:quality(85))
Uygur Zorla Çalıştırma Önleme Yasası (Uyghur Forced Labor Prevention Act - UFLPA) yürürlüğe gireli neredeyse iki yıl oldu. İlk olarak 23 Aralık 2021 tarihinde kabul edilen ve altı ay sonra yürürlüğe giren bu yasa, ABD’li şirketlerin Çin’in Sincan-Uygur Özerk Bölgesi’nde (Xinjiang-Uyghur Autonomous Region - XUAR) devlet destekli zorla çalıştırmayla çıkarılan, üretilen veya imal edilen hiçbir ürünü ithal etmesini yasaklamaktadır.
Gümrük ve Sınır Koruma Birimi (Customs and Border Protection - CBP), UFLPA’nın uygulamasından sorumludur. İç Güvenlik Bakanlığı’na (Department of Homeland Security) bağlı ve altı başka federal kurumun katıldığı Zorla Çalıştırma Uygulama Görev Gücü (Forced Labor Enforcement Task Force - FLETF) ise CBP’nin UFLPA uygulamasını izleyip yasanın genel stratejisini şekillendirmektedir.
UFLPA yasasını imzalayarak, federal hükümet birkaç hedefe ulaşmayı amaçlamıştır:
İlk olarak, Çin Halk Cumhuriyeti’ni (PRC), Uygurlar da dahil olmak üzere çeşitli baskı altındaki grupları hedef alan çok sayıda zorla çalıştırma programı yürüttüğü, bu kişileri fabrikalarda ve diğer sanayi bölgelerinde çalışmaya zorlamak için zorlama taktikleri ve gözaltı tehdidi kullandığı için cezalandırmak istiyordu.
İkinci olarak, ABD’li ithalatçıları XUAR’da zorla çalıştırma ile ilişkili olan veya bundan faydalanan şirketlerle iş yapmaktan caydıracak güçlü, agresif bir caydırıcılık politikası oluşturmak hedefleniyordu.
Son olarak, İç Güvenlik Bakanlığı (DHS) daha geniş anlamda, 1930 Tarifeler Yasası’nın 307. Maddesini uygulayarak ABD tedarik zincirlerini zorla çalıştırmayla üretilmiş ürünlerden arındırmayı amaçlıyordu.
1 Nisan itibarıyla, CBP UFLPA kapsamında 8.000’den fazla sevkiyatın ithalatını durdurmuş olup, bunların toplam değeri 3 milyar doları aşmaktadır (durdurulan sevkiyatların %40’ının ithalatı kalıcı olarak reddedilmiştir). Öncelikli uygulama alanları arasında tekstil imalatı, tarım ve elektronik bulunmaktadır; elektronik sektörü ise yasanın yürürlüğe girmesinden bu yana CBP el koymalarının yarısından fazlasını oluşturmaktadır.
2021’de Senato’da oybirliğiyle kabul edildikten ve Temsilciler Meclisi’nde yalnızca bir karşı oy aldıktan sonra UFLPA, olağanüstü derecede canlı bir iki partili destek görmeye devam etti. Temsilciler Meclisi Çin Komünist Partisi Seçici Komitesi ile yasanın ilk destekçileri, yasanın güçlendirilmesine ve CBP’nin uygulamadan ötürü Kongre’ye hesap vermeye devam etmesini sağlamaya yönelik öneriler yayımladı. Kısacası, Washington genelinde önde gelen görüşler bu konuda birleşmiş durumda ve XUAR’daki insan hakları ihlallerini ABD tedarik zincirinden çıkarılan ürünlerle kınamak için büyük bir siyasi ivme mevcut.
UFLPA’nın Geçmişi ve Gerekçesi
Çin Komünist Partisi’nin (CCP), Sincan bölgesinde Uygurlar ve diğer etnik/dini azınlıklara yönelik kitlesel baskı ve sistematik sömürüsü, en azından 2010’ların sonundan bu yana ABD hükümetinin gündemindeydi.
Ekim 2019’da, Uygur kökenli Amerikalı hukukçu ve insan hakları savunucusu, Uygur İnsan Hakları Projesi Başkanı Nury Turkel, Kongre’ye Çin’in XUAR’daki mevcut kültür ve dinleri bastırmak ve azınlık nüfusu zorlama, sindirme ve gözaltı tehdidiyle sanayi işgücü programlarına katılmaya mecbur bırakmasına dair kapsamlı bir yazılı beyan sundu. Turkel şöyle yazdı: “Zorla çalıştırma, Çin’de derinlere işlemiş bir kontrol aracıdır. Nüfusun bağımsız çiftçilerden ve tüccarlardan oluşmasından endüstri işçilerine—memleketlerinden uzaktaki fabrikalarda gözetim ve kontrol rejimlerine tabi olarak—dönüştürülmesi, hükümetin ‘istikrarı koruma’ programının ana parçasıdır.”
Bundan yalnızca bir ay sonra, Kasım 2019’da New York Times, yayın organına sızdırılan birkaç yüz iç hükümet belgesine dayanan çarpıcı bir haber yayımladı. Eşi görülmemiş bu sızıntı—daha sonra UFLPA’nın uygulanmasına hazırlık aşamasında DHS tarafından da referans gösterilecekti—CCP’nin Sincan’daki yaygın baskı politikalarına ilişkin geniş bir bakış sundu. Haberde, yüz binlerce etnik azınlığın toplama kamplarına ve hapishanelere kitlesel kapatılmasına, bölgedeki farklı kültürlerin yok edilmesi amaçlı indoktrinasyon çabalarına ve zorla çalıştırma girişimlerine dair kanıtlar yer aldı. Times muhabirlerine göre belgeler, “Çin devletinin gizli işleyişinin, Mao döneminden bu yana ülkedeki en kapsamlı toplama kampanyası nasıl yürüttüğünü çarpıcı şekilde ortaya koyuyor.”
Bu gelişmeler yaşanırken, CBP de ülkenin devlet destekli zorla çalıştırma ile ilişkilendirilen çeşitli Çinli şirketlerden ithal edilen ürünlere yönelik bir dizi ithalatı durdurma emri (WRO) yayımlamaya başladı. (WRO’lar, CBP ve gümrük yetkililerine belirli şirketlerin ürünlerinin ithalatının durdurulmasını emreden hedefe yönelik yasaklardır.) 2020 yılına gelindiğinde ise Sincan’daki gizli baskıcı politikalara yönelik tepki zirveye çıkmıştı. Alanında uzman tanıkların beyanları, resmi raporlar ve gazetecilik çalışmaları, uluslararası kamuoyunda dalga dalga kınama oluşturdu; dünyanın dört bir yanındaki ülkeler, Çin’in fiillerini insanlığa karşı suçlar, hatta soykırım olarak niteleyen açıklamalar yaptı. Bir yıl sonra, biriken bu kanıtlar ve Çin’e karşı artan uluslararası tepkinin etkisiyle ABD, UFLPA’yı yasalaştırdı.
UFLPA Hangi Kuruluşları ve Neden Etkiliyor
UFLPA 2022’de yürürlüğe girdiğinde, CBP birkaç sektörü “yüksek öncelikli” olarak belirledi. Bunlar arasında polisilikon, pamuk ve domates yer alıyordu. Yasanın yürürlüğe girmesinden bu yana neredeyse iki yıl geçti ve CBP, bu önceliklerin çoğunu büyük oranda uyguladı. 1 Nisan itibarıyla, elektronik sektörü—UFLPA’nın veri sözlüğüne göre entegre devreler, otomatik veri işleme ekipmanları, güneş ürünleri ve tüketici elektroniği dahil—4.000’in üzerinde sevkiyatın durdurulmasına neden oldu. Pamuk bazlı ürünler (hazır giyim, ayakkabı ve tekstil) ise yaklaşık 1.400 sevkiyat ile takipte. Tarım sektörünü kapsayan üçüncü yüksek öncelikli kategoride ise, 410 sevkiyat CBP tarafından durduruldu.
Bu sektörlerin neden öncelikli olarak belirlendiğine dair bir araştırma yaptığınızda, gerekçeleri kısa sürede görebilirsiniz.
Sheffield Hallam Üniversitesi Helena Kennedy Uluslararası Adalet Merkezi’ne göre, dünya genelindeki fotovoltaik kalite polisilikonun yaklaşık %45’i Sincan’da üretilmektedir. Bölge aynı zamanda küresel pamuk üretiminin yaklaşık %20’sinden ve domates püresinin dörtte birinden sorumludur. DHS, söz konusu sektörlere öncelik verilmesini, bu materyalleri içeren ithalatların XUAR’da kaynaklı olma veya tedarik zincirinin bir noktasında bölge ile temas etme olasılığının yüksek olmasıyla açıklamaktadır.
Polisilikon: Güneş Enerjisi Sektörü İçin Temel Bir Ham Madde
Sincan’ın küresel polisilikon tedarik zincirindeki önemli rolü özellikle vurgulanmalıdır. ABD Yarı İletken Sektörü derneği (Semiconductor Industry Association - SIA), XUAR’daki üreticilerin yarı iletken üretiminde kullanılacak kalitede polisilikon üretmediğini öne sürse de, bu üreticiler güneş paneli endüstrisinin başlıca tedarikçileri konumundadır. XUAR menşeli polisilikonun ABD’ye gönderilen güneş panellerinde ne kadar yer aldığına dair kesin oranlar bulunmasa da, mevcut çok sayıda veri Sincan’ın 30 milyar dolarlık sektördeki etkinliğinin çok büyük olduğunu göstermektedir. S&P Global’in araştırmasına göre, ABD’deki en büyük dört güneş paneli tedarikçisi, 2020 yılında XUAR’dan polisilikon veya başka ham madde ve komponentler tedarik etmiştir.
Bu uzun süreli tedarik zinciri bağımlılıklarından kurtulmak birçok güneş enerjisi şirketi için zorlu olmuştur. Sektör uzmanları, çeşitli ABD’li güneş paneli üreticileri ve ithalatçısının, içerdiği modüllerin CBP tarafından ABD limanlarında durdurulduğunu bildirmiştir. Bazı vakalarda şirketler, XUAR’daki üreticilerle doğrudan ilişkiyi tamamen kesmeden ve tedarikçi ağlarını yeniden yapılandırmadan esnek yöntemler geliştirmiş, sadece ABD pazarına uyumlu olacak şekilde tedarik zincirini çeşitlendirmiştir. Böylece diğer pazarlarda XUAR kaynaklı tedarik devam etmekte, ancak ABD ithalatında UFLPA’ya uygunluk sağlamış gibi görünmektedirler. Bireysel olarak uygulanan önlemler ne olursa olsun, UFLPA’nın etkileri genel pazarda sarsıcı şekilde hissedilmektedir. Solar Energy Industries Association, sektörde 2022 yılında güneş paneli kurulumlarında %23 düşüş yaşandığını tespit etti—bu gelişme, sektörün hızla büyüdüğü bir dönemde özellikle şaşırtıcı olup, düzenleme ile getirilmiş yeni zorla çalıştırma yasaklarının doğrudan etkisi olarak gösterilmiştir.
UFLPA Denetimi Güneşin Ötesine Geçiyor, Otomotiv Sektöründe de Görülüyor
Son bir yıl içinde, UFLPA uygulama kapsamı sadece güneş panelleri ve ilk yüksek öncelikli sektörlerle sınırlı kalmamıştır. Kongre komiteleri ve akademik araştırmacıların ABD’li üreticilerin XUAR’daki tedarikçilerle ilişkilerine yönelik yürüttüğü incelemeler sonrasında, CBP’nin denetim ağı artık önde gelen ABD’li otomotiv üreticileri tarafından kullanılan komponentleri de kapsıyor. Ajansın lityum iyon batarya, lastik, alüminyum ve çelikten oluşan sevkiyatlara el koyduğu bildirilmektedir. Ticaret uzmanları, otomotiv sektörünün XUAR’daki zorla çalıştırma ilişkilerinin UFLPA ve savunucuları için yeni ve kritik bir öncelik haline geldiği görüşünde.
Üreticiler İçin UFLPA Yükümlülükleri ve Uyumluluk Stratejileri
CBP’nin itiraz edilebilir varsayımına (rebuttable presumption) istisna talep eden üretici ve ithalatçıların yerine getirmesi gereken üç ana şart bulunmaktadır:
Öncelikle, şirket ithal edilen ürünlerin tamamen veya kısmen zorla çalıştırma ile çıkarılmadığı, üretilmediği veya imal edilmediği konusunda açık ve ikna edici kanıtlar sunmak zorundadır. Bu, yalnızca tek bir tedarikçiden veya tedarik zincirinin izole bir noktasından ibaret olmayan kapsamlı bir belgelendirme gerektirir. CBP Mükemmeliyet ve Uzmanlık Merkezleri’nden bir yetkili, American Global Logistics’in yayımladığı bültende “Ajansa sunulan belgelerde mantıklı bir ilerleme olmalı; tutarlı ve okunabilir bir hikâye anlatmalı.” ifadelerini kullandı ve yalnızca tek bir beraat belgesinin yetmediğini, “kanıtların bütününe” bakıldığını vurguladı.
İkincisi, ithalatçılar sevkiyata ilişkin tüm CBP taleplerine “tam ve esaslı” yanıtlar sunmalıdır. Buna ek bilgi, belge ve işlem ayrıntısı talepleri de dahildir.
Son olarak, şirketlerin DHS tarafından Kongre’ye sunulan 2022 tarihli UFLPA uygulama stratejisi raporunda belirlenen gerekliliklere tam anlamıyla uyduklarını göstermeleri gerekir. Rapordaki Bölüm VI’da ayrıntılı şekilde verilen bu gereklilikler, tedarik zinciri izleme, gereken özenin gösterilmesi (due diligence) ve etkin tedarik zinciri yönetimi önlemlerini kapsamaktadır.
Tedarik Zinciri İzleme
DHS tarafından uyumluluk için “kritik ilk adım” olarak tanımlanan izleme, şirketlerin kendi tedarik zincirlerini detaylı haritalandırmasını gerektirir. Ayrıca, üreticilerin ithal edilen ürün veya malzeme için kusursuz şekilde hazırlanmış bir mülkiyet zinciri (chain of custody) sunabilmeleri gerekir.
Gereken Özen (Due Diligence)
DHS, kapsamlı bir gereken özen sistemi kurmak için ithalatçıların atabileceği bir dizi bütünleşik önlem tanımlar. Bunlar arasında, tedarik zinciri boyunca doğrudan tedarikçiler, ham madde üreticileri ve diğer önemli paydaşlarla iletişime geçerek zorla çalıştırma riski olup olmadığını araştırmak ve tedarik zinciri haritalaması yoluyla ilgili risk değerlendirmelerinin yapılması bulunur. Diğer önlemler—yalnızca bunlarla sınırlı olmamakla birlikte—zorla çalıştırmanın yasak olduğu bir tedarikçi davranış kodu geliştirmek, tedarik zinciri boyunca bu kodu iletmek, denetimler ve diğer mekanizmalar aracılığıyla uyumu izlemek ve zorla çalıştırma tespit edilen bir tedarikçiyle düzeltici eylem planı yürütmek suretiyle iyileştirme gerçekleştirmektir.
Tedarik Zinciri Yönetim Önlemleri
Üretici ve ithalatçıların tedarik zincirlerinde zorla çalıştırma riskini azaltmak adına uygulamakla sorumlu oldukları tedarik zinciri yönetim önlemleri, şirketlere tedarikçileriyle ilişkilerinde daha fazla kontrol ve görünürlük sağlamayı amaçlar. Tedarik zinciri boyunca paydaşların seçilerek denetlenmesi, tedarikçi sözleşmelerine tespit edilirse zorla çalıştırmanın doğrudan sonuçlarına ilişkin hükümler eklenmesi ve malzeme/personel erişiminin güvenceye alınması, DHS tarafından belirlenen başlıca tedarik zinciri yönetim önlemlerindendir.
Bu gerekliliklerin yerine getirilmesi, şirketlerce iki temel amaç için görülmelidir. Uyum sağlamak elbette ki—ithalatçının sevkiyatı CBP tarafından durdurulursa—UFLPA istisnasının verilmesi için gereklidir; fakat aynı zamanda güçlü bir ticari uyumluluk stratejisinin temellerini de oluşturabilir. DHS tarafından tanımlanan izleme, gereken özen ve tedarik zinciri yönetimi araçlarını uygulamak, üreticilerin tedarik zincirlerini temiz, tedarik süreçlerini etik ve tedarikçi ilişkilerini şeffaf ve güvenilir tutmalarına yardımcı olur.
UFLPA Uyumunu Sağlamanın Eşsiz Zorlukları
Kendi isteğiyle ve en iyi niyetle gereken özen önlemlerini uygulayan, Çin’in zorla çalıştırma programlarında üretilen materyal ve komponentleri tedarik zincirinden uzaklaştırmaya çalışan şirketler dahi uyuma ulaşma sürecinde pek çok zorlukla karşılaşır.
Küresel tedarik zincirlerinin karmaşıklığı, genişliği ve şeffaf olmayışı nedeniyle, birçok üretici doğrudan tedarikçilerin ötesine geçen haritalama (mapping) yapmakta zorlanmaktadır. Doğrudan ilişkiler kolayca tespit edilip denetlenebilir; fakat dünyanın en büyük endüstrilerini taşıyan çok katmanlı tedarik zinciri ağlarını derinlemesine izleyebilmek çok daha zahmetli bir iştir.
Ne yazık ki, XUAR ile bağlantılı sistematik zorla çalıştırmanın önemli bir kısmı ham madde aşamasında ya da üretimin en erken halkalarında gerçekleşmektedir. Bu nedenle ABD’li ithalatçıların, tedarik zincirlerinin zorla çalıştırma ile kirlenip kirlenmediğini belirleyebilmek için gelişmiş bir görünürlüğe sahip olmaları gerekir. Ancak, DHS’nin “yeterli izleme teknolojileri” olarak adlandırdığı tedarik zinciri görünürlük araçları (supply chain visibility tools) yoksa, Amerikalı üreticiler sevkiyatlarını kökenine kadar izleyemez ve bu kritik risklere maruz kalma düzeylerini değerlendiremez.
Aynı derecede yaygın ve daha da sinsi bir tehdit ise, kasıtlı aktarma/yeniden ihracat (intentional transshipment) uygulamasıdır. DHS’nin UFLPA Kongre raporunda açıklandığı gibi, “Şirketler 19 U.S.C. § 1307’yi atlatmak için, Xinjiang’dan gelen ürün veya girdilerin çıkış ülkesi bilgisini gizlemek üzere yasa dışı aktarma yöntemlerini kullanıyor.” Bu yöntem oldukça basittir: ABD’de kara listeye (Entity List) alınmış veya Sincan ile bağlantısı bilinen Çinli şirketler, ürünlerini üçüncü ülkelere aktarıp yeniden ABD’ye ihraç edebilir; böylece tedarik zincirinin kaynağını gizleyip ithalat yasağını aşmaya çalışabilirler. Elbette hata payı olan bir yöntem olsa da, kasıtlı aktarma asıl tedarikçileri sahte menşe ülkesi arkasına gizleyebilir, kirli ürünleri aklayarak ticaret kısıtlamalarını aşmaya yardımcı olabilir.
Sorumlu tedarikçileri değiştirmek isteyen ithalatçılar, sürekli değişen dinamik küresel tedarik zinciri ortamında ağlarını baştan kurmak gibi zorlu bir görevi üstlenmek zorunda kalır; üstelik bu çaba çoğu zaman kalıcı bir sonuç vermez. ABD’li bir üretici, tedarik zincirinde zorla çalıştırma riski olup olmadığını belirlemek için önemli miktarda kaynak harcamalı, ayrıca sorunun kaynağını bulmak için zamana ve uzmanlığa ihtiyaç duyar. Ancak, belirli bir tedarikçiyi veya alt katman kaynağını tespit edip üretim ağından çıkarsa bile, tedarik zinciri uzun süre temiz kalacak diye bir garanti yoktur. Tedarikçilerin alt katmanları sürekli değişiyor ve bu durum, zorla çalıştırma kullanan kuruluşların tedarik zincirine sızma/dönme riskini daima gündemde tutuyor.
UFLPA ve ESG Mevzuatını Göz Ardı Etmenin Riskleri
2022 mali yılında CBP tarafından yaklaşık 39 milyon ithalat işlemi gerçekleştirilmiştir. UFLPA’nın uygulanmaya başladığı ilk yılda, ajans yeni yasa kapsamında yaklaşık 4.200 sevkiyatın ithalatını durdurdu. Bu tablo her şeyi açıklıyor: UFLPA, ABD’ye gelen toplam ithalatların yalnızca çok küçük—binde birlerden bile az—bir bölümünü etkilemektedir.
Üreticilerin göz önünde bulundurması gereken en önemli husus, bu çok küçük oranın tüm sektörlere eşit olarak dağılmadığıdır. Yüksek öncelikli sektörler ile bu sektörlerin komponent ve nihai ürünler üretmek için kullandığı materyaller—güneş panelleri ve son dönemde artan oranda lityum iyon bataryalar ve otomotiv parçaları dahil—UFLPA kapsamında durdurulma riskiyle karşı karşıya olan gruptadır.
Daha stratejik açıdan bakıldığında ise, küresel mevzuat ortamında orman ve ağaç ayrımını iyi yapmak gerekir. UFLPA’nın kapsamının önümüzdeki aylarda/yıllarda neredeyse kesinlikle genişleyeceğini gösteren çok sayıda kanıtın yanı sıra, yasanın temel aldığı çevresel, sosyal ve yönetişim (Environmental, Social, Governance - ESG) felsefesi de dünya genelinde ivme kazanmaktadır. ESG ilkelerine dayalı ticaret mevzuatı önümüzdeki yıllarda daha kapsamlı, titiz ve cezai hale gelecektir. Er ya da geç, ithalatçıların tedarik zincirlerinde insan hakları ihlallerini tespit edip, zorla çalıştırmayı kalıcı ve kesin şekilde bertaraf etmeleri için üzerlerindeki hukuki, finansal ve itibari baskı, görmezden gelinemeyecek kadar güçlenecektir.
