:quality(85))
Het is nu bijna twee jaar geleden sinds de Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) van kracht is geworden. De wet, die oorspronkelijk op 23 december 2021 werd aangenomen en zes maanden later in werking trad, verbiedt Amerikaanse bedrijven om goederen te importeren die zijn gewonnen, vervaardigd of geproduceerd met door de staat gesponsorde dwangarbeid in de Xinjiang-Uyghur Autonomous Region (XUAR) van China.
De Customs and Border Protection (CBP) is verantwoordelijk voor de handhaving van de UFLPA, terwijl een interdepartementale werkgroep, bekend als de Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—ondergebracht bij het Department of Homeland Security met deelnemers uit zes andere federale instanties—de implementatie van de UFLPA door de CBP monitort en de algehele strategie van de wet bepaalt.
Met het ondertekenen van de UFLPA streefde de federale overheid verschillende doelen na:
Ten eerste wilde men de Volksrepubliek China (PRC) straffen voor het uitvoeren van diverse dwangarbeidprogramma’s die zich richten op vervolgde groepen, waaronder Oeigoeren, waarbij gebruik werd gemaakt van drangmiddelen en de dreiging van opsluiting om hen te dwingen tot werk in fabrieken en andere industriële locaties.
Ten tweede wilde men een streng ontmoedigingsbeleid opzetten dat Amerikaanse importeurs sterk afraden om zaken te doen met bedrijven die betrokken zijn bij of profiteren van dwangarbeid in de XUAR.
Tot slot streefde het DHS er in bredere zin naar om Sectie 307 van de Tariff Act van 1930 te handhaven door Amerikaanse supply chains te ontdoen van producten die via dwangarbeid zijn gemaakt.
Per 1 april heeft de CBP meer dan 8.000 zendingen aangehouden onder de UFLPA, met een totale waarde van meer dan $3 miljard (waarbij 40 procent van de inbeslagnames definitief is geweigerd). Sectoren met hoge prioriteit voor handhaving zijn onder andere textielproductie, landbouw en elektronica, waarbij de elektronicabranche sinds de invoering van de wet verantwoordelijk is voor meer dan de helft van alle CBP-interdicties.
Na unanieme goedkeuring in de Senaat in 2021 — en slechts één tegenstem in het Huis — geniet de UFLPA nog altijd brede en krachtige bipartisane steun. De House Select Committee on the Chinese Communist Party en de oorspronkelijke initiatiefnemers van het wetsvoorstel hebben aanbevelingen gedaan om de wet te versterken en te waarborgen dat de CBP door het Congres verantwoordelijk wordt gehouden voor de handhaving ervan. Kortom: prominente stemmen in Washington zijn het eens geworden over deze kwestie, en er is aanzienlijk politiek momentum om de omvangrijke mensenrechtenschendingen van de CCP in de XUAR aan de kaak te stellen en besmette goederen uit de Amerikaanse supply chain te weren.
De geschiedenis en insteek van de UFLPA
De grootschalige vervolging en systematische uitbuiting van Oeigoeren en andere etnische en religieuze minderheden door de CCP in de westelijke provincie Xinjiang staat sinds eind jaren 2010 op de radar van de Amerikaanse overheid.
In oktober 2019 diende Nury Turkel, een Oeigoers-Amerikaanse advocaat, mensenrechtenactivist en voorzitter van het Uyghur Human Rights Project, schriftelijke getuigenis in bij het Congres waarin hij China’s grootschalige, jarenlange campagne uiteenzette om bestaande culturen en religies in de XUAR te onderdrukken en minderheden via dwang, intimidatie en de dreiging van internering in industriële arbeidsprogramma’s te dwingen. "Dwangarbeid is een diepgeworteld controlemiddel in China," schreef Turkel. "De bevolking, die voornamelijk bestond uit zelfstandige boeren en handelaren, wordt getransformeerd tot fabrieksarbeiders en onderworpen aan toezicht en controle in fabrieken ver van hun geboorteplaats, als onderdeel van een overheidsprogramma gericht op 'handhaving van stabiliteit.'"
Slechts een maand later, in november 2019, publiceerde de New York Times een schokkend rapport op basis van honderden gelekte interne overheidsdocumenten. Het ongekende lek—dat later door het DHS werd aangehaald bij de voorbereiding van de UFLPA—bood diepgaand inzicht in de repressiecampagnes van de CCP in Xinjiang. De publicatie bracht bewijzen aan van massale opsluiting van honderdduizenden etnische minderheden in kampen en gevangenissen, indoctrinatie om heterogene culturen uit te bannen, en initiatieven voor dwangarbeid. Volgens de Times-journalisten "geven de documenten een onthullend beeld van hoe de verborgen machine van de Chinese staat de meest omvangrijke interneringscampagne sinds de Mao-tijd uitvoerde."
Rond dezelfde tijd begon de CBP met het uitvaardigen van zogeheten withhold release orders (WRO's) op goederen uit China van bedrijven die in verband werden gebracht met door de staat gesponsorde dwangarbeid. (WRO’s functioneren als gerichte verboden, waarbij CBP en douanebeambten worden geïnstrueerd om specifieke producten van bepaalde bedrijven aan te houden.) En tegen 2020 was de verontwaardiging over de geheime repressie van de CCP in Xinjiang ongekend luid. Een voortdurende stroom van experts, overheidsrapporten en journalistieke onderzoeken leidde tot een golf van internationale veroordeling; wereldwijd veroordeelden landen dit beleid—sommigen spraken zelfs over misdaden tegen de menselijkheid, tot en met genocide. Een jaar later, gesterkt door deze bewijslast en het groeiend aantal regeringen dat China berispte, nam de VS de UFLPA aan.
Wie ondervindt de gevolgen van de UFLPA en waarom?
Bij het effectief worden van de UFLPA in 2022 heeft de CBP een aantal sectoren als "high priority" aangewezen voor handhaving. Daartoe behoorden polysilicium, katoen en tomaten. In de bijna twee jaar sinds de wet van kracht werd, heeft CBP zich grotendeels aan deze prioriteiten gehouden. Sinds 1 april is elektronica—dat volgens het UFLPA data dictionary geïntegreerde schakelingen, automatische dataverwerkingsapparatuur, zonne-energieproducten en consumentenelektronica omvat—goed voor meer dan 4.000 inbeslagnames. Katoenproducten zoals kleding, schoeisel en textiel zijn goed voor ongeveer 1.400 aangehouden zendingen. En 410 zendingen landbouwproducten, behorend tot de derde prioritaire sector, zijn door CBP tegengehouden.
Bij enig nader onderzoek wordt al snel duidelijk waarom deze sectoren zijn geselecteerd.
Volgens het Helena Kennedy Centre for International Justice van Sheffield Hallam University is circa 45% van het fotovoltaïsche polysilicium wereldwijd geproduceerd in Xinjiang. De regio is daarnaast verantwoordelijk voor een aanzienlijk aandeel in de wereldwijde katoenproductie (rond de 20%) en een kwart van alle tomatenpuree. Het DHS instrueerde CBP om zich vooral op deze sectoren te richten vanwege de relatief hoge kans dat importen met deze materialen afkomstig zijn uit de XUAR of dat hun supply chain op enigerlei wijze verbonden is aan de regio.
Polysilicium: essentiële grondstof voor de zonne-energiesector
De relevantie van Xinjiang voor de mondiale polysilicium-supply chain verdient extra nadruk. De Semiconductor Industry Association, een brancheorganisatie voor de Amerikaanse halfgeleiderindustrie, gaf aan dat fabrikanten in de XUAR geen polysilicium produceren van de vereiste kwaliteit voor semiconductorproductie, maar ze zijn wel belangrijke leveranciers voor de zonnepaneelsector. Cijfers over het aandeel polysilicium uit Xinjiang in naar de VS uitgevoerde zonnepanelen ontbreken, maar diverse gegevens wijzen erop dat de regio zeer bepalend is in deze $30 miljard-markt. Volgens een studie van S&P Global betrokken vier van de grootste Amerikaanse leveranciers van zonnepanelen in 2020 polysilicium of andere materialen en componenten uit de XUAR.
Zich losmaken van deze langdurige supply chain-afhankelijkheden blijkt lastig voor veel zonne-energiebedrijven. Volgens brancheberichten hebben diverse Amerikaanse producenten en importeurs van zonnepanelen een aanzienlijk aantal zendingen door CBP tegengehouden bij binnenkomst in Amerikaanse havens. In sommige gevallen passen deze bedrijven zich aan zonder noodzakelijkerwijs de banden met XUAR-fabrikanten volledig te verbreken, door hun leveraged supply chain dusdanig te diversifiëren dat ze voor de UFLPA-compliant lijken, terwijl ze voor andere markten gewoon door blijven gaan met sourcing uit Xinjiang. Ongeacht de gekozen tegenmaatregelen op bedrijfsniveau heeft de UFLPA hoe dan ook grote effecten op de bredere markt. De Solar Energy Industries Association constateerde dat de sector in 2022 een daling van 23% in de installatie van zonnepanelen kende, een opmerkelijke ontwikkeling voor een normaliter sterk groeiende industrie, deels toegeschreven aan de nieuwe restricties rond dwangarbeid.
UFLPA-handhaving breidt zich uit, ook naar automobielindustrie
Het afgelopen jaar heeft de UFLPA-handhaving zich verder uitgebreid van alleen zonnepanelen en de oorspronkelijke prioritaire sectoren. Na aanvullende onderzoeken van congressionele commissies en academici naar Amerikaanse fabrikanten die uit Xinjiang betrokken leveranciers, omvat het toezicht van CBP nu ook componenten gebruikt door grote Amerikaanse automerken. De douane houdt zendingen lithium-ionbatterijen, banden, aluminium en staal tegen. Volgens vakexperts vormen de banden van de automotive-sector met dwangarbeid in de XUAR zelfs een nieuw speerpunt voor UFLPA-toezicht en haar pleitbezorgers in Washington.
UFLPA-verplichtingen en compliance-aanpak voor fabrikanten
Fabrikanten en importeurs die een uitzondering willen verkrijgen op het weerlegbare vermoeden van de CBP, moeten aan drie hoofdcriteria voldoen:
Ten eerste moet het bedrijf duidelijk en overtuigend bewijs leveren dat de geïmporteerde goederen niet geheel of gedeeltelijk zijn gewonnen, geproduceerd of vervaardigd door middel van dwangarbeid. Dit vereist uitgebreide documentatie, die verder gaat dan slechts één leverancier of een geïsoleerd deel van de supply chain. Zoals een ambtenaar van CBP’s Centers of Excellence and Expertise in een recent bulletin tegen American Global Logistics zei: "De documentatie moet een logische samenhang hebben." Niet één verschoonbaar document volstaat; het gaat om "de volledigheid van het geheel aan bewijs."
Ten tweede moeten importeurs “volledig en inhoudelijk” reageren op alle verzoeken van de CBP omtrent de zending. Dit omvat verzoeken om aanvullende informatie, documenten en transactiegegevens.
Tot slot moeten bedrijven aantonen dat zij volledig hebben voldaan aan de richtlijnen die zijn vastgesteld in het DHS-rapport van 2022 aan het Congres over UFLPA-handhavingsstrategie. Deze eisen—beschreven in Sectie VI van het congresrapport—omvatten supply chain-tracing, due diligence en supply chain-beheermaatregelen.
Supply chain-tracing
Beschouwd als de “kritische eerste stap” voor importeurs die willen voldoen aan de DHS-eisen; tracing vereist dat bedrijven hun supply chain nauwgezet in kaart brengen. Bovendien moeten fabrikanten een uiterst zorgvuldig opgebouwde keten van bewaring kunnen overleggen voor de goederen of materialen die zij importeren.
Due diligence
Het DHS omschrijft bijbehorende maatregelen die importeurs kunnen nemen om een uitgebreid due diligence-systeem te realiseren. Dit houdt onder meer in: samenwerken met directe leveranciers, producenten van grondstoffen en andere hoofdrolspelers in de supply chain om het risico op dwangarbeid te bepalen; supply chain-mapping inzetten voor risicobeoordeling; een gedragscode ontwikkelen voor leveranciers gericht op het verbod op dwangarbeid; deze code communiceren door de gehele supply chain; compliance monitoren via audits en andere controlemechanismen; en indien er sprake is van dwangarbeid bij een leverancier, herstelmaatregelen uitvoeren middels een correctief actieplan.
Toeleveringsketenbeheermaatregelen
De acties waarvoor fabrikanten en importeurs verantwoordelijk zijn om het risico op dwangarbeid in hun supply chain te beperken, zijn bedoeld om bedrijven meer grip en inzicht te geven in hun leveranciersnetwerk. Tot de belangrijkste supply chain-beheermaatregelen van het DHS behoren: het screenen van stakeholders in de supply chain, consequente afspraken opnemen in leverancierscontracten indien dwangarbeid wordt ontdekt, en waarborgen van toegang tot materialen en personeel.
Bedrijven moeten deze eisen vooral als een dubbele kans zien: naleving is enerzijds nodig om een UFLPA-uitzondering te krijgen—mocht een zending worden aangehouden—maar vormt anderzijds de basis van een sterke trade compliance-strategie. Door tracing, due diligence en supply chain-beheer te implementeren zoals het DHS voorschrijft, kunnen fabrikanten hun supply chains vrijhouden van misstanden, hun sourcing ethisch uitvoeren, en hun leveranciersrelaties transparant en constructief houden.
Unieke uitdagingen bij het realiseren van UFLPA-compliance
Zelfs bedrijven die oprecht due diligence willen toepassen en materialen en componenten willen weren die met dwangarbeid in China zijn vervaardigd, staan voor aanzienlijke uitdagingen op het pad naar compliance.
Door de complexiteit, omvang en ondoorzichtigheid van internationale supply chains slagen veel fabrikanten er niet in om verder te kijken dan hun directe leveranciers. Directe relaties zijn relatief makkelijk in kaart te brengen en te verifiëren, maar inzicht krijgen in de enorme, vertakte netwerken in de sub-tiers van ’s werelds grootste industrieën is veel lastiger.
Helaas vindt het merendeel van de grootschalige dwangarbeid die aan de XUAR wordt gelinkt plaats op het niveau van grondstoffen of in de vroegste fasen van productieketens. Amerikaanse importeurs zijn dan ook afhankelijk van geavanceerd inzicht om te achterhalen of hun supply chain besmet is met dwangarbeid. Zonder wat het DHS “adequate tracing technologies” noemt—oftewel supply chain visibility tools—hebben Amerikaanse fabrikanten geen volledig zicht op herkomst van al hun zendingen en dus ook niet op hun risicoprofiel.
Een minstens zo wijdverspreid, maar nog verraderlijker probleem is dat van opzettelijke transshipment. Zoals beschreven in het UFLPA-rapport van het DHS aan het Congres: “Om 19 U.S.C. § 1307 te omzeilen, proberen bedrijven illegale transshipment toe te passen om de oorsprong van goederen of onderdelen uit Xinjiang te verhullen.” De methode is eenvoudig: Chinese bedrijven op de Amerikaanse Entity List, of met bekende banden met Xinjiang, kunnen importrestricties ontwijken—en mogelijk importeurs misleiden—door goederen via derde landen te verschepen, waarna deze zendingen opnieuw worden geëxporteerd naar de VS. Hoewel het geen waterdichte strategie is, kan transshipment de ware herkomst en leveranciers verdoezelen, waardoor besmette goederen als ogenschijnlijk legitieme import worden ingevoerd en handelsrestricties worden ontweken.
Importeurs die schuldige leveranciers willen vervangen, staan bovendien voor de moeilijke opgave hun netwerk te reconstrueren binnen een voortdurend veranderende, mondiale supply chain die zulke zuiveringen niet langdurig beloont. Een Amerikaanse fabrikant zal aanzienlijke middelen moeten investeren om blootstelling aan dwangarbeid in kaart te brengen, en vervolgens tijd en expertise moeten inzetten om het schuldige deel van hun supply chain te identificeren. Ook als een specifieke leverancier of sub-tier wordt verwijderd, biedt dat geen garantie dat de supply chain blijvend schoon blijft. Sub-tiers van leveranciers zijn immers continu in beweging, waardoor bedrijven die dwangarbeid inzetten altijd weer opnieuw kunnen opduiken binnen netwerkstructuren die eerder als gezuiverd werden beschouwd.
De risico’s van het negeren van UFLPA- en ESG-regels
In het fiscale jaar 2022 werden door CBP ongeveer 39 miljoen importzendingen verwerkt. Tijdens het eerste jaar van de UFLPA werd circa 4.200 zendingen onder de nieuwe wet aangehouden. Die vergelijking spreekt voor zich: de UFLPA raakt slechts een fractie, een verwaarloosbaar deel van één procent, van het totaal aan Amerikaanse importen.
Wat fabrikanten zich echter goed moeten realiseren, is dat deze minieme fractie aan detenties zich niet gelijkmatig over alle sectoren verspreidt. De prioritaire sectoren—en de materialen die daarin worden gebruikt voor de fabricage van componenten en eindproducten, zoals zonnepanelen en in toenemende mate lithium-ionbatterijen en auto-onderdelen—lopen aanzienlijk meer risico op tussenkomst via de UFLPA.
Belangrijker is het bredere perspectief binnen het mondiale regelgevinglandschap. Naast talrijke signalen dat het toepassingsgebied van de UFLPA in de komende maanden en jaren vrijwel zeker verder zal verbreden, is de ESG-filosofie (environmental, social & governance) die aan de basis ligt van deze wet wereldwijd in opmars. Handelswetgeving die op ESG-principes is gestoeld, wordt de komende jaren alleen maar uitgebreider, strenger en straffender. Vroeg of laat zullen de juridische, financiële en reputatiedruk voor importeurs om hun supply chain grondig te doorzoeken op mensenrechtenschendingen en dwangarbeid er definitief uit te bannen, simpelweg te groot worden om te negeren.
