Handhaving van UFLPA vormt een groeiende bedreiging voor fabrikanten

Het is inmiddels bijna twee jaar geleden sinds de Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) van kracht werd. Deze wet, oorspronkelijk aangenomen op 23 december 2021 en zes maanden later van kracht geworden, verbiedt Amerikaanse bedrijven om goederen te importeren die zijn gewonnen, vervaardigd of geproduceerd met door de staat gesponsorde dwangarbeid in de Xinjiang-Uyghur Autonome Regio (XUAR) van China. 

De Customs and Border Protection (CBP) is verantwoordelijk voor de handhaving van de UFLPA. Een interdepartementale werkgroep, de Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—ondergebracht bij het Department of Homeland Security en bestaande uit vertegenwoordigers van zes andere federale agentschappen—toeziet daarbij op de implementatie van de UFLPA door CBP en bepaalt de algemene strategie van de wet. 

Met het ondertekenen van de UFLPA beoogde de federale overheid meerdere doelen:

• Allereerst wilde men de Volksrepubliek China (PRC) straffen voor het uitvoeren van diverse dwangarbeidprogramma's gericht op vervolgde groepen, waaronder Oeigoeren, door middel van dwangmaatregelen en de dreiging van internering om hen te laten werken in fabrieken en op industriële locaties. 
• Ten tweede wilde men een krachtig afschrikbeleid instellen dat Amerikaanse importeurs sterk ontmoedigt zaken te doen met bedrijven die betrokken zijn bij of profiteren van dwangarbeid in de XUAR. 
• En tot slot wilde het DHS, in bredere zin, Section 307 van de Tariff Act van 1930 handhaven door de Amerikaanse supply chains te zuiveren van goederen die met dwangarbeid zijn vervaardigd. 

Per 1 april heeft CBP meer dan 8.000 zendingen aangehouden onder de UFLPA, met een totale waarde van meer dan $3 miljard (waarvan 40 procent permanent is geweigerd). Hoofdsectoren voor handhaving zijn textielproductie, landbouw en elektronica; in deze laatste industrie viel meer dan de helft van alle CBP-interdicties sinds de inwerkingtreding van de wet. 

Nadat de wet in 2021 unaniem werd aangenomen in de Senaat en in het Huis slechts één tegenstem kreeg, kan de UFLPA rekenen op uitzonderlijk brede bipartisane steun. De House Select Committee on the Chinese Communist Party, evenals de oorspronkelijke initiatiefnemers van de wet, hebben aanbevelingen gedaan voor versterking van de wet en gewaarborgde verantwoording door CBP aan het Congres. In het kort: toonaangevende stemmen in Washington hebben zich verenigd rond deze kwestie en er is veel politiek momentum achter de inspanningen om de grootschalige mensenrechtenschendingen door de CCP in de XUAR te veroordelen door ‘besmette’ goederen uit de Amerikaanse supply chains te weren. 

De geschiedenis en motivatie achter de UFLPA

De massale vervolging en systematische uitbuiting van Oeigoeren en andere etnische en religieuze minderheden in de uiterste westelijke provincie Xinjiang door de CCP stond bij de Amerikaanse overheid al sinds eind jaren 2010 in de schijnwerpers. 

In oktober 2019 diende Nury Turkel, een Uyghur-Amerikaanse jurist, mensenrechtenadvocaat en voorzitter van het Uyghur Human Rights Project, schriftelijke getuigenis in bij het Congres. Daarin beschreef hij China’s grootschalige, jarenlange campagne om bestaande culturen en religies in de XUAR te onderdrukken en minderheden onder dwang via intimidatie en de dreiging van internering te laten werken in industriële programma’s. “Dwangarbeid is diep geworteld in China’s controlemiddelen,” schreef Turkel. “Het transformeren van de bevolking van grotendeels zelfstandige boeren en handelaren naar industriële arbeiders die onderworpen zijn aan toezicht en controle in fabrieken ver van hun thuis, is een cruciaal onderdeel van het overheidsprogramma voor ‘stabiliteitshandhaving’.”

Slechts een maand later, in november 2019, publiceerde de New York Times een onthutsend rapport op basis van honderden gelekte overheidsdocumenten. Dit ongekende lek—later door DHS aangehaald bij de voorbereiding van de UFLPA—gaf diepgaand inzicht in de grootschalige repressie door de CCP in Xinjiang. De onthullingen omvatten bewijs van massale internering van honderdduizenden etnische minderheden in kampen en gevangenissen, pogingen tot indoctrinatie om uiteenlopende culturen te elimineren en dwangarbeidinitiatieven. Volgens de journalisten van de Times “geven de documenten een indringend beeld van hoe het geheime staatsapparaat de grootste interneringscampagne sinds het Mao-tijdperk uitvoerde.”

Ongeveer tegelijkertijd begon CBP een reeks withhold release orders (WRO’s) uit te vaardigen voor goederen van verschillende Chinese bedrijven die in verband werden gebracht met door de staat gesponsorde dwangarbeid. (WRO’s functioneren als gerichte verboden, waarbij CBP en douanebeambten worden geïnstrueerd specifieke producten van bepaalde bedrijven aan te houden.) En tegen 2020 was de verontwaardiging over het geheime onderdrukkingsbeleid van de CCP in Xinjiang oorverdovend geworden. Een constante stroom aan expertgetuigenissen, overheidsrapporten en journalistieke onderzoeken leidde tot internationale veroordeling; wereldwijd veroordeelden landen deze praktijken als misdaden tegen de menselijkheid, sommigen zelfs als genocide. Een jaar later, op basis van het verzamelde bewijs en een groeiend aantal overheden die China’s acties afkeurden, nam de VS de UFLPA aan. 

Wie door de UFLPA-wetgeving wordt geraakt en waarom 

Toen de UFLPA van kracht werd in 2022, wees CBP een aantal sectoren aan als “hoogprioriteit” voor handhaving. Die sectoren zijn onder andere polysilicium, katoen en tomaten. In de bijna twee jaar sinds de inwerkingtreding heeft CBP deze prioriteiten grotendeels gevolgd. Per 1 april zijn in de elektronicasector—waaronder volgens de UFLPA-data dictionary geïntegreerde schakelingen, automatische gegevensverwerkingsapparatuur, zonne-energieproducten en consumentenelektronica—meer dan 4.000 zendingen aangehouden. Katoengerelateerde goederen zoals kleding, schoenen en textiel, hebben ongeveer 1.400 aangehouden zendingen opgeleverd. Daarnaast zijn 410 zendingen van landbouwproducten, het derde hoge prioriteitssegment, tegengehouden door CBP. 

Een kleine verdieping in de achtergrond van deze keuzes maakt de reden ervan snel duidelijk. 

Volgens het Helena Kennedy Centre for International Justice van Sheffield Hallam University wordt ongeveer 45% van ’s werelds fotovoltaïsche polysilicium geproduceerd in Xinjiang. De regio is ook verantwoordelijk voor een aanzienlijk deel van de wereldwijde katoenproductie, rond 20%, en een kwart van alle tomatenpuree. DHS droeg CBP op deze sectoren als speerpunt te nemen, mede vanwege de relatief grote kans dat importen met deze materialen afkomstig zijn uit de XUAR, of dat hun supply chain verbinding heeft met die regio. 

Polysilicium: een sleutelgrondstof voor de zonne-energiesector

De impact van de centrale rol van Xinjiang in de mondiale polysilicium-supply chain is opmerkelijk. De Semiconductor Industry Association, een brancheorganisatie voor de Amerikaanse halfgeleiderindustrie, stelt dat fabrikanten in de XUAR geen polysilicium produceren van de kwaliteit die nodig is voor halfgeleiderfabricage. Echter, ze zijn belangrijke leveranciers voor de zonnepanelensector. Precieze cijfers over hoeveel op Xinjiang gebaseerd polysilicium werkelijk in Amerikaanse zonnepanelen eindigt, ontbreken, maar diverse gegevens wijzen erop dat de regio een groot aandeel heeft in deze $30 miljard-sector. Volgens een studie van S&P Global betrokken vier van de grootste Amerikaanse leveranciers van zonnepanelen in 2020 polysilicium of andere grondstoffen en componenten uit de XUAR. 

Veel van deze zonne-energiebedrijven ondervinden grote moeite om zich los te maken van deze langdurige supply chain-afhankelijkheden. Volgens industriebronnen werden aanzienlijke aantallen zendingen met modules van Amerikaanse zonnepaneelfabrikanten en importeurs vastgehouden door CBP bij binnenkomst in Amerika. In sommige gevallen komt dit doordat bedrijven hun supply chain slechts zóveel diversifiëren dat deze lijkt te voldoen aan de UFLPA, terwijl de rest van het sourcingbeleid met Xinjiang wordt voortgezet voor de rest van de wereld. Welke strategie bedrijven ook hanteren, de impact van de UFLPA is duidelijk merkbaar in de bredere markt. Volgens de Solar Energy Industries Association daalde het aantal zonnepaneelinstallaties in de sector in 2022 met 23%, een onverwachte ontwikkeling voor een doorgaans groeiende industrie, die de branchevereniging deels toeschrijft aan de nieuwe restricties op dwangarbeid. 

Handhaving UFLPA breidt zich uit naar de automobielindustrie

Het afgelopen jaar is het handhavingsbereik van de UFLPA verder uitgebreid dan alleen zonnepanelen en de oorspronkelijke prioriteitssectoren. Na verdere onderzoeken door congrescommissies en academici naar Amerikaanse fabrikanten die leveranciers uit Xinjiang betrekken, valt nu ook de levering van onderdelen aan grote Amerikaanse autofabrikanten onder de CBP-aanpak. De douane houdt nu zendingen aan van lithium-ionbatterijen, banden, aluminium en staal. Experts in internationale handel zijn het er steeds meer over eens dat de banden tussen de auto-industrie en dwangarbeid in de XUAR een nieuw, kritisch aandachtsgebied vormen voor UFLPA en diens pleitbezorgers in Washington. 

UFLPA-verplichtingen en compliance-strategieën voor fabrikanten 

Fabrikanten en importeurs die een uitzondering willen krijgen op het weerlegbaar vermoeden van CBP, moeten aan drie strikte hoofdvereisten voldoen:

1. Ten eerste moet het bedrijf overtuigend en duidelijk bewijs leveren dat de te importeren goederen niet geheel of gedeeltelijk zijn gewonnen, geproduceerd of vervaardigd door middel van dwangarbeid. Dit vereist uitgebreide documentatie, die verder gaat dan slechts één leverancier of deel van de supply chain. Zoals een CBP-vertegenwoordiger aangaf in een recent bulletin van American Global Logistics: “De overgelegde documentatie moet logisch zijn opgebouwd.” Niet één enkel excuplement, maar “het totaalbeeld van al het bewijs” bepaalt de uitkomst. 

2. Ten tweede moeten importeurs “volledig en inhoudelijk” ingaan op alle vragen van CBP over de zending. Dit omvat verzoeken om aanvullende informatie, documenten en transactiegegevens.
   
   
3. Tot slot moeten bedrijven aantonen dat zij volledig voldoen aan de richtlijnen in het 2022-rapport van DHS aan het Congres over de UFLPA-handhavingsstrategie. Deze eisen, opgenomen in Section VI van het congresrapport, omvatten supply chain-tracering, due diligence en supply chain managementmaatregelen.  

Supply chain-tracering

Supply chain-tracering geldt als een “kritische eerste stap” voor importeurs die aan de verplichtingen van het DHS willen voldoen. Dit betekent dat bedrijven hun supply chain moeten in kaart brengen. Daarnaast moeten fabrikanten een zorgvuldig opgebouwde keten van herkomst kunnen overleggen voor de te importeren goederen of materialen.

Due diligence 

Het DHS beschrijft diverse onderling samenhangende maatregelen die importeurs kunnen nemen om een gedegen due diligence-systeem te implementeren. Daarbij hoort contact met directe leveranciers, producenten van grondstoffen en andere sleutelpartijen in de supply chain, om vast te stellen of er risico op dwangarbeid bestaat. Ook dienen gerelateerde risicobeoordelingen via supply chain-mapping te worden uitgevoerd. Verder omvatten de due diligence-eisen onder meer het opstellen van een leveranciersgedragscode die het gebruik van dwangarbeid verbiedt; het communiceren van deze gedragscode binnen de supply chain; toezicht op naleving via audits en andere procedures; en waar nodig het uitvoeren van een herstelactieplan bij geconstateerd misbruik van dwangarbeid. 

Supply chain managementmaatregelen

Fabrikanten en importeurs zijn verantwoordelijk voor het implementeren van supply chain managementmaatregelen om het risico van dwangarbeid in hun ketens te beperken. Deze maatregelen geven bedrijven meer grip en zichtbaarheid op hun leveranciers. Het screenen van stakeholders, het opnemen van concrete sancties bij het constateren van dwangarbeid in leverancierscontracten en het waarborgen van toegang tot materialen en medewerkers behoren tot de belangrijkste benoemde supply chain managementmaatregelen volgens het DHS. 

Bedrijven dienen het voldoen aan deze vereisten te zien als tweeledig. Enerzijds is naleving essentieel voor het verkrijgen van een uitzondering op basis van de UFLPA wanneer een zending door CBP wordt gestopt; anderzijds vormt het een solide basis voor een sterke trade compliance-strategie. Door de tracing-, due diligence- en supply chain managementtools van het DHS te implementeren, houden fabrikanten hun keten schoon, hun sourcing ethisch en hun leveranciersrelaties transparant en voorspelbaar.  

Unieke obstakels voor UFLPA-compliance 

Zelfs bedrijven die zich volledig inzetten voor due diligence en het weren van materialen/componenten geproduceerd via China’s dwangarbeidsprogramma’s, stuiten op aanzienlijke obstakels om compliant te worden. 

Door de complexiteit, reikwijdte en ondoorzichtigheid van mondiale supply chains hebben veel fabrikanten moeite om hun netwerk verder te mappen dan de directe leveranciers. Directe relaties zijn nog te identificeren, maar het doorgronden van het uitgebreide netwerk van sub-tiers waarop veel wereldwijde industrieën drijven, is veel gecompliceerder. 

Helaas vindt veel van de systematische dwangarbeid gerelateerd aan de XUAR plaats op het niveau van grondstoffen of in de vroegste stadia van productieketens. Amerikaanse importeurs hebben hierdoor geavanceerd supply chain-inzicht nodig om risicovolle ketensegmenten te kunnen opsporen. Zonder wat DHS “adequate tracing technologies” noemt—oftewel supply chain-zichtbaarheidstools—ontbreken Amerikaanse fabrikanten de middelen om zendingen op herkomst te traceren en hun blootstellingsniveau in kaart te brengen. 

Daarnaast is het probleem van bewuste transshipment wijdverbreid en verraderlijk. Zoals DHS beschrijft in het UFLPA-rapport aan het Congres: “Als poging tot omzeiling van 19 U.S.C. § 1307 proberen bedrijven door middel van illegale transshipment de herkomst van goederen of grondstoffen uit Xinjiang te verdoezelen.” Het principe is simpel: Chinese bedrijven die op de Amerikaanse entity list staan of gelinkt zijn aan Xinjiang, kunnen importrestricties omzeilen—and importeurs mogelijk misleiden—door de goederen eerst via derde landen te exporteren, waarna deze weer naar de VS worden ingevoerd. Hoewel geen waterdichte strategie, kan bewuste transshipment de oorspronkelijke leverancier verhullen onder een kunstmatig land van herkomst en zo besmette goederen ‘witwassen’ en handelsrestricties omzeilen. 

Importeurs die proberen schuldige leveranciers te vervangen, nemen het zware traject op zich om hun netwerk opnieuw op te bouwen in een dynamische, altijd veranderende toeleveringsketen die zulke stappen niet blijvend beloont. Een Amerikaanse fabrikant moet veel tijd en middelen inzetten om vast te stellen of er connecties zijn met dwangarbeid, en nog meer om de exacte problematische partij in de supply chain te identificeren. Zelfs wanneer een leverancier of sub-tier wordt verwijderd en dat deel van het netwerk opnieuw wordt ingericht, is er geen garantie dat de keten zuiver blijft. De sub-tiers veranderen voortdurend, waardoor entiteiten die dwangarbeid toepassen altijd weer kunnen binnendringen in een supply chain die gezuiverd leek van misstanden. 

De risico’s van het negeren van UFLPA- en ESG-regelgeving 

In het fiscale jaar 2022 werden ongeveer 39 miljoen importen verwerkt door CBP. In het eerste jaar van de UFLPA werden onder de nieuwe wet circa 4.200 zendingen aangehouden. Dit contrast spreekt voor zich: de UFLPA raakt slechts een minuscule fractie—een fractie van een procent—van het totale aantal Amerikaanse importen. 

Voor fabrikanten is het echter van cruciaal belang te beseffen dat deze minieme groep aanhoudingen zich niet gelijkmatig over alle industrieën verdeelt. Hoogprioriteitssectoren en de materialen die daarin worden gebruikt voor componenten en eindproducten—including zonnepanelen en, in toenemende mate, lithium-ionbatterijen en auto-onderdelen—lopen aanzienlijk meer risico op UFLPA-interdictie. 

Het belangrijkste is echter het bredere perspectief binnen het wereldwijde regelgevingslandschap. Alles wijst erop dat het bereik van de UFLPA de komende maanden en jaren vrijwel zeker zal toenemen. De bredere Environmental, Social, and Governance (ESG)-filosofie, waaruit deze wet voortvloeit, wint gestaag terrein op mondiaal niveau. Handelsregelgeving gebaseerd op ESG-principes zal richting het einde van dit decennium alleen maar strenger, allesomvattender en bestraffender worden. Vroeg of laat worden de juridische, financiële en reputatiedruk voor importeurs om hun supply chains minutieus te controleren op mensenrechtenschendingen en dwangarbeid permanent en definitief te weren, onvermijdelijk te groot om nog te negeren.