Thực thi UFLPA là mối đe dọa ngày càng gia tăng đối với các nhà sản xuất

Đã gần hai năm kể từ khi Đạo luật Ngăn chặn Lao động Cưỡng bức Người Duy Ngô Nhĩ (UFLPA) bắt đầu có hiệu lực. Luật này, vốn được ban hành lần đầu vào ngày 23/12/2021 và chính thức áp dụng sau đó sáu tháng, cấm các doanh nghiệp Hoa Kỳ nhập khẩu bất kỳ hàng hóa nào được khai thác, sản xuất hoặc chế tạo bằng lao động cưỡng bức do nhà nước tài trợ tại Khu tự trị Tân Cương-Duy Ngô Nhĩ (XUAR) của Trung Quốc. 

Cơ quan Hải quan và Bảo vệ Biên giới Hoa Kỳ (CBP) chịu trách nhiệm thực thi UFLPA, trong khi một nhóm liên ngành có tên là Lực lượng Đặc nhiệm Thực thi Lao động Cưỡng bức (FLETF) — trực thuộc Bộ An ninh Nội địa và bao gồm thành viên từ sáu cơ quan liên bang khác — giám sát việc CBP triển khai UFLPA và xây dựng chiến lược tổng thể của luật này. 

Khi ký UFLPA thành luật, chính phủ liên bang đã hướng tới những mục tiêu sau:

• Đầu tiên, nhằm trừng phạt Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) vì đã triển khai hàng loạt chương trình lao động cưỡng bức nhắm vào các nhóm bị đàn áp, bao gồm người Duy Ngô Nhĩ, sử dụng các biện pháp ép buộc và đe dọa giam giữ để buộc họ làm việc tại các nhà máy và các khu công nghiệp khác. 
• Thứ hai, thiết lập một chính sách răn đe mạnh mẽ nhằm ngăn chặn các nhà nhập khẩu Hoa Kỳ hợp tác với những doanh nghiệp có liên quan hoặc hưởng lợi từ lao động cưỡng bức tại XUAR. 
• Sau cùng và rộng hơn, Bộ An ninh Nội địa (DHS) muốn thi hành Điều 307 của Đạo luật Thuế quan năm 1930 bằng cách loại bỏ các sản phẩm làm từ lao động cưỡng bức khỏi chuỗi cung ứng Hoa Kỳ. 

Tính đến ngày 01/04, CBP đã tạm giữ hơn 8.000 lô hàng theo UFLPA, với tổng giá trị vượt 3 tỷ USD (40% các lô hàng này bị từ chối thả hàng vĩnh viễn). Các lĩnh vực ưu tiên cao trong thực thi bao gồm sản xuất dệt may, nông nghiệp và điện tử, trong đó ngành điện tử chiếm hơn một nửa tổng số vụ ngăn chặn của CBP kể từ khi luật được thực thi. 

Sau khi được Thượng viện nhất trí thông qua vào năm 2021 và chỉ nhận một phiếu phản đối tại Hạ viện, UFLPA tiếp tục nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ, hiếm có từ cả hai đảng. Ủy ban Đặc biệt Hạ viện về Đảng Cộng sản Trung Quốc, cùng các nhà bảo trợ dự luật ban đầu, đã đưa ra khuyến nghị nhằm tăng cường luật và bảo đảm CBP tiếp tục bị giám sát bởi Quốc hội về mặt thực thi. Tóm lại, các tiếng nói có trọng lượng trên khắp Washington đã cùng lên tiếng về vấn đề này, tạo nên xung lực chính trị mạnh mẽ nhằm phản đối các vi phạm nhân quyền diện rộng của ĐCSTQ tại XUAR bằng cách loại bỏ hàng hóa có vấn đề khỏi chuỗi cung ứng Hoa Kỳ. 

Lịch sử và lý do ra đời UFLPA

Việc đàn áp trên diện rộng và bóc lột có hệ thống đối với người Duy Ngô Nhĩ và các nhóm sắc tộc, tôn giáo thiểu số khác ở tỉnh Tân Cương phía tây xa xôi đã thu hút sự chú ý của chính phủ Hoa Kỳ ít nhất từ cuối thập niên 2010. 

Vào tháng 10/2019, Nury Turkel, luật sư người Mỹ gốc Duy Ngô Nhĩ, nhà hoạt động nhân quyền, Chủ tịch Dự án Nhân quyền Duy Ngô Nhĩ, đã gửi lời khai bằng văn bản tới Quốc hội, trình bày về chiến dịch đàn áp lâu dài nhằm tiêu diệt các nền văn hóa và tôn giáo tại XUAR, đồng thời buộc các nhóm thiểu số tham gia các chương trình lao động công nghiệp thông qua cưỡng ép, đe dọa hoặc nguy cơ bị giam giữ. “Lao động cưỡng bức là công cụ kiểm soát sâu sắc tại Trung Quốc,” Turkel viết. “Biến chuyển người dân từ thành phần chủ yếu là nông dân, thương nhân độc lập thành công nhân công nghiệp, bị giám sát và kiểm soát trong các nhà máy xa quê hương, là phần quan trọng trong chương trình ‘duy trì ổn định’ của chính phủ này.”

Chỉ một tháng sau, vào tháng 11/2019, New York Times công bố một bài điều tra gây chấn động dựa trên hàng trăm tài liệu nội bộ của chính phủ Trung Quốc bị rò rỉ cho báo. Vụ rò rỉ chưa từng có này — sau này được DHS dẫn làm nguồn khi chuẩn bị triển khai UFLPA — đã phơi bày tổng thể việc đàn áp quy mô lớn của ĐCSTQ tại Tân Cương. Phóng sự này đưa ra bằng chứng về việc hàng trăm ngàn người thiểu số bị giam giữ hàng loạt trong các trại, nhà tù; các nỗ lực cải tạo nhằm xóa bỏ sự đa dạng văn hóa trong khu vực; và các chương trình lao động cưỡng bức. Theo các nhà báo Times, các tài liệu này “cho thấy bức tranh rõ nét về cách cỗ máy vận hành bí mật của nhà nước Trung Quốc tiến hành chiến dịch giam giữ quy mô lớn nhất kể từ thời Mao Trạch Đông.”

Song song với những thông tin này, CBP đã bắt đầu ban hành hàng loạt lệnh dừng nhập khẩu (WRO) đối với hàng hóa nhập khẩu từ nhiều doanh nghiệp Trung Quốc liên quan đến lao động cưỡng bức do nhà nước tài trợ. (WRO về bản chất là lệnh cấm có mục tiêu, yêu cầu CBP và các cán bộ hải quan tạm giữ một số sản phẩm từ các doanh nghiệp cụ thể.) Đến năm 2020, sự phẫn nộ về chính sách đàn áp bí mật của ĐCSTQ tại Tân Cương đã lên đến đỉnh điểm. Dòng chảy liên tục của các lời khai chuyên gia, báo cáo chính phủ, điều tra báo chí đã thổi bùng làn sóng lên án quốc tế, khi nhiều quốc gia gọi đích danh các hành động này là tội ác chống nhân loại, thậm chí là diệt chủng. Được thúc đẩy bởi những bằng chứng này cùng làn sóng chính phủ lên án ngày càng nhiều, Hoa Kỳ đã ban hành UFLPA. 

Đối tượng và lý do UFLPA tác động 

Khi UFLPA có hiệu lực năm 2022, CBP xác định nhiều ngành là lĩnh vực “ưu tiên cao” để kiểm soát, trong đó có polysilicon, bông và cà chua. Gần hai năm kể từ khi luật được thực thi, CBP về cơ bản vẫn giữ đúng các ưu tiên ban đầu này. Đến ngày 01/4, ngành điện tử — bao gồm các linh kiện tích hợp, thiết bị xử lý dữ liệu tự động, sản phẩm năng lượng mặt trời, điện tử tiêu dùng (theo từ điển dữ liệu của UFLPA) — đã bị giữ hơn 4.000 lô hàng. Các hàng hóa may mặc, giày dép, dệt may sử dụng cotton bị giữ khoảng 1.400 lô. 410 lô hàng nông sản trong nhóm lĩnh vực ưu tiên thứ ba cũng đã bị CBP chặn lại. 

Chỉ cần phân tích một chút sẽ thấy nguyên nhân của các lựa chọn này rất rõ ràng. 

Theo Trung tâm Công lý Quốc tế Helena Kennedy Đại học Sheffield Hallam, khoảng 45% polysilicon chất lượng quang điện toàn cầu được sản xuất tại Tân Cương. Khu vực này cũng chiếm phần lớn sản lượng bông toàn cầu (khoảng 20%) và một phần tư lượng cô đặc cà chua. DHS chỉ đạo CBP tập trung kiểm soát các lĩnh vực này một phần vì nguy cơ cao các sản phẩm nhập khẩu chứa nguyên liệu từ khu vực XUAR, hoặc chuỗi cung ứng của chúng có liên đới tại đây. 

Polysilicon: Nguyên liệu thô trọng yếu cho ngành năng lượng mặt trời

Tầm quan trọng của Tân Cương với chuỗi cung ứng polysilicon toàn cầu đặc biệt đáng chú ý. Hiệp hội Ngành công nghiệp Bán dẫn (Semiconductor Industry Association), đại diện ngành bán dẫn Hoa Kỳ, cho rằng các nhà sản xuất tại XUAR không sản xuất polysilicon cấp phù hợp để sản xuất bán dẫn, nhưng lại là nhà cung cấp lớn cho ngành năng lượng mặt trời. Dù không có ước tính hay số liệu chính xác về lượng polysilicon sản xuất tại Tân Cương được tích hợp vào các tấm pin mặt trời xuất sang Hoa Kỳ, nhiều dữ liệu liên quan cho thấy khu vực này đóng vai trò rất lớn trong lĩnh vực trị giá 30 tỷ USD này. Theo một nghiên cứu của S&P Global, bốn nhà cung cấp tấm pin mặt trời lớn nhất tại Hoa Kỳ trong năm 2020 đều lấy polysilicon hoặc nguyên liệu, linh kiện khác từ XUAR. 

Việc tách chuỗi cung ứng khỏi các nguồn cung lâu đời này là thách thức với nhiều doanh nghiệp năng lượng mặt trời. Theo giới trong ngành, nhiều nhà sản xuất và nhà nhập khẩu Hoa Kỳ đã bị CBP giữ lại đáng kể số lô hàng tấm pin nhập khẩu khi cập cảng. Một số doanh nghiệp đã có sự thích ứng — không hẳn là cắt đứt hoàn toàn với các nhà sản xuất XUAR hay tái cấu trúc toàn bộ mạng lưới nhà cung cấp, mà chỉ đa dạng hóa chuỗi cung ở mức tối thiểu để đáp ứng bề ngoài với UFLPA, trong khi vẫn giữ nguồn cung XUAR cho các thị trường ngoài Hoa Kỳ. Dù áp dụng biện pháp nào ở từng doanh nghiệp, tác động của UFLPA vẫn đang lan rộng trên thị trường chung. Hiệp hội Ngành công nghiệp Năng lượng Mặt trời Hoa Kỳ cho thấy lĩnh vực này giảm 23% lượng lắp đặt năm 2022 — điều đáng ngạc nhiên đối với ngành vốn đang tăng trưởng mạnh, mà nguyên nhân được quy cho các hạn chế mới về lao động cưỡng bức. 

Thực thi UFLPA lan rộng ngoài năng lượng mặt trời, nhắm tới ngành ô tô

Khoảng hơn một năm nay, phạm vi thực thi UFLPA đã mở rộng, không chỉ các lĩnh vực ưu tiên truyền thống. Sau các cuộc điều tra sâu hơn từ các ủy ban quốc hội, chuyên gia học thuật về các nhà sản xuất Hoa Kỳ mua vật tư từ XUAR, CBP đã mở rộng kiểm soát sang linh kiện cho các hãng ô tô lớn của Hoa Kỳ. Cơ quan này được cho là đã giữ lô hàng pin lithium-ion, lốp xe, nhôm, thép. Các chuyên gia thương mại đánh giá kết nối của ngành ô tô với lao động cưỡng bức ở XUAR đang trở thành điểm nóng mới để UFLPA cùng các bên liên quan tại Washington tập trung xử lý. 

Nghĩa vụ và chiến lược tuân thủ UFLPA cho doanh nghiệp sản xuất 

Các nhà sản xuất, nhà nhập khẩu muốn được xem xét miễn trừ giả định có thể phản bác của CBP cần phải đáp ứng tiêu chuẩn rất cao với ba yêu cầu chính:

1. Đầu tiên, doanh nghiệp phải xuất trình bằng chứng rõ ràng và thuyết phục chứng minh hàng hóa nhập khẩu không bị khai thác, sản xuất hoặc chế tạo, dù toàn bộ hay một phần, từ lao động cưỡng bức. Điều này đòi hỏi tài liệu minh chứng toàn diện, vượt lên trên một nhà cung cấp hoặc một khâu riêng lẻ trong chuỗi cung ứng. Như đại diện một Trung tâm Xuất sắc và Kiến thức của CBP nói với American Global Logistics trong một bản tin gần đây, “Hồ sơ nộp lên cơ quan phải trình bày mạch lạc, có logic liền mạch.” Không chỉ cần một tài liệu ngoại trừ riêng biệt, mà quyết định thả hàng dựa trên “tổng thể toàn bộ bằng chứng”. 

2. Thứ hai, nhà nhập khẩu phải “phản hồi đầy đủ và có nội dung” mọi yêu cầu của CBP liên quan tới lô hàng, bao gồm cung cấp thêm thông tin, tài liệu, chi tiết giao dịch.
   
   
3. Cuối cùng, doanh nghiệp phải chứng minh đã tuân thủ trọn vẹn các hướng dẫn trong báo cáo của DHS gửi Quốc hội về chiến lược thực thi UFLPA năm 2022. Yêu cầu này — nằm tại Mục VI của báo cáo — bao gồm truy xuất chuỗi cung ứng, thẩm định, và thực hiện các biện pháp quản lý chuỗi cung ứng.  

Truy xuất chuỗi cung ứng

Được coi là “bước đầu tiên thiết yếu” để nhà nhập khẩu tuân thủ chuẩn DHS, truy xuất đòi hỏi doanh nghiệp phải lập bản đồ đầy đủ chuỗi cung ứng của mình. Ngoài ra, nhà sản xuất phải đưa ra đầy đủ chuỗi chứng từ truy xuất nguồn gốc cho hàng hóa hoặc nguyên liệu nhập khẩu.

Thẩm định chuỗi cung ứng 

DHS đề xuất nhiều biện pháp liên kết nhau để nhà nhập khẩu xây dựng hoàn chỉnh hệ thống thẩm định. Bao gồm hợp tác với nhà cung cấp trực tiếp, nhà sản xuất nguyên liệu thô và các bên liên quan chính trong chuỗi cung ứng để đánh giá nguy cơ lao động cưỡng bức qua việc lập bản đồ rủi ro chuỗi cung ứng. Ngoài ra, có thể triển khai xây dựng quy tắc ứng xử với nhà cung cấp, nghiêm cấm sử dụng lao động cưỡng bức; truyền thông rõ ràng quy định này trong toàn bộ chuỗi cung ứng; theo dõi việc tuân thủ qua đánh giá, kiểm tra; và áp dụng các biện pháp khắc phục khi phát hiện nhà cung cấp vi phạm. 

Biện pháp quản lý chuỗi cung ứng

Các biện pháp doanh nghiệp phải thực hiện nhằm giảm thiểu rủi ro lao động cưỡng bức, nâng cao quyền kiểm soát và khả năng hiển thị với nhà cung cấp. Có thể kể đến xác thực đối tác trong chuỗi cung ứng, xây dựng chế tài cụ thể trong hợp đồng nếu phát hiện vi phạm, bảo đảm quyền truy cập thông tin/tài sản/con người, như hướng dẫn từ DHS. 

Doanh nghiệp nên nhìn nhận việc đáp ứng các yêu cầu này phục vụ hai mục tiêu song song. Một mặt, tuân thủ là điều kiện cần thiết để được xét miễn trừ UFLPA — nếu lô hàng bị CBP chặn. Mặt khác, đây là nền tảng cho chiến lược tuân thủ thương mại bền vững. Áp dụng các công cụ truy xuất, thẩm định và quản lý chuỗi cung ứng theo DHS có thể giúp doanh nghiệp giữ chuỗi cung ứng minh bạch, tìm nguồn cung ứng có đạo đức và phát triển mối quan hệ với nhà cung cấp dựa trên minh bạch và hợp tác thực chất.  

Những thách thức riêng biệt trong việc tuân thủ UFLPA 

Ngay cả các doanh nghiệp nỗ lực làm thẩm định nghiêm túc và loại bỏ hoàn toàn vật liệu, linh kiện có nguồn gốc từ lao động cưỡng bức tại Trung Quốc cũng sẽ đối mặt với nhiều rào cản lớn trong hành trình đạt chuẩn tuân thủ. 

Do tính phức tạp, mở rộng và thiếu minh bạch vốn có của chuỗi cung ứng toàn cầu, nhiều nhà sản xuất gặp khó khăn lớn khi truy xuất đầy đủ vượt ra ngoài nhà cung cấp trực tiếp. Những mối liên kết trực tiếp có thể dễ dàng xác minh, nhưng để thấy rõ cấu trúc lồng ghép, phân tầng phức tạp hỗ trợ các ngành công nghiệp lớn trên thế giới là nhiệm vụ cực kỳ khó khăn. 

Đáng tiếc, phần lớn lao động cưỡng bức có hệ thống liên kết với XUAR lại diễn ra ở khâu cung cấp nguyên liệu thô, hoặc giai đoạn sản xuất đầu chuỗi. Do đó, các nhà nhập khẩu Hoa Kỳ cần khả năng hiển thị nâng cao để xác định xem chuỗi cung ứng của mình có bị “nhiễm bẩn” bởi lao động cưỡng bức hay không. Tuy nhiên, nếu thiếu “công nghệ truy xuất thích hợp” — tức là các công cụ khả năng hiển thị chuỗi cung ứng — nhà sản xuất Hoa Kỳ sẽ không thể truy xuất toàn diện lô hàng và biết rõ mức độ phơi nhiễm với các rủi ro ngày càng nghiêm trọng này. 

Một hiện tượng phổ biến khác — nhưng tinh vi hơn nhiều — là vấn đề chuyển vận có chủ ý. Như báo cáo DHS gửi Quốc hội về UFLPA giải thích: “Để lách Điều 19 U.S.C. § 1307, các doanh nghiệp tìm cách chuyển hàng qua các nước thứ ba nhằm che giấu nguồn gốc từ Tân Cương.” Cách thức đơn giản nhưng hiệu quả. Các doanh nghiệp Trung Quốc nằm trong Danh mục Đơn vị thuộc diện cấm nhập hoặc có liên quan đến XUAR sẽ chuyển hàng hóa sang nước thứ ba, rồi từ đó tái xuất sang Hoa Kỳ — qua mặt lệnh cấm nhập và dễ dàng đánh lừa nhà nhập khẩu. Tuy không hoàn toàn vô hiệu, phương thức này có thể làm che giấu nhà cung cấp gốc bởi “nước xuất xứ” giả tạo, gần như hợp pháp hóa hàng hóa có vấn đề và lách các quy định thương mại. 

Nhà nhập khẩu muốn thay thế nhà cung cấp vi phạm cũng phải đối mặt với gánh nặng lớn khi tái xây dựng toàn bộ mạng lưới trong một chuỗi cung ứng động, liên tục biến đổi mà nỗ lực này có thể nhanh chóng vô hiệu. Doanh nghiệp Hoa Kỳ cần bỏ ra nguồn lực đáng kể để xác định nguy cơ liên quan đến lao động cưỡng bức và tiêu tốn thêm thời gian, chuyên môn để xác định đúng đối tượng trong chuỗi. Nhưng ngay cả khi đã loại bỏ được một nhà cung cấp hoặc nguồn phụ, không có gì đảm bảo rằng chuỗi cung ứng sẽ “sạch” lâu dài. Hệ thống sub-tier của nhà cung cấp luôn biến động, và hệ quả là các thực thể sử dụng lao động cưỡng bức luôn có nguy cơ thâm nhập lại mạng lưới mà nhà nhập khẩu tưởng rằng đã loại trừ xong lạm dụng. 

Rủi ro khi bỏ qua UFLPA và quy định ESG 

Trong năm tài chính 2022, CBP xử lý khoảng 39 triệu lô hàng nhập khẩu. Trong năm đầu triển khai UFLPA, cơ quan này đã tạm giữ khoảng 4.200 lô hàng theo luật mới. Số liệu đó nói lên một điều rõ ràng: UFLPA hiện chỉ tác động tới một lát cắt rất nhỏ — chỉ là một phần nhỏ của một phần trăm — so với tổng lô hàng nhập khẩu vào Hoa Kỳ. 

Tuy nhiên, điều doanh nghiệp sản xuất cần lưu ý là tỷ lệ tạm giữ cực nhỏ này lại không trải đều cho toàn bộ các ngành. Các lĩnh vực ưu tiên và nhóm vật liệu sử dụng trong sản xuất linh kiện, sản phẩm cuối cùng — bao gồm tấm pin mặt trời, và ngày càng nhiều hơn là pin lithium-ion, linh kiện ô tô — đang đối mặt với nguy cơ ngăn chặn UFLPA rất lớn. 

Quan trọng hơn, doanh nghiệp cần xem toàn cảnh thay vì chỉ chú ý từng vụ việc đơn lẻ trên trường quốc tế. Bên cạnh các bằng chứng cho thấy phạm vi UFLPA gần như chắc chắn sẽ còn mở rộng trong những tháng, năm tới, triết lý môi trường, xã hội và quản trị (ESG) hình thành nền tảng cho luật này cũng ngày càng được quan tâm trên toàn cầu. Các quy định thương mại dựa trên ESG sẽ tiếp tục trở nên bao trùm, nghiêm ngặt, đặc biệt và gia tăng tính răn đe trong nửa cuối thập niên này. Sớm hay muộn, áp lực pháp lý, tài chính, uy tín đối với nhà nhập khẩu trong việc rà soát toàn bộ chuỗi cung ứng, triệt để loại bỏ và ngăn chặn lao động cưỡng bức sẽ trở nên không thể bỏ qua.