UFLPA Yaptırımları Üreticiler İçin Artan Bir Tehdit

Uygur Zorla Çalıştırmanın Önlenmesi Yasası'nın (UFLPA) yürürlüğe girmesinin üzerinden neredeyse iki yıl geçti. İlk olarak 23 Aralık 2021’de kabul edilen ve altı ay sonra yürürlüğe giren bu yasa, ABD şirketlerinin Çin’in Sincan-Uygur Özerk Bölgesi’nde (XUAR) devlet destekli zorla çalıştırma yoluyla madenciliği yapılan, üretilen veya imal edilen herhangi bir malı ithal etmesini yasaklıyor. 

UFLPA’nın uygulanmasından Gümrük ve Sınır Muhafaza Birimi (CBP) sorumlu; yasa uygulamasını izleyen ve genel stratejisini belirleyen ise, İç Güvenlik Bakanlığı’na bağlı ve altı başka federal ajansın katılımıyla oluşturulan, Zorla Çalıştırmanın Önlenmesi Görev Gücü (FLETF) adındaki bir kurumlar arası grup. 

Federal hükümet, UFLPA’yı yasalaştırırken bazı hedeflere ulaşmayı amaçladı:

• İlk olarak, Çin Halk Cumhuriyeti’ni (PRC), aralarında Uygurlar’ın da bulunduğu baskı altındaki grupları hedef alan çok sayıda zorla çalıştırma programını yürüttüğü, onları fabrikalarda ve diğer endüstriyel alanlarda çalışmaya zorlamak için baskı ve toplu gözaltı tehdidini kullandığı için cezalandırmak istiyordu. 
• İkinci olarak, ABD’li ithalatçıları Sincan’da zorla çalıştırma ile ilişkili veya bundan fayda sağlayan şirketlerle iş yapmaktan caydıracak güçlü ve agresif bir caydırıcılık politikası oluşturmayı hedefliyordu. 
• Son olarak ise, daha geniş anlamda, İç Güvenlik Bakanlığı (DHS), 1930 Gümrük Tarifesi Yasası’nın 307. Bölümünü uygulayarak ABD tedarik zincirlerinden zorla çalıştırma ile üretilen ürünleri tamamen ortadan kaldırmak istiyordu. 

1 Nisan itibarıyla, CBP UFLPA kapsamında 8.000’den fazla sevkiyatı, toplamda 3 milyar doları aşan bir değerde, alıkoydu (alıkoymaların %40’ı kalıcı olarak reddedildi). Uygulamada öncelikli sektörler arasında tekstil üretimi, tarım ve elektronik bulunuyor; sonuncusu, yasanın yürürlüğe girmesinden bu yana CBP müdahalelerinin yarıdan fazlasını oluşturdu. 

2021’de Senato’da oybirliğiyle, Temsilciler Meclisi’nde ise yalnızca tek bir karşı oyla kabul edilen UFLPA, nadir görülen güçlü iki partili desteğini sürdürüyor. Çin Komünist Partisi’ne İlişkin Temsilciler Meclisi Seçim Komitesi ile yasanın orijinal sponsorları, yasanın güçlendirilmesi ve CBP’nin, uygulamalarından dolayı Kongre’ye hesap vermeye devam etmesi için tavsiyeler yayınladı. Kısacası, Washington’daki önemli paydaşlar bu konuda birleşmiş durumda ve ABD tedarik zincirlerinden Sincan’a ait tartışmalı ürünleri çıkararak Çin Komünist Partisi’nin insan hakları ihlallerini kınama çabasına ciddi bir politik ivme kazandırıyorlar. 

UFLPA’nın Geçmişi ve Gerekçesi

Çin Komünist Partisi’nin Sincan’ın en batısında Uygurlar ve diğer etnik/dini azınlıkları toplu şekilde baskı altına alması ve sistematik olarak sömürmesi, en azından 2010’ların sonlarından beri ABD hükümetinin dikkatini çekiyordu. 

Ekim 2019’da, ABD’li Uygur avukat, insan hakları savunucusu ve Uygur İnsan Hakları Projesi Başkanı Nury Turkel, Kongre’ye verdiği yazılı ifadede, Çin’in Sincan’daki mevcut kültür ve dinleri baskılamak, azınlık grupları zorla sanayi programlarına katmak için baskı, tehdit ve toplu gözaltı yöntemlerini kullandığını detaylandırdı. Turkel şöyle yazdı: “Zorla çalıştırma, Çin’de köklü bir kontrol aracıdır. Nüfusun büyük bir bölümünü bağımsız çiftçiler ve esnaftan, fabrikalarda gözetim ve denetime tabi endüstriyel işçilere dönüştürmek, hükümetin ‘istikrarı koruma’ programının ana bileşenidir.”

Bundan bir ay sonra, Kasım 2019’da ise New York Times bir haber yayınladı; bu haber yüzlerce sızdırılmış devlet belgesine dayanıyordu. İç Güvenlik Bakanlığı’nın ilerleyen süreçte UFLPA’nın hazırlanmasında referans aldığı bu emsalsiz sızıntı, Sincan’daki baskıların geniş kapsamını ortaya koydu. Haberde yüz binlerce etnik azınlığın toplama kamplarına ve hapishanelere kapatıldığı, bölgede kültürel çeşitliliğin ortadan kaldırılması için endoktrinasyon süreci uygulandığı ve zorla çalıştırma girişimleri belgelendi. Gazetecilere göre, belgeler “Çin devleti tarafından Mao döneminden bu yana yürütülen en geniş çaplı toplu gözaltı operasyonunun perde arkasını çarpıcı şekilde gözler önüne seriyor.”

Bu ifşaların ortaya çıktığı dönemde, CBP Sincan’daki devlet destekli zorla çalıştırmayla ilişkili bazı Çinli şirketlerden ithal edilen mallar için bir dizi ithalatı durdurma emri (WRO) yayınlamaya başladı. (WRO’lar, CBP ve gümrük yetkililerine, belirli şirketlerden gelen bazı ürünleri alıkoymalarını emreden hedefli yasaklama talimatlarıdır.) 2020’ye gelindiğinde, Sincan’da Çin’in gizli baskı politikalarına yönelik uluslararası öfke zirveye ulaştı. Uzman ifadeleri, resmi raporlar ve gazetecilik araştırmaları, kimi ülkelerin bunu insanlığa karşı suç, hatta soykırım olarak tanımlamasına yol açan küresel bir tepkiye neden oldu. Bir yıl sonra, bu bulguların ve Çin’in uygulamalarını eleştiren hükümetlerin artışının etkisiyle, ABD UFLPA’yı yasalaştırdı. 

UFLPA Düzenlemeleri Kimleri ve Neden Etkiliyor

UFLPA 2022’de yürürlüğe girdiğinde, CBP çeşitli sektörleri “öncelikli” olarak belirledi. Bunlar arasında polisilikon, pamuk ve domates bulunuyordu. Yasanın yürürlüğe girmesinden bu yana geçen iki yıla yakın sürede, CBP genellikle bu önceliklendirmenin izini sürdü. 1 Nisan itibarıyla, elektronik sektörü—ki UFLPA veri sözlüğüne göre entegre devreler, otomatik veri işleme ekipmanları, güneş enerjili ürünler ve tüketici elektroniği ürünlerini kapsıyor—4.000'den fazla alıkoymanın kaynağı oldu. Öte yandan, pamuk bazlı ürünlerde (hazır giyim, ayakkabı ve tekstil) yaklaşık 1.400, tarım ürünlerinde ise 410 sevkiyat CBP tarafından durduruldu. 

Bu önceliklendirmenin nedenlerini anlamak için biraz araştırma yeterlidir. 

Sheffield Hallam Üniversitesi Helena Kennedy Uluslararası Adalet Merkezi’ne göre, dünyadaki fotovoltaik kalite polisilikonun yaklaşık %45’i Sincan’da üretiliyor. Bölge aynı zamanda dünya pamuk üretiminin %20’sinden, domates salçası üretiminin ise dörtte birinden sorumlu. DHS, CBP’ye bu sektörlere odaklanmasını yönlendirdi; çünkü bu maddelerin ithalatında menşenin XUAR olma olasılığı veya tedarik zinciriyle temas etme ihtimali yüksek. 

Polisilikon: Güneş Enerjisi Sektörü İçin Ana Hammadde

Sincan’ın global polisilikon tedarik zincirindeki merkezi rolü özellikle vurgulanmaya değer. Yarı İletken Endüstrisi Birliği, XUAR’daki üreticilerin yarı iletken üretiminde kullanılan kaliteye uygun polisilikon üretmediğini, fakat bu üreticilerin güneş paneli endüstrisinin büyük tedarikçileri olduklarını belirtiyor. Sincan’da üretilen polisilikonun ABD’ye sevk edilen güneş panellerine ne kadar girdiğine dair kesin veriler olmasa da, ilgili veriler bölgenin 30 milyar dolarlık sektörde önemli bir aktör olduğunu gösteriyor. S&P Global’in araştırmasına göre, 2020’de ABD’nin en büyük dört güneş paneli tedarikçisi polisilikonu veya diğer ana maddeleri XUAR’dan temin etti. 

Bu köklü tedarik zinciri bağımlılıklarından kurtulmak, birçok güneş enerjisi şirketi için oldukça güç. Sektör temsilcileri rapor ettiğine göre, bazı ABD'li güneş paneli üreticileri ve ithalatçıları, CBP'nin limanlarda modüllerini taşıyan çok sayıda sevkiyatını alıkoyduğuna tanık oldu. Bazı şirketler ise XUAR üreticileriyle tüm bağlarını tamamen koparmadan ve tedarikçi ağlarını yeniden kurmadan, sadece görünürde UFLPA’ya uyuyor ve tedarik zincirini çeşitlendiriyor; başka coğrafyalar içinse aynı Sincan kaynaklarını kullanmaya devam ediyorlar. Şirket bazında alınan önlemler değişse de, UFLPA’nın etkileri sektörün geneline yayılmış durumda. Güneş Enerjisi Endüstrileri Birliği, sektörün 2022’de güneş paneli kurulumlarında %23’lük bir düşüş yaşadığını; bu gelişmeyi, yükseliş eğilimindeki sektörde yeni zorla çalıştırma kısıtlamalarına bağladıklarını bildirdi. 

UFLPA Yaptırımları Güneşin Ötesine Geçiyor, Otomotiv Sektörüne Yöneliyor

Son bir yıl içinde UFLPA yaptırımlarının kapsamı güneş panelleri ve orijinal öncelikli sektörlerin ötesine genişledi. Kongre komitelerinin ve akademik araştırmacıların, ABD’li üreticilerin Sincan’daki tedarikçilerden temin sağladığına dair araştırmaları sonrası CBP, Amerikalı otomotiv devlerinin kullandığı bileşenlere yöneldi. Ajans, lityum-iyon piller, lastikler, alüminyum ve çelikten oluşan sevkiyatları alıkoyuyor. Ticaret uzmanları, otomotiv endüstrisinin XUAR’daki zorla çalıştırma ile olan bağlantılarının UFLPA ve Washington’daki savunucuları için yeni ve kritik bir odak alanına dönüştüğünü belirtiyor. 

UFLPA Yükümlülükleri ve Üreticiler İçin Uyumluluk Stratejileri

CBP’nin “çürütülebilir varsayımı”ndan muafiyet almak isteyen üretici ve ithalatçıların yerine getirmesi gereken üç ana koşul bulunuyor:

1. Öncelikle, şirket ithal edilen malların tamamen veya kısmen zorla çalıştırma yoluyla madenciliği yapılmadığına, üretilmediğine veya imal edilmediğine dair açık ve ikna edici kanıt sunmak zorunda. Bu, tedarik zincirinin yalnızca bir tedarikçisinden ya da izole bir bölümünden fazlasını kapsayan kapsamlı belgeler gerektirir. CBP’nin Uzmanlık ve Mükemmeliyet Merkezlerinden birinde görevli bir yetkilinin American Global Logistics’e verdiği son bültende belirttiği üzere; ajansa sunulan belgelerde “mantıklı bir ilerleme” olması ve olayları tutarlı, okunaklı bir şekilde aktarması gerekir. Tek bir belge yeterli olmayıp, yetkili, serbest bırakmanın “tüm kanıtların toplamına” bağlı olduğunu vurguluyor. 

2. İkinci olarak, ithalatçılar CBP’nin gönderiye ilişkin bilgi, belge ve işlem detayları taleplerinin tümüne “tam ve esaslı” şekilde yanıt vermeli.
   
   
3. Son olarak, şirketler DHS’nin 2022’de Kongre’ye sunduğu UFLPA uygulama stratejisi raporunda (Kongre raporunun VI. Bölümü) ortaya koyulan tüm yönergeleri eksiksiz olarak yerine getirmeli. Bu gereksinimler; tedarik zinciri takibi, durum tespiti (due diligence) ve tedarik zinciri yönetim önlemlerini içeriyor.  

Tedarik Zinciri Takibi

DHS gerekliliklerini karşılamak isteyen ithalatçılar için “kritik ilk adım” olarak görülen takip işlemi, şirketlerin tedarik zincirini haritalandırmasını gerektirir. Ayrıca üreticiler, ithal edilen mal veya hammaddelerin eksiksiz bir menşe zincirini belgeleyebilmelidir.

Durum Tespiti

DHS, ithalatçıların kapsamlı bir durum tespiti sistemi uygulaması için izleyebileceği bir dizi bağlantılı önlem sunar. Bunlar; doğrudan tedarikçiler, hammadde üreticileri ve tedarik zinciri boyunca diğer ana paydaşlarla iletişime geçilerek zorla çalıştırma riski olup olmadığının belirlenmesini ve tedarik zinciri haritalaması yoluyla risk analizleri yürütülmesini içerir. Diğer önlemler arasında - ancak bunlarla sınırlı olmadan - tedarikçiler için zorla çalıştırmayı yasaklayan bir davranış kuralları oluşturmak; bu kuralları tüm tedarik zincirine iletmek; denetimler ve çeşitli süreçlerle uyumu izlemek; herhangi bir tedarikçi için zorla çalıştırma tespit edilirse düzeltici eylem planı uygulayarak durumu gidermek yer alır. 

Tedarik Zinciri Yönetim Önlemleri

Zorla çalıştırma riskini azaltmak için üretici ve ithalatçıların uygulamakla yükümlü olduğu bu önlemler; şirketlere tedarikçileri üzerinde hem güç hem de daha fazla görünürlük sağlar. Tedarik zinciri boyunca paydaşların denetlenmesi, tedarikçi sözleşmelerine zorla çalıştırma tespit edilirse uygulanacak özel yaptırımlar eklenmesi ve materyal ile personele erişimin sağlanması DHS tarafından belirtilen başlıca yönetim önlemlerindendir. 

Şirketler bu gereklilikleri yerine getirmeyi çifte amaçlı bir fayda olarak görmeli. Uyumluluk sağlamak yalnızca CBP tarafından durdurulan bir ithalatın UFLPA muafiyeti alması için temel bir koşul olmakla kalmaz; aynı zamanda güçlü bir ticari mevzuat uyumluluğu stratejisinin de temelini oluşturur. DHS’nin öngördüğü takip, durum tespiti ve tedarik zinciri yönetimi araçlarını uygulamak, üreticilerin tedarik zincirlerini temiz ve etik tutmalarına ve tedarikçi ilişkilerini şeffaf ve güvenilir şekilde yürütmelerine yardımcı olur.  

UFLPA Uyumluluğuna Ulaşmadaki Eşsiz Zorluklar

En iyi niyetle durum tespiti uygulayan ve Çin’in zorla çalıştırma programlarıyla üretilen mamulleri tedarik zincirinden çıkarmaya çalışan şirketler dahi uyumluluğa erişmede önemli engellerle karşılaşır. 

Küresel tedarik zincirlerinin karmaşıklığı, yaygınlığı ve şeffaflıktan uzak yapısı nedeniyle, çoğu üretici doğrudan tedarikçilerin ötesinde haritalama yapma konusunda zorluk yaşar. Doğrudan ilişkilerin tespiti ve denetlenmesi kolay olsa da, dünyanın en büyük endüstrilerinin sürdüğü geniş ve karmaşık alt katmanlar ağına ulaşmak çok daha zorludur. 

Ne yazık ki, XUAR ile ilişkili sistematik zorla çalıştırmanın büyük kısmı hammadde düzeyinde ya da üretim zincirinin en erken aşamalarında gerçekleşiyor. Bu nedenle, ABD'li ithalatçıların tedarik zincirlerinde zorla çalıştırmanın izlerine rastlayıp rastlamadıklarını tespit etmek için ileri düzeyde görünürlük elde etmesi gerekiyor. Ancak DHS'nin “yeterli takip teknolojisi” olarak tanımladığı — yani tedarik zinciri görünürlük araçları olmadan — Amerikan üreticilerinin sevkiyatlarını kapsamlı şekilde denetleyip bu kritik riskleri hangi ölçüde taşıdıklarını belirlemesi mümkün değil. 

Aynı derecede yaygın ve muhtemelen daha da sinsi olan bir başka mesele ise kasıtlı aktarma (transshipment) uygulamalarıdır. DHS’nin Kongre’ye UFLPA raporunda açıklandığı üzere: “ABD Kanunları 19 U.S.C. § 1307’yi delmek için, şirketler, malların veya hammadde/yarı mamul ürünlerin Sincan'dan geldiğini gizlemek amacıyla yasadışı aktarma yöntemlerine başvuruyor.” Yöntem oldukça basittir. ABD Varlık Listesi’nde yer alan ya da Sincan ile bağlantılı bilinen Çinli şirketler, ürünlerini üçüncü ülkelere aktarıp ABD'ye yeniden ihraç ederek ithalat kısıtlamalarını aşmayı ve ithalatçıları yanıltmayı amaçlayabilir. Kusursuz olmayan bu strateji, malların menşe ülkesini yanıltıcı hale getirip, tainted (zararlı/şüpheli) ürünleri piyasaya sürdükleri tedarikçileri gizleyebilir. 

Sorumlu tedarikçileri değiştirip alternatif kaynaklara yönelmek isteyen ithalatçılar ise, sürekli değişen dinamik bir küresel tedarik zincirinde tedarikçi ağlarını baştan kurmaları gerektiğini bilmeliler. Bir ABD’li üretici, zorla çalıştırmayla bağlantı riski olup olmadığını anlamak için ciddi kaynak harcamak zorunda kalacak; suçlu olan tedarik zinciri segmentini bulmak için ise hem zaman hem uzmanlık gerekecek. Hatta, belirli bir tedarikçi ya da alt katmanı sistemden çıkarsa da, tedarik zincirinin uzun süre temiz kalacağına dair hiçbir garanti yok. Tedarikçilerin alt katmanları sürekli değiştiği için, zorla çalıştırmaya dayalı aktörler daima tedarik zincirine yeniden sızma riski taşır. 

UFLPA ve ESG Regülasyonlarını Göz Ardı Etmenin Riskleri

2022 mali yılında CBP, yaklaşık 39 milyon ithalat işlemi gerçekleştirdi. UFLPA’nın uygulanmaya başlandığı ilk yılda ajans, yeni yasa kapsamında yaklaşık 4.200 sevkiyatı alıkoydu. Bu karşılaştırma tek başına çok şey anlatıyor: UFLPA, ABD’ye giren toplam ithalatın çok küçük bir bölümünü—yüzde birin çok küçük bir kısmını—etkiliyor. 

Ancak üreticilerin aklında tutması gereken kritik unsur, bu küçük alıkoyma yüzdesinin tüm sektörlere eşit dağılmadığıdır. Öncelikli sektörler ve bu sektörlerin bileşen ve nihai ürün üretiminde kullandığı hammaddeler—güneş panelleri ve artan oranda lityum-iyon piller ve otomotiv parçaları da dahil—UFLPA müdahalesi açısından çok daha yüksek risk altında. 

Daha önemli olan ise, küresel regülasyon ortamında bütünün görünmesini sağlamak. UFLPA’nın kapsamının gelecek aylarda ve yıllarda neredeyse kesin olarak genişleyeceğini gösteren birçok veri olmasının yanı sıra, yasanın temelini oluşturan çevresel, sosyal ve yönetişim (ESG) ilkeleri dünya çapında hızla güç kazanıyor. ESG prensipleri üzerine kurulu uluslararası ticaret mevzuatları, bu on yılın ikinci yarısında daha kapsamlı, sıkı ve cezai hale gelecek. Er ya da geç, ithalatçıların tedarik zincirlerinde insan hakları ihlallerinin izini sürüp bu tür ihlalleri kalıcı bir şekilde tamamen ortadan kaldırmaları için üzerlerindeki hukuki, mali ve itibar baskısı göz ardı edilemeyecek kadar güçlü hale gelecektir.