:quality(85))
Gần hai năm đã trôi qua kể từ khi Đạo luật Phòng chống Lao động Cưỡng bức Người Duy Ngô Nhĩ (UFLPA) chính thức có hiệu lực. Luật này, được ban hành vào ngày 23/12/2021 và bắt đầu thực thi sáu tháng sau đó, cấm các doanh nghiệp Hoa Kỳ nhập khẩu bất kỳ hàng hóa nào được khai thác, sản xuất hoặc chế tạo bằng lao động cưỡng bức do nhà nước tài trợ tại Khu tự trị Tân Cương Duy Ngô Nhĩ (XUAR) của Trung Quốc.
Cơ quan Hải quan và Bảo vệ Biên giới Hoa Kỳ (CBP) chịu trách nhiệm thực thi ULFPA, trong khi một nhóm phối hợp liên ngành gọi là Lực lượng Đặc nhiệm Thực thi Lao động Cưỡng bức (FLETF)—thuộc Bộ An ninh Nội địa và bao gồm đại diện của hơn sáu cơ quan liên bang khác—giám sát việc CBP thực hiện UFLPA và xây dựng chiến lược tổng thể của luật này.
Khi ký UFLPA ban hành thành luật, chính phủ liên bang hướng tới một số mục tiêu:
Trước tiên, nhằm trừng phạt nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) vì đã triển khai hàng loạt chương trình lao động cưỡng bức nhắm vào các nhóm bị đàn áp, bao gồm người Duy Ngô Nhĩ, và sử dụng các biện pháp ép buộc, đe dọa giam giữ để buộc họ phải làm việc tại các nhà máy và cơ sở công nghiệp khác.
Thứ hai, nhằm xây dựng chính sách ngăn chặn mạnh mẽ, răn đe các nhà nhập khẩu Hoa Kỳ hợp tác hoặc hưởng lợi từ lao động cưỡng bức tại XUAR.
Cuối cùng, bao quát hơn, DHS muốn đảm bảo thực thi Điều 307 của Đạo luật Thuế quan năm 1930 bằng cách loại bỏ các sản phẩm liên quan lao động cưỡng bức khỏi chuỗi cung ứng của Hoa Kỳ.
Tính đến ngày 01/04, CBP đã tạm giữ hơn 8.000 chuyến hàng theo UFLPA, với tổng giá trị vượt hơn 3 tỷ USD (40% số lô bị tạm giữ đã bị từ chối vĩnh viễn). Các lĩnh vực ưu tiên cao cho việc thực thi bao gồm sản xuất dệt may, nông nghiệp và điện tử, trong đó ngành điện tử chiếm hơn một nửa số vụ can thiệp của CBP kể từ khi luật này có hiệu lực.
Sau khi được thông qua nhất trí tại Thượng viện năm 2021 và chỉ có một phiếu phản đối tại Hạ viện, UFLPA tiếp tục nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ hiếm có từ lưỡng đảng. Ủy ban Đặc biệt Hạ viện về Đảng Cộng sản Trung Quốc cùng các nhà bảo trợ dự luật ban đầu đã đề xuất các khuyến nghị nhằm tăng cường Luật và đảm bảo CBP tiếp tục chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực thi. Tóm lại, nhiều ý kiến ảnh hưởng tại Washington đã đồng thuận về vấn đề này, tạo động lực chính trị lớn để lên án các vi phạm nhân quyền của ĐCSTQ tại XUAR thông qua việc loại bỏ hàng hóa dính liền khỏi chuỗi cung ứng Hoa Kỳ.
Lịch sử và lý do ban hành UFLPA
Việc ĐCSTQ đàn áp hàng loạt và bóc lột hệ thống đối với người Duy Ngô Nhĩ cùng các dân tộc thiểu số, tôn giáo khác tại tỉnh cực tây Tân Cương đã nằm trong tầm chú ý của chính phủ Hoa Kỳ từ cuối những năm 2010.
Tháng 10/2019, Nury Turkel, luật sư người Mỹ gốc Duy Ngô Nhĩ, nhà hoạt động nhân quyền và Chủ tịch Dự án Nhân quyền người Duy Ngô Nhĩ, đã gửi bản điều trần bằng văn bản tới Quốc hội, trình bày chiến dịch đàn áp kéo dài nhiều năm của Trung Quốc nhằm xóa bỏ các nền văn hóa, tôn giáo hiện hữu tại XUAR và cưỡng bức các nhóm thiểu số tham gia vào chương trình lao động công nghiệp thông qua ép buộc, đe dọa và nguy cơ bị giam giữ. “Lao động cưỡng bức là công cụ kiểm soát thâm căn cố đế ở Trung Quốc,” Turkel viết. “Chuyển đổi dân số—phần lớn là nông dân, thương nhân độc lập—thành công nhân nhà máy, dưới chế độ giám sát và kiểm soát, tại các xí nghiệp cách xa quê hương là một phần trọng tâm trong chương trình ‘duy trì ổn định’ của chính phủ.”
Chỉ một tháng sau, vào tháng 11/2019, New York Times đã đăng một phóng sự nổi bật dựa trên hàng trăm tài liệu nội bộ chính phủ bị rò rỉ. Rò rỉ chưa từng có này—về sau được DHS trích dẫn lúc chuẩn bị triển khai UFLPA—đã tiết lộ quy mô lớn của chiến dịch trấn áp ở Tân Cương. Phóng sự cho thấy các bằng chứng về việc giam giữ hàng trăm nghìn người thiểu số trong các trại, nhà tù, nỗ lực tẩy não nhằm xóa bỏ đa dạng văn hóa khu vực và các chương trình lao động cưỡng bức. Theo phóng viên Times, các tài liệu này “cung cấp bức tranh rõ nét về cách bộ máy ngầm của Nhà nước Trung Quốc thực hiện chiến dịch giam giữ diện rộng nhất kể từ thời Mao Trạch Đông.”
Song song thời điểm này, CBP bắt đầu ban hành chuỗi lệnh giữ không giải phóng (WRO) đối với hàng hóa từ các công ty Trung Quốc bị cáo buộc sử dụng lao động cưỡng bức do nhà nước bảo trợ. (WRO về thực chất là các lệnh cấm có mục tiêu, chỉ đạo CBP và các quan chức hải quan giữ lại các sản phẩm từ doanh nghiệp chỉ định.) Đến năm 2020, làn sóng phẫn nộ trước chính sách đàn áp bí mật tại Tân Cương ngày càng mạnh mẽ. Các bản điều trần chuyên gia, báo cáo nhà nước, điều tra báo chí đã làm dấy lên sự lên án quốc tế rộng rãi, nhiều quốc gia gọi đây là tội ác chống lại nhân loại, thậm chí là diệt chủng. Một năm sau, với bằng chứng tích lũy cùng danh sách các chính phủ ngày càng nhiều chỉ trích hành động của Trung Quốc, Hoa Kỳ đã ban hành UFLPA.
Đối tượng và lý do UFLPA tác động
Khi ULFPA có hiệu lực năm 2022, CBP đã xác định một số ngành là lĩnh vực ưu tiên cao để thực thi, gồm polysilicon, bông và cà chua. Gần hai năm kể từ khi luật được thực thi, CBP về cơ bản vẫn tuân theo các ưu tiên ban đầu. Đến ngày 01/04, lĩnh vực điện tử—theo định nghĩa trong từ điển dữ liệu của ULFPA, bao gồm mạch tích hợp, thiết bị xử lý dữ liệu tự động, sản phẩm năng lượng mặt trời và điện tử tiêu dùng—chiếm hơn 4.000 vụ tạm giữ. Sản phẩm có thành phần bông như quần áo, giày dép, vải sợi chiếm khoảng 1.400 lô; 410 lô nông sản, lĩnh vực ưu tiên cao thứ ba, đã bị CBP dừng lại.
Chỉ cần tìm hiểu một chút là lý do phía sau các phân loại này trở nên rất rõ ràng.
Theo Trung tâm Công lý Quốc tế Helena Kennedy thuộc Đại học Sheffield Hallam, khoảng 45% polysilicon cấp quang điện trên toàn cầu được sản xuất tại Tân Cương. Khu vực này cũng đóng góp tỷ lệ lớn sản lượng bông thế giới (20%) và một phần tư lượng sốt cà chua toàn cầu. DHS chỉ đạo CBP tập trung vào các lĩnh vực này phần lớn do xác suất cao hàng nhập khẩu có chứa các nguyên liệu xuất xứ từ XUAR, hoặc chuỗi cung ứng của chúng có liên quan tới khu vực bằng cách nào đó.
Polysilicon: Nguyên liệu quan trọng của ngành năng lượng mặt trời
Ảnh hưởng của Tân Cương đối với chuỗi cung ứng polysilicon toàn cầu cần được nhấn mạnh riêng. Dù Hiệp hội Công nghiệp Bán dẫn Hoa Kỳ (đại diện ngành sản xuất bán dẫn Hoa Kỳ) cho rằng các nhà sản xuất ở XUAR không sản xuất polysilicon đạt chuẩn cho sản xuất bán dẫn, họ vẫn giữ vai trò nhà cung cấp chính cho ngành công nghiệp tấm pin năng lượng mặt trời. Tuy chưa có thống kê chính xác bao nhiêu polysilicon sản xuất ở Tân Cương được tích hợp vào các tấm pin xuất sang Hoa Kỳ, các dữ liệu liên quan cho thấy khu vực này đóng vai trò đặc biệt lớn trong ngành trị giá 30 tỷ USD. Theo một nghiên cứu của S&P Global, bốn trong số các nhà cung cấp tấm pin mặt trời lớn nhất tại Hoa Kỳ đã nhập polysilicon hoặc nguyên liệu, linh kiện từ XUAR năm 2020.
Việc giảm phụ thuộc vào chuỗi cung ứng kéo dài này là thách thức lớn đối với nhiều doanh nghiệp năng lượng mặt trời. Một số nhà sản xuất và nhập khẩu tấm pin mặt trời Hoa Kỳ đã báo cáo nhiều lô hàng module bị CBP tạm giữ khi nhập cảnh. Một số doanh nghiệp đối phó bằng cách chỉ đa dạng hóa chuỗi cung ứng vừa đủ để tuân thủ UFLPA, nhưng vẫn duy trì nguồn hàng từ XUAR cho thị trường quốc tế. Dù biện pháp đối phó ở mỗi doanh nghiệp khác nhau, tác động của UFLPA là không thể phủ nhận trên toàn thị trường. Hiệp hội Các ngành Công nghiệp Năng lượng Mặt trời cho biết lĩnh vực này ghi nhận mức giảm 23% về lắp đặt tấm pin năm 2022—một con số bất ngờ với ngành đang tăng trưởng mạnh mà phần nguyên nhân được cho là do chính sách siết kiểm soát lao động cưỡng bức mới.
Thực thi UFLPA mở rộng sang ngành ô tô bên cạnh năng lượng mặt trời
Năm qua, phạm vi thực thi UFLPA tiếp tục mở rộng ra ngoài các lĩnh vực ưu tiên ban đầu như tấm pin năng lượng mặt trời. Sau hàng loạt cuộc điều tra từ quốc hội và giới nghiên cứu về việc các nhà sản xuất Hoa Kỳ tìm nguồn cung ứng từ XUAR, CBP hiện cũng tạm giữ các linh kiện phục vụ ngành ô tô lớn của Mỹ như pin lithium-ion, lốp xe, nhôm, thép. Các chuyên gia thương mại nhận định mối liên hệ giữa ngành ô tô với lao động cưỡng bức ở XUAR đang trở thành vấn đề trọng tâm mới cho ULFPA và các ủng hộ viên tại Washington.
Nghĩa vụ UFLPA và chiến lược tuân thủ cho nhà sản xuất
Nhà sản xuất và nhập khẩu muốn được miễn trừ khỏi giả định tội lỗi có thể đảo ngược của CBP phải đáp ứng tiêu chí rất cao, với ba yêu cầu chính:
Trước hết, doanh nghiệp phải đưa ra bằng chứng rõ ràng, thuyết phục rằng hàng hóa nhập khẩu không bị khai thác, sản xuất, chế tạo từng phần hay hoàn toàn bằng lao động cưỡng bức. Điều này đòi hỏi tài liệu chứng minh toàn diện, vượt quá phạm vi một nhà cung cấp hoặc đoạn chuỗi cung ứng riêng lẻ. Đại diện một Trung tâm Xuất sắc và Chuyên môn của CBP chia sẻ với American Global Logistics trong một bản tin gần đây: “Hồ sơ cần có lộ trình logic” và phản ánh câu chuyện nhất quán, dễ xác minh. Không chỉ là một văn bản ngoại phạm đơn lẻ, CBP nhấn mạnh quyết định giải phóng phụ thuộc vào “tổng thể các bằng chứng.”
Tiếp theo, nhà nhập khẩu phải “phản hồi hoàn toàn, đầy đủ về nội dung” đối với mọi yêu cầu của CBP liên quan lô hàng, bao gồm yêu cầu bổ sung thông tin, tài liệu và chi tiết giao dịch.
Cuối cùng, doanh nghiệp cần chứng minh tuân thủ đầy đủ các hướng dẫn trong báo cáo năm 2022 của DHS gửi Quốc hội về chiến lược thực thi UFLPA. Các yêu cầu này, nằm trong Phần VI của báo cáo, bao gồm truy xuất chuỗi cung ứng, đánh giá rủi ro và các biện pháp quản lý chuỗi cung ứng.
Truy xuất chuỗi cung ứng
Được coi là “bước đầu tiên thiết yếu” để tuân thủ yêu cầu của DHS, truy xuất đòi hỏi doanh nghiệp phải bản đồ hóa chuỗi cung ứng của mình. Ngoài ra, nhà sản xuất phải cung cấp được chuỗi trách nhiệm rõ ràng, chi tiết cho hàng hóa hoặc nguyên liệu nhập khẩu.
Đánh giá rủi ro
DHS nêu ra nhiều biện pháp doanh nghiệp có thể áp dụng để xây dựng hệ thống đánh giá rủi ro toàn diện. Bao gồm làm việc với nhà cung cấp trực tiếp, nhà sản xuất nguyên liệu thô và các đối tác chính trong chuỗi cung ứng nhằm nhận diện rủi ro lao động cưỡng bức, đồng thời thực hiện đánh giá rủi ro qua truy xuất chuỗi cung ứng. Các biện pháp khác, không giới hạn, gồm xây dựng bộ quy tắc ứng xử cấm sử dụng lao động cưỡng bức, truyền đạt bộ quy tắc đó toàn chuỗi cung ứng, kiểm soát tuân thủ qua kiểm toán và các quy trình khác, khắc phục bằng cách thực hiện kế hoạch hành động sửa chữa nếu phát hiện nhà cung cấp đang dùng lao động cưỡng bức.
Biện pháp quản lý chuỗi cung ứng
Những hành động mà doanh nghiệp sản xuất và nhập khẩu phải thực hiện để giảm thiểu rủi ro lao động cưỡng bức trong chuỗi cung ứng. Mục tiêu giúp doanh nghiệp mở rộng quyền kiểm soát và khả năng minh bạch với nhà cung cấp. Kiểm tra đối tác trong chuỗi cung ứng, ghi rõ hậu quả cụ thể trong hợp đồng nếu phát hiện lao động cưỡng bức, và đảm bảo quyền tiếp cận tài liệu, nhân sự là một số biện pháp chính DHS đề ra.
Doanh nghiệp nên xem việc đáp ứng những yêu cầu này như đang phục vụ mục tiêu kép. Ngoài yếu tố bắt buộc để được miễn trừ UFLPA khi một lô hàng bị CBP dừng lại, việc triển khai các công cụ truy xuất, đánh giá rủi ro và quản lý chuỗi cung ứng còn là nền tảng xây dựng chiến lược tuân thủ thương mại mạnh mẽ. Áp dụng đầy đủ các hướng dẫn của DHS giúp doanh nghiệp giữ sạch chuỗi cung ứng, đảm bảo đạo đức trong tìm nguồn cung ứng, đồng thời duy trì quan hệ minh bạch với nhà cung cấp.
Những trở ngại riêng biệt khi tuân thủ UFLPA
Ngay cả các doanh nghiệp quyết tâm đánh giá rủi ro một cách nghiêm túc và loại bỏ vật liệu, linh kiện bị sản xuất bằng lao động cưỡng bức tại Trung Quốc vẫn sẽ đối mặt với nhiều trở ngại đáng kể trên hành trình đạt tuân thủ.
Vì tính phức tạp, quy mô lớn và thiếu minh bạch vốn có của chuỗi cung ứng toàn cầu, nhiều doanh nghiệp gặp khó khăn khi bản đồ hóa các tầng ngoài nhà cung cấp trực tiếp. Dù mối quan hệ trực tiếp dễ xác định, việc nhìn thấu mạng lưới nhiều tầng, chằng chịt của các ngành lớn lại cực kỳ thử thách.
Đáng tiếc, phần lớn lao động cưỡng bức có hệ thống liên quan XUAR lại diễn ra ở tầng nguyên liệu thô, hoặc giai đoạn đầu của chuỗi sản xuất. Hệ quả là, doanh nghiệp nhập khẩu Hoa Kỳ cần khả năng hiển thị nâng cao để xác định chuỗi cung ứng liệu có bị ảnh hưởng lao động cưỡng bức hay không. Nếu không sở hữu các “công nghệ truy xuất phù hợp”—hay nói cách khác, công cụ minh bạch chuỗi cung ứng—doanh nghiệp Hoa Kỳ không thể xác định nguồn gốc hàng hóa toàn diện, cũng như đánh giá mức độ phơi nhiễm các rủi ro ngày càng nghiêm trọng này.
Một vấn đề phổ biến không kém—nhưng hiểm độc hơn—là hiện tượng cố ý vận chuyển xuyên biên giới (transshipment). Báo cáo UFLPA gửi Quốc hội của DHS giải thích: “Để lách Luật 19 U.S.C. § 1307, doanh nghiệp Trung Quốc tìm cách sử dụng vận chuyển xuyên quốc gia bất hợp pháp che giấu nguồn gốc hàng hóa hoặc nguyên liệu từ Tân Cương.” Cách làm này khá đơn giản: doanh nghiệp Trung Quốc thuộc Danh sách Thực thể Hoa Kỳ hoặc có liên hệ với Tân Cương lẩn tránh kiểm soát nhập khẩu bằng cách vận chuyển hàng hóa sang nước thứ ba, rồi các nước này tái xuất sang Hoa Kỳ. Dù không phải chiến thuật bất bại, hành vi này có thể che giấu nhà cung cấp gốc bằng nước xuất xứ giả, qua đó “rửa” hàng hóa và lách các lệnh cấm thương mại.
Doanh nghiệp nhập khẩu tìm cách thay thế nhà cung cấp liên quan cũng phải đối diện thách thức tái thiết mạng lưới giữa bối cảnh chuỗi cung ứng toàn cầu liên tục biến động. Một nhà sản xuất Hoa Kỳ cần tiêu tốn nhiều nguồn lực để đánh giá mức độ rủi ro lao động cưỡng bức, rồi tiếp tục dành thời gian, chuyên môn truy xuất nhà cung cấp có vấn đề dọc theo chuỗi. Nhưng ngay cả khi doanh nghiệp loại bỏ nhà cung cấp cụ thể hoặc nguồn phụ, xây dựng lại mạng lưới thì không có gì đảm bảo chuỗi cung ứng sẽ duy trì sạch lâu dài. Các phân tầng của nhà cung cấp không ngừng thay đổi, và kết quả là các thực thể sử dụng lao động cưỡng bức luôn tiềm ẩn nguy cơ tham gia hoặc quay lại mạng lưới mà doanh nghiệp tưởng đã loại bỏ rủi ro.
Rủi ro khi bỏ qua UFLPA và các quy định ESG
Năm tài chính 2022, CBP xử lý khoảng 39 triệu lô hàng nhập khẩu. Trong năm đầu tiên thực thi UFLPA, cơ quan này chỉ tạm giữ khoảng 4.200 lô hàng theo luật mới. Sự đối lập này tự nói lên tất cả: UFLPA chỉ ảnh hưởng đến một phần vô cùng nhỏ—chỉ là phần rất nhỏ của một phần trăm—trong tổng số hàng nhập vào Hoa Kỳ.
Tuy vậy, điều doanh nghiệp sản xuất cần lưu ý là tỷ lệ tạm giữ tối thiểu này không phân bổ đồng đều giữa các ngành. Lĩnh vực ưu tiên cao và nguyên liệu được dùng để chế tạo linh kiện, sản phẩm cuối cùng—chẳng hạn tấm pin mặt trời, và đang tăng dần là pin lithium-ion cùng linh kiện ô tô—phải đối mặt rủi ro bị kiểm soát theo UFLPA cao hơn hẳn.
Dù vậy, điểm cốt lõi là nhìn thấy “cái rừng chứ không chỉ là từng cái cây” trong bối cảnh pháp lý toàn cầu. Ngoài nhiều bằng chứng cho thấy phạm vi UFLPA gần như chắc chắn sẽ mở rộng trong các tháng, năm tới, triết lý môi trường, xã hội và quản trị doanh nghiệp (ESG) chủ đạo phía sau luật cũng tăng dần ảnh hưởng trên toàn cầu. Các quy định thương mại dựa trên nguyên tắc ESG sẽ ngày càng mở rộng, chặt chẽ và nghiêm khắc hơn trong nửa cuối thập kỷ. Sớm hay muộn, áp lực pháp lý, tài chính và danh tiếng buộc nhà nhập khẩu rà soát tận gốc chuỗi cung ứng, triệt tiêu vĩnh viễn lao động cưỡng bức sẽ trở nên quá lớn để có thể bỏ qua.
