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ウイグル強制労働防止法（UFLPA）が施行されてから、まもなく2年を迎えます。この法律は2021年12月23日に成立し、6か月後に発効しました。中国・新疆ウイグル自治区（XUAR）で、国家主導による強制労働で採掘・製造・生産された製品を、米国企業が輸入することを禁じています。
UFLPAの執行は米国税関・国境警備局（CBP）が担い、国土安全保障省（DHS）を中核とし6つの連邦機関から成る強制労働執行タスクフォース（FLETF）が、CBPのUFLPA実施を監督するとともに、法律全体の戦略策定を行っています。
UFLPA署名時、連邦政府は複数の目的を掲げていました：
- まず、中華人民共和国（PRC）がウイグル人をはじめとする迫害対象集団に対し、強制労働プログラムを多数実施し、脅迫や収容所送りのリスクを用いて、工場等への労働を強いていることに対する制裁が目的でした。
- 次に、XUARにおける強制労働関連企業との取引を厳しく抑止し、米国の輸入業者が関わることを強力に防ぐ抑止政策を確立する狙いがありました。
- さらに広い視点で、DHSは1930年関税法第307条の履行を推進し、強制労働による製品を米国サプライチェーンから排除することを目指しました。
4月1日現在、CBPはUFLPAに基づき8,000件超の貨物を押収しており、総額は30億米ドルを超えます（うち40%は恒久的に輸入拒否）。重点分野は繊維製造、農業、エレクトロニクスで、エレクトロニクス分野が全CBP押収件数の半数以上を占めています。
UFLPAは2021年に上院で全会一致、下院でも僅かな反対のみで成立して以降、稀有な超党派の強い支持を維持しています。中国共産党（CCP）に関する下院特別委員会や法律の発案者は更なる強化やCBPの説明責任強化を提言しています。要するに、ワシントンの有力者がこの問題で結集し、米国サプライチェーンからCCPによる人権侵害の痕跡を一掃するという政治的機運が高まっています。
UFLPAの歴史と背景
CCPによる新疆でのウイグル人その他の少数民族・宗教集団への大規模な迫害と組織的な搾取は、2010年代後半から米国政府の監視対象となってきました。
2019年10月、ウイグル系米国人弁護士でウイグル人権プロジェクト代表のNury Turkel氏が、米議会へ書面証言を提出し、中国での長年にわたる大規模な弾圧と、脅迫・収容所送りのリスクを使った強制労働プログラムへの少数民族の動員キャンペーンの実態を明らかにしました。「強制労働は中国における支配の根幹手段です」とTurkel氏は訴えています。「比較的独立した農民や商人から工場勤務の産業労働者へと人々を再編成し、遠方の工場で監視と管理体制下に置くのが、政府による“安定維持”策の核心です。」
1か月後の2019年11月、ニューヨーク・タイムズは、数百点に及ぶ政府内部文書のリークに基づく衝撃的な報道を発表しました。この前例のないリークは、後にDHSによるUFLPAの施行準備でも引用され、新疆におけるCCPの大規模弾圧の全容を示す内容でした。その中には、数十万人規模の少数民族の収容所・刑務所への大量収容、異文化抹消を狙った思想改造、強制労働プログラムの実態などが含まれていました。タイムズの記者によれば、「これらの文書は、毛沢東時代以降で最も大規模な収容政策を推進する、中国国家の隠れた機構の全貌を鮮明に描き出している」とされています。
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こうした報道と前後して、CBPは中国各社を対象に、「Withhold Release Orders（WRO）」と呼ばれる輸入差止命令を次々に発出し、国家主導の強制労働と関わる企業からの輸入製品を対象にした規制を強化しました（WROはCBPおよび税関職員に、特定企業の製品の拘留を指示するターゲット型の禁輸措置です）。そして2020年には、CCPによる隠密な抑圧政策への国際的非難が激化します。専門家による証言、政府報告、調査報道が相次ぎ、各国で「人道に対する罪」、あるいは「ジェノサイド」とまで呼ばれる事態となりました。こうした証拠と各国政府による非難の蓄積を背景に、米国は翌2021年にUFLPAを制定しました。
UFLPAが影響を及ぼす対象と理由
UFLPAの発効（2022年）時、CBPは複数の産業を「重点取締分野」に指定しました。その対象はポリシリコン、コットン、トマトです。法律施行から2年弱の間、CBPはこれらの分野を優先的に取り締まっています。4月1日現在、エレクトロニクス分野（集積回路、自動データ処理機器、太陽光関連製品、民生電子機器等を含む）は4,000件を超える押収事例となり、コットン製品（衣料・履物・繊維）は約1,400件、農産品（第三の重点分野）は410件押収されています。
なぜこれらの指定がなされたかは、少し調べるだけで明らかです。
シェフィールド・ハラム大学のヘレナ・ケネディ国際正義センターによると、世界の太陽光発電用ポリシリコンの約45％が新疆で生産されています。同地域は世界のコットン生産量の約20％、トマトペーストの約25％も担います。DHSがこれら分野を重視したのは、これらの原材料がXUAR由来、あるいはサプライチェーンのどこかで同地域に接点を持つリスクが高いためです。
ポリシリコン・太陽光産業の主要原材料
新疆がグローバルなポリシリコンサプライチェーンで果たす役割は、特筆すべきものです。米国の半導体業界団体Semiconductor Industry Associationは、XUARのメーカーは半導体用の高純度ポリシリコンは供給していないと主張していますが、太陽光パネル業界には主要サプライヤとして参入しています。新疆産ポリシリコンが米国市場向け太陽光パネルへどれほど流入しているかの正確な統計はありませんが、多くの関連データは、この3兆円規模の分野で新疆の存在感が極めて大きいことを示唆します。S&P Globalの調査によると、米国最大手ソーラーパネルサプライヤ4社が、2020年にXUARからポリシリコンや原材料・部品を調達していました。
こうした長期的なサプライチェーン依存からの脱却は、多くのソーラー企業にとって容易ではありません。業界関係者の報告では、米国内港においてCBPが相当数のソーラーパネル搭載貨物を差し止めている事例がありました。一部企業はXUARメーカーとの完全な断絶やサプライヤネットワークの抜本的再編までは行わず、UFLPA準拠を装える程度にサプライチェーンを多様化させ、世界向け分は従来の新疆由来を維持しているケースもあります。個社のどのような対策にかかわらず、UFLPAの影響は業界全体に波及しており、Solar Energy Industries Associationの調査では、2022年の米国太陽光発電設置件数は前年比23％減少しており、業界成長が急進する中で新たな強制労働規制も一因と指摘されています。
UFLPAの対象拡大・自動車産業にも波及
この1年で、UFLPAの取締範囲はソーラーパネルや従来の重点分野を超え、拡大しています。議会や学術調査による、米国メーカーのXinjiangサプライヤ利用の追及に伴い、CBPは大手自動車メーカー向け部品（リチウムイオン電池、タイヤ、アルミ、鉄鋼等）にまで対象を広げています。業界関係者の間では、自動車産業のXUAR関連強制労働リスクがUFLPA及びワシントン政策当局の新たな重点分野となるとの認識も広がっています。
製造業者のUFLPA対応義務・コンプライアンス戦略
CBPによる「反証可能推定」を覆すための例外措置を申請するには、高水準の要件（3本柱）を満たす必要があります。
- まず、対象貨物が強制労働によって（全部または一部）採掘・生産・製造されていないことについて、「明確かつ説得力のある証拠」が求められます。これは単一サプライヤや一部工程のみならず、サプライチェーン全体に関わる網羅的な書類が必要です。CBPのCenters of Excellence and Expertiseの担当者は、American Global Logisticsの最新ブリテンで、「書類は論理的なストーリーとしてまとまっている必要がある」と明言し、「個別文書だけでなく、全証拠の総合評価が重要」と強調しています。
- 次に、輸入業者はCBPからの追加情報や取引詳細についてのすべての問い合わせに「全面的かつ実質的」に対応しなければなりません。
- 最後に、DHSが議会に提出した2022年UFLPA執行戦略レポート（第VI章）で示されたサプライチェーン・トレーシング、デューデリジェンス、サプライチェーン管理などのガイドラインを完全に遵守していることを証明する必要があります。
サプライチェーン・トレーシング
DHSは、サプライチェーン・トレーシング（追跡）を「必須の第一歩」と位置づけています。インポーターには取引サプライチェーンの全体像マッピングと、輸入品・原材料の厳密なチェーン・オブ・カストディ（管理経路）構築が求められます。
デューデリジェンス
DHSは、デューデリジェンス体制の構築として一連の実務手順を提示しています。直接サプライヤや原材料メーカーなどステークホルダーと連携し、強制労働リスクの有無を評価、サプライチェーンマッピングによるリスクアセスメントの実施、さらにサプライヤ行動規範（強制労働禁止規定）の策定と周知、監査などによるコンプライアンス監視、違反発覚時は是正措置を実行、といったプロセスが挙げられます。
サプライチェーン管理策
製造業者や輸入業者は、強制労働リスクの低減のために、サプライチェーン管理策の実行責任があります。主要策としては、サプライチェーン全体のステークホルダー精査、強制労働発覚時の契約条項整備、必要時の資材や人員アクセス確保などが挙げられます。これらは、サプライヤ企業との関係において可視性と管理権限確保を目的にしています。
こうした義務への対応を、単なる例外申請の条件として見るだけでなく、堅牢なトレードコンプライアンス・戦略の基盤と捉えるべきです。DHSの提唱するトレーシング、デューデリジェンス、サプライチェーン管理ツールを駆使することで、サプライチェーン浄化、倫理的な調達、サプライヤ関係の透明化と持続的開示が実現できます。
UFLPAコンプライアンス達成における独自の課題
善意でデューデリジェンスを徹底し、中国の強制労働を排除しようとする企業にも、遵守達成には複数の高い壁があります。
グローバルサプライチェーンの複雑さ・巨大さ・不透明さゆえ、多くのメーカーは直接取引先より先の層（サブティア）までのマッピングに困難を抱えています。直接サプライヤの特定や精査は比較的容易でも、その背後に広がる多層・複雑な下層ネットワークの全貌把握は極めて困難です。
しかも、XUAR関連の強制労働の多くは原材料段階や生産の初期段階で行われています。そのため、米国インポーターは自社サプライチェーンが強制労働で「汚染」されていないか判別できる、高度な可視化が必要となります。ただし、DHSが言う「十分なトレーシング技術」（すなわちサプライチェーン可視化ツール）がなければ、米国メーカーは自社貨物の全経路を把握し、こうしたクリティカルリスクの程度を正しく理解することはできません。
さらに深刻なのが、「意図的な第三国経由の積替（トランスシップメント）」です。DHSのUFLPA報告書でも「企業は19 U.S.C. § 1307の規制を回避するため、第三国経由で新疆由来製品の原産地偽装を図る」と警告しています。これは、中国に本拠を置くEntity List記載企業や新疆関連企業が自国産品を第三国へ輸送し、米国に再輸出させることで、原産国表記をごまかし、輸入規制を逃れる手口です。完全成功の保証はないものの、積替えによって出所隠しを実現し、サプライチェーンを「洗浄」する手段となっています。
違反サプライヤの切替えを図る輸入業者にも、ダイナミックで常に変動するグローバルサプライチェーン上でネットワーク再構築を迫られる非常に困難な現実があります。強制労働との関連性を特定するだけでも多大な調査リソースが必要で、責任企業の特定・排除後も、サプライチェーンの「浄化」が長期間持続する保証はありません。サプライヤーのサブティア階層は絶えず流動しており、強制労働を行う企業が新たに（あるいは再度）サプライチェーンに入り込むリスクは常につきまといます。
UFLPA・ESG規制無視のリスク
2022会計年度、CBPは約3,900万件の輸入通関を処理しましたが、UFLPA施行初年度に新法で押収された貨物は約4,200件のみです。つまり、UFLPAが直接影響するのは……わずか0.01%未満というごく一部の貨物に限られています。
しかし製造業者が留意すべきは、この僅かな押収件数が、全産業で均等に分布している訳ではない点です。重点分野や、その材料を利用した部品・最終製品（太陽光パネルや、拡大中のリチウムイオン電池・自動車部品など）は、UFLPAによる差止リスクが著しく高いのです。
さらに重要なのは、このUFLPAの規制網が今後さらに拡大し続けるのはほぼ確実であるという世界的規制動向です。UFLPAの根拠になっているESG（環境・社会・ガバナンス）理念が国際的な潮流となっており、ESGに基づく貿易コンプライアンス法令は今後さらに広範かつ厳格、そしてより厳罰的に進化していきます。今後ますます、輸入業者はサプライチェーン全体を徹底調査し、人権侵害や強制労働を完全・永続的に排除する法的・財務的・レピュテーションリスク圧力から無視できなくなる局面が訪れるでしょう。
