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Si avvicina ormai il secondo anniversario dall’entrata in vigore dell’Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Questa legge, emanata il 23 dicembre 2021 ed entrata in vigore sei mesi dopo, proibisce alle aziende statunitensi di importare qualsiasi bene estratto, fabbricato o prodotto mediante lavoro forzato promosso dallo Stato nella Regione Autonoma Uigura dello Xinjiang (XUAR) in Cina.
L’agenzia Customs and Border Protection (CBP) è responsabile dell’applicazione dell’UFLPA, mentre un gruppo interagenzia noto come Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—istituito presso il Department of Homeland Security e composto da rappresentanti di altre sei agenzie federali—supervisa l’implementazione dell’UFLPA da parte del CBP e ne definisce le strategie generali.
L’approvazione della UFLPA da parte del governo federale aveva diversi obiettivi:
Innanzitutto, punire la Repubblica Popolare Cinese (RPC) per aver istituito numerosi programmi di lavoro forzato rivolti a gruppi perseguitati, tra cui gli Uiguri, utilizzando tattiche coercitive e la minaccia di internamento per costringerli a lavorare in stabilimenti e siti industriali.
In secondo luogo, definire una politica di deterrenza incisiva per scoraggiare fortemente gli importatori statunitensi dall’intrattenere rapporti con aziende coinvolte, direttamente o indirettamente, nel lavoro forzato nella XUAR.
Infine, e in senso più ampio, il Department of Homeland Security ha voluto applicare la Sezione 307 del Tariff Act del 1930 per eliminare dalla catena di approvvigionamento statunitense i prodotti realizzati attraverso il lavoro forzato.
Al 1° aprile, il CBP ha bloccato oltre 8.000 spedizioni ai sensi dell’UFLPA, per un valore complessivo superiore a 3 miliardi di dollari (il 40% circa delle detenzioni è stato definitivamente respinto). I settori a più alta priorità per l’applicazione includono manifattura tessile, agricoltura ed elettronica; quest’ultimo rappresenta oltre la metà di tutte le interdizioni effettuate dal CBP dall’entrata in vigore della legge.
Dopo essere stata approvata all’unanimità al Senato nel 2021 (e con un solo voto contrario alla Camera), l’UFLPA gode tuttora di un ampio sostegno bipartitico. La House Select Committee on the Chinese Communist Party, così come i promotori originari della legge, hanno pubblicato raccomandazioni per rafforzarne l’applicazione e garantire che il CBP risponda costantemente davanti al Congresso. In sintesi, il consenso politico a Washington su questa questione è ampio, e si registra un notevole slancio per denunciare le gravi violazioni dei diritti umani perpetrate dal Partito Comunista Cinese (PCC) nella XUAR, escludendone i prodotti contaminati dalla catena di approvvigionamento statunitense.
Storia e motivazioni della UFLPA
La persecuzione su larga scala e lo sfruttamento sistematico degli Uiguri e di altre minoranze etniche e religiose nella provincia occidentale dello Xinjiang da parte del PCC sono una priorità per il governo degli Stati Uniti almeno dalla fine degli anni 2010.
Nel ottobre 2019, Nury Turkel, avvocato uiguro-statunitense e presidente dell’Uyghur Human Rights Project, ha presentato alla Camera una testimonianza scritta che descriveva la campagna pluriennale cinese di repressione delle culture e religioni presenti nella XUAR e di coercizione delle minoranze in programmi di lavoro industriale con minacce, intimidazioni e rischio di internamento. «Il lavoro forzato è uno strumento radicato di controllo in Cina», scriveva Turkel. «Trasformare la popolazione composta prevalentemente da agricoltori e commercianti indipendenti in operai sotto sorveglianza e controllo in fabbriche lontane dalle città d’origine costituisce una parte centrale del programma governativo di ‘mantenimento della stabilità’.»
Il mese successivo, nel novembre 2019, il New York Times pubblicava un dossier shock basato su centinaia di documenti governativi interni trapelati. Questa fuga di informazioni—citata dal Department of Homeland Security nell’elaborazione della UFLPA—offriva una panoramica dettagliata della repressione del PCC nello Xinjiang. L’inchiesta documentava l’internamento di centinaia di migliaia di minoranze etniche in campi e prigioni, programmi di indottrinamento per cancellare le culture locali e iniziative di lavoro forzato. Secondo i giornalisti del Times, i documenti «forniscono un quadro impressionante sulla macchina nascosta dello Stato cinese, responsabile della più ampia campagna di internamenti dai tempi di Mao».
Parallelamente alla divulgazione di queste notizie, il CBP iniziava a emanare una serie di withhold release orders (WRO), ordini vincolanti per la detenzione di merci importate da aziende cinesi coinvolte nel lavoro forzato statale. (I WRO operano di fatto come divieti mirati, ordinando di trattenere prodotti specifici da determinate aziende.) Nel 2020, la risonanza sulle politiche di oppressione del PCC era intensa. Testimonianze di esperti, rapporti governativi e inchieste giornalistiche alimentavano la condanna internazionale; i paesi di tutto il mondo denunciavano ciò che alcuni definivano crimini contro l’umanità, persino genocidio. L’anno successivo, anche grazie a questa massa di prove e al numero crescente di governi contrari alla linea cinese, gli Stati Uniti emanavano l’UFLPA.
A chi si applica la UFLPA e perché
Con l’entrata in vigore della UFLPA nel 2022, il CBP ha identificato varie industrie come settori «ad alta priorità» per i controlli: polisilicio, cotone e pomodori. In quasi due anni, il CBP ha rispettato queste priorità iniziali. Al 1° aprile, il settore dell’elettronica—che, secondo l’UFLPA Data Dictionary, include circuiti integrati, apparecchiatura per l’elaborazione dati, prodotti solari ed elettronica di consumo—rappresenta oltre 4.000 spedizioni detenute. I prodotti a base di cotone (abbigliamento, calzature, tessili) circa 1.400 spedizioni; e i prodotti agricoli, ovvero il terzo settore ad alta priorità, 410 spedizioni fermate.
Basta un breve approfondimento per chiarire i motivi di queste scelte.
Secondo il Helena Kennedy Centre for International Justice della Sheffield Hallam University, circa il 45% del polisilicio fotovoltaico mondiale è prodotto nello Xinjiang. La regione è inoltre responsabile di una significativa quota globale di cotone (circa il 20%) e di un quarto di tutto il concentrato di pomodoro. Il Department of Homeland Security ha chiesto al CBP di concentrarsi su questi settori proprio per l’elevata probabilità che le importazioni contenenti tali materiali abbiano origine nella XUAR o abbiano una catena di approvvigionamento che in qualche modo incrocia la regione.
Polisilicio: materia prima chiave per il settore solare
Il ruolo centrale della XUAR nella catena di approvvigionamento globale del polisilicio merita particolare attenzione. La Semiconductor Industry Association, associazione di categoria dell’industria statunitense dei semiconduttori, sostiene che i produttori della XUAR non realizzino polisilicio della qualità necessaria per i semiconduttori, ma siano invece fornitori strategici per il settore dei pannelli solari. Nonostante manchino stime puntuali sulla quota di polisilicio originariamente prodotto nello Xinjiang e poi confluito nei pannelli solari spediti negli USA, dati di settore confermano quanto la regione pesa in un comparto da 30 miliardi di dollari. Secondo uno studio di S&P Global, quattro dei principali fornitori di pannelli solari negli Stati Uniti hanno acquistato polisilicio o materie prime e componenti dalla XUAR nel 2020.
Affrancarsi da queste dipendenze consolidate all’interno della catena di approvvigionamento si sta rivelando complesso per molte aziende del solare. Fonti di settore riportano che vari produttori e importatori statunitensi del comparto hanno visto numerose spedizioni di moduli bloccate dal CBP all’ingresso nei porti. In diversi casi, le aziende si stanno adattando senza tagliare necessariamente i rapporti con i produttori della XUAR o ristrutturare la rete fornitori: diversificano la catena di approvvigionamento quel tanto che basta per risultare compliant con l’UFLPA, continuando nel frattempo a rifornirsi nello Xinjiang per il resto del mercato mondiale. Indipendentemente dalle contromisure adottate dai singoli operatori, gli effetti dell’UFLPA risuonano in modo tangibile su tutto il settore. La Solar Energy Industries Association ha rilevato una diminuzione del 23% nelle installazioni di impianti solari negli Stati Uniti nel 2022—un dato sorprendente per un settore in piena crescita che l’associazione attribuisce almeno in parte alle nuove restrizioni contro il lavoro forzato.
L’applicazione dell’UFLPA va oltre il solare e coinvolge l’automotive
Nell’ultimo anno circa, l’ambito applicativo dell’UFLPA si è esteso oltre i pannelli solari e i settori inizialmente prioritari. In seguito a ulteriori indagini parlamentari e accademiche sulle filiere di aziende statunitensi che si approvvigionano nello Xinjiang, la rete di controlli del CBP ora include anche componenti utilizzati dai principali produttori di automobili americani. L’agenzia sta infatti detenendo spedizioni di batterie agli ioni di litio, pneumatici, alluminio e acciaio. Tra gli esperti di commercio cresce la percezione che i legami del settore automotive con il lavoro forzato nella XUAR stiano diventando una nuova area critica di attenzione per l’UFLPA e i suoi sostenitori a Washington.
Obblighi UFLPA e strategie di conformità per i produttori
Per ottenere un’eccezione alla presunzione contestabile del CBP, produttori e importatori devono superare criteri molto stringenti, articolati su tre requisiti fondamentali:
In primo luogo, l’azienda deve fornire prove chiare e convincenti che le merci importate non siano state, in tutto o in parte, estratte, prodotte o fabbricate tramite lavoro forzato. È necessario presentare una documentazione dettagliata, che si estenda ben oltre un singolo fornitore o una fase isolata della filiera. Come spiegato da un responsabile dei Centers of Excellence and Expertise del CBP in un bollettino recente di American Global Logistics, «la documentazione deve ricostruire un percorso logico» e offrire un quadro coerente e leggibile. Non basta un singolo documento giustificativo: il rilascio dei prodotti dipende, secondo l’esperto, «dalla totalità della prova».
In secondo luogo, gli importatori devono «rispondere in modo completo e sostanziale» a tutte le richieste del CBP relative alla spedizione. Ciò include domande, richieste di documentazione e dettagli sulle transazioni.
Infine, le aziende devono dimostrare di aver rispettato integralmente le linee guida definite dal rapport del DHS al Congresso del 2022 in merito alla strategia di applicazione UFLPA. Tali requisiti—riassunti nella Sezione VI del report congressuale—includono tracciabilità della filiera, due diligence e misure di gestione della catena di approvvigionamento.
Tracciabilità della catena di approvvigionamento
Considerata «passaggio cruciale» per essere compliant, la tracciabilità richiede alle aziende di mappare la loro catena di approvvigionamento. Occorre inoltre produrre una catena di custodia dettagliata per i beni o materiali importati.
Due diligence
Il DHS illustra una serie di misure interconnesse per implementare un sistema di due diligence completo. Tra queste figurano il coinvolgimento diretto dei fornitori, dei produttori di materie prime e di altri stakeholder chiave lungo la filiera, per individuare rischi di lavoro forzato, e la valutazione dei rischi tramite mappature della catena di approvvigionamento. Altre azioni richieste sono, a titolo esemplificativo ma non esaustivo: definire un codice di condotta per i fornitori che vieti in modo esplicito il lavoro forzato; comunicarlo capillarmente nella filiera; monitorare la compliance mediante audit e altri processi; e, in caso di violazioni, prevedere piani d’azione correttivi per le aziende coinvolte.
Misure di gestione della catena di approvvigionamento
Tali misure, che produttori e importatori devono attuare per ridurre i rischi di lavoro forzato nella loro filiera, mirano ad aumentare il controllo e la visibilità nei confronti dei fornitori. Tra quelle indicate dal DHS: verificare gli stakeholder della supply chain, inserire nei contratti con i fornitori clausole con conseguenze specifiche in caso di lavoro forzato, garantire l’accesso a materiali e personale chiave lungo la filiera.
L’adempimento di questi obblighi va considerato come doppia opportunità: oltre ad essere condizione necessaria per ottenere un’esenzione UFLPA nel caso di spedizioni bloccate dal CBP, costituisce la base di una robusta strategia di trade compliance. L’introduzione di strumenti e processi di tracciabilità, due diligence e gestione della filiera, secondo quanto previsto dal DHS, consente ai produttori di mantenere catene di approvvigionamento pulite, approvvigionamenti etici e rapporti trasparenti e proattivi con i fornitori.
Gli ostacoli alla compliance UFLPA
Anche le aziende più impegnate nel mettere in atto misure di due diligence e nell’eliminare materiali e componenti legati a programmi di lavoro forzato in Cina si troveranno di fronte a notevoli difficoltà nel perseguire la conformità.
Data la complessità e l’opacità delle catene di approvvigionamento globali, molti produttori faticano a mappare la filiera oltre i fornitori diretti. Se i rapporti diretti sono relativamente semplici da tracciare e valutare, risalire nelle ramificazioni profonde dei sub-tier di moltissime grandi industrie è un compito molto oneroso.
Purtroppo, gran parte del lavoro forzato riconducibile alla XUAR si verifica proprio a livello di materie prime o nelle fasi più iniziali della produzione industriale. Gli importatori statunitensi necessitano pertanto di una visibilità avanzata per determinare se le loro catene di approvvigionamento siano contaminate da lavoro forzato. Tuttavia, senza quelle che il DHS definisce “tecnologie di tracciabilità adeguate”—ovvero supply chain visibility tools—i produttori americani non possono avere un quadro esaustivo dell’origine dei propri approvvigionamenti né calcolare la propria esposizione a questi rischi crescenti.
Un problema altrettanto diffuso—e ancora più insidioso—è quello del trasbordo intenzionale. Come spiega il rapporto UFLPA del DHS al Congresso, «per eludere il 19 U.S.C. § 1307, alcune aziende ricorrono al trasbordo illegale per mascherare l’origine di beni e componenti provenienti dallo Xinjiang». La pratica, in sé semplice, consiste nell’aggirare i vincoli: aziende cinesi inserite nella U.S. Entity List, o note per i legami con lo Xinjiang, possono evitare le restrizioni all’importazione trasbordando merci in Paesi terzi, che poi le re-esportano verso gli USA. Sebbene non infallibile, questa strategia può nascondere i fornitori originali attraverso un paese di origine fittizio, consentendo di riciclare beni contaminati e aggirare i divieti commerciali.
Chi cerca di sostituire i fornitori coinvolti si trova inoltre davanti la sfida di dover ricostruire la propria rete all’interno di una filiera dinamica e in continuo mutamento, che spesso non premia simili sforzi nel lungo periodo. Un produttore statunitense dovrà investire risorse significative per valutare il rischio di collegamenti con il lavoro forzato e ulteriore tempo ed expertise per identificare i responsabili lungo la sua supply chain. Ma anche rimuovendo un fornitore specifico o una fonte sub-tier e ricostruendo quella porzione di rete produttiva, non è detto che la catena rimanga pulita nel tempo: i sub-tier sono costantemente soggetti a cambiamento e, di conseguenza, terzi coinvolti in pratiche di lavoro forzato rappresentano una minaccia permanente di ingresso—o rientro—nell’ambito di fornitori che si consideravano ormai bonificati.
I rischi di ignorare l’UFLPA e le normative ESG
Nell’anno fiscale 2022 il CBP ha processato circa 39 milioni di importazioni. Nel primo anno di applicazione dell’UFLPA, l’agenzia ha fermato circa 4.200 spedizioni secondo la nuova legge. Il confronto è significativo: l’UFLPA incide solo su una minuscola frazione—appena una frazione di frazione di percento—del totale delle importazioni negli Stati Uniti.
Però i produttori devono considerare un punto centrale: questa esigua percentuale di sequestri non si distribuisce uniformemente tra tutti i settori. I comparti ad alta priorità e i materiali impiegati per la realizzazione di componenti e prodotti finali—come i pannelli solari e, in misura crescente, batterie agli ioni di litio e parti automotive—sono molto più esposti al rischio di interdizione UFLPA.
Il nodo essenziale è osservare il quadro globale delle normative: oltre alla probabilità crescente che il campo di applicazione della UFLPA si estenda nei prossimi mesi e anni, la più ampia impostazione «environmental, social and governance» (ESG, filosofia ambientale, sociale e di governance) che anima la legge sta guadagnando terreno nel contesto internazionale. Le normative di trade compliance fondate sui principi ESG tenderanno a diventare sempre più rigorose, pervasive e stringenti nella seconda parte del decennio. Prima o poi, la combinazione di obblighi legali, rischi finanziari e ricadute reputazionali imporrà ai produttori di monitorare profondamente le proprie catene di approvvigionamento, identificare e rimuovere permanentemente qualsiasi coinvolgimento nel lavoro forzato.
