L'applicazione dell'UFLPA rappresenta una minaccia crescente per i produttori

Si avvicinano due anni dall’entrata in vigore dell’Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). La legge, promulgata inizialmente il 23 dicembre 2021 ed entrata in vigore sei mesi dopo, vieta alle aziende statunitensi di importare qualsiasi bene estratto, fabbricato o prodotto utilizzando lavoro forzato sponsorizzato dallo Stato nella Regione Autonoma Uigura dello Xinjiang (XUAR) in Cina. 

La responsabilità dell’applicazione dell’UFLPA è affidata a Customs and Border Protection (CBP, Agenzia delle Dogane e Protezione delle Frontiere), mentre un gruppo interagenzie noto come Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—istituito presso il Dipartimento della Sicurezza Interna e comprendente rappresentanti di altre sei agenzie federali—supervisiona l’attuazione dell’UFLPA da parte del CBP e definisce la strategia generale della legge. 

Con la firma della UFLPA, il governo federale ambiva a raggiungere diversi obiettivi:

• Anzitutto, punire la Repubblica Popolare Cinese (RPC) per aver implementato una serie di programmi di lavoro forzato indirizzati a gruppi perseguitati, compresi gli uiguri, adottando tattiche coercitive e la minaccia dell’internamento per costringerli a lavorare in fabbriche e siti industriali. 
• In secondo luogo, instaurare una politica di deterrenza aggressiva affinché gli importatori statunitensi evitassero rapporti con aziende coinvolte o beneficiarie del lavoro forzato nella XUAR. 
• Infine, e più in generale, il DHS mirava a far rispettare la Sezione 307 del Tariff Act del 1930, eliminando dalle catene di approvvigionamento statunitensi i prodotti realizzati mediante lavoro forzato. 

Al 1° aprile, il CBP ha trattenuto oltre 8.000 spedizioni in base all’UFLPA, per un valore complessivo superiore a 3 miliardi di dollari (il 40% di tali detenzioni è stato definitivamente respinto). I settori a massima priorità includono la manifattura tessile, l’agricoltura e l’elettronica, con quest’ultima industria che rappresenta oltre la metà di tutte le interdizioni CBP dall’entrata in vigore della legge. 

Dopo una votazione unanime al Senato nel 2021 e una sola astensione alla Camera, l’UFLPA continua a godere di un raro e forte sostegno bipartisan. La House Select Committee on the Chinese Communist Party, così come i promotori originari del disegno di legge, hanno fornito raccomandazioni per rafforzare la normativa ed assicurare che il CBP resti responsabile davanti al Congresso nella sua funzione di enforcement. In sintesi, a Washington si è creata un’ampia convergenza su questo tema, con un impetuoso slancio politico per denunciare le diffuse violazioni dei diritti umani perpetrate dal PCC nella XUAR, espellendo i beni contaminati dalle catene di approvvigionamento statunitensi. 

Storia e razionale dell’UFLPA

La persecuzione sistematica e lo sfruttamento di massa di uiguri e altre minoranze etniche e religiose nella provincia occidentale dello Xinjiang sono stati monitorati dal governo statunitense almeno dalla fine degli anni 2010. 

Nell’ottobre 2019, Nury Turkel, avvocato uiguro-americano, attivista per i diritti umani e presidente dell’Uyghur Human Rights Project, ha presentato una testimonianza scritta al Congresso, descrivendo la vasta campagna pluriennale della Cina per reprimere culture e religioni nella XUAR e costringere le minoranze a partecipare a programmi di lavoro industriale mediante coercizione, intimidazione e la minaccia dell’internamento. «Il lavoro forzato è uno strumento profondamente radicato di controllo in Cina», ha scritto Turkel. «Trasformare la popolazione, fino ad allora composta prevalentemente da agricoltori e commercianti indipendenti, in lavoratori industriali soggetti a regimi di sorveglianza e controllo in fabbriche lontane dalle loro città, è parte fondamentale del programma governativo di “mantenimento della stabilità”.»

Solo un mese dopo, nel novembre 2019, il New York Times pubblicò un rapporto sconvolgente basato su centinaia di documenti interni governativi trapelati alla redazione. Queste rivelazioni senza precedenti, successivamente citate dal DHS nella preparazione dell’attuazione dell’UFLPA, offrirono una panoramica approfondita delle vaste repressioni del PCC nello Xinjiang. L’inchiesta presentava prove sull’internamento di massa di centinaia di migliaia di minoranze etniche in campi e prigioni, iniziative di indottrinamento destinate a cancellare culture eterogenee della regione e iniziative di lavoro forzato. Secondo i giornalisti del Times, i documenti «offrono un quadro incredibile di come la macchina nascosta dello stato cinese ha portato avanti la più ampia campagna di internamento dai tempi di Mao».

Proprio in concomitanza con queste rivelazioni, il CBP iniziò a emettere una serie di withhold release orders (WRO), ovvero ordini di sospensione dello sdoganamento, su prodotti importati da diverse aziende cinesi coinvolte nel lavoro forzato sponsorizzato dallo Stato. (I WRO funzionano essenzialmente come divieti mirati: ordinano a CBP e agli addetti doganali di trattenere determinati prodotti di specifiche aziende.) Nel 2020, l’indignazione intorno alle politiche di oppressione nascoste del PCC nello Xinjiang divenne assordante. Un costante flusso di testimonianze di esperti, rapporti governativi e indagini giornalistiche alimentava un’ondata di condanna internazionale, con numerosi Paesi che arrivavano a parlare di crimini contro l’umanità, se non di genocidio. Un anno dopo, sostenuti da questo accumulo di prove e da un crescente elenco di governi critici verso la Cina, gli Stati Uniti approvavano l’UFLPA. 

Impatto e destinatari della normativa UFLPA 

All’entrata in vigore dell’UFLPA nel 2022, il CBP identificava diversi settori industriali come “ad alta priorità” per l’enforcement. Tra questi: polisilicio, cotone e pomodori. Nei quasi due anni successivi, il CBP ha seguito queste priorità iniziali. Al 1° aprile, il settore elettronica—in cui, secondo il data dictionary dell’UFLPA, rientrano circuiti integrati, apparecchiature per l’elaborazione dati automatizzata, prodotti solari ed elettronica di consumo—contava oltre 4.000 detenzioni. I prodotti a base di cotone, fra cui abbigliamento, calzature e tessili, hanno registrato circa 1.400 spedizioni trattenute. Il settore agricolo, terza area prioritaria, ha visto fermati 410 invii di prodotti. 

Bastano poche ricerche per comprendere le motivazioni alla base di tali scelte. 

Stando allo Sheffield Hallam University’s Helena Kennedy Centre for International Justice, circa il 45% del polisilicio mondiale per applicazioni fotovoltaiche è prodotto nello Xinjiang. La regione copre anche una porzione significativa della produzione globale di cotone (circa il 20%) e un quarto di tutta la passata di pomodoro. Il DHS aveva indirizzato il CBP a concentrare l’attenzione su questi settori anche per l’elevata probabilità che le importazioni contenenti tali materiali abbiano origini, dirette o indirette, nella XUAR o comunque catene di approvvigionamento collegate alla regione. 

Polisilicio: materia prima chiave per il settore solare

Le implicazioni della centralità dello Xinjiang nella catena di approvvigionamento globale del polisilicio meritano particolare attenzione. Mentre la Semiconductor Industry Association—associazione di rappresentanza della filiera dei semiconduttori USA—ha sostenuto che nel XUAR non si produce polisilicio di qualità sufficiente per la fabbricazione di semiconduttori, la regione si conferma invece uno dei principali fornitori per il settore dei pannelli solari. Pur non essendoci stime o dati precisi sull’entità del polisilicio originario dello Xinjiang incorporato nei pannelli solari importati negli Stati Uniti, numerose evidenze suggeriscono che la regione pesa enormemente su un settore da 30 miliardi di dollari. Secondo uno studio di S&P Global, quattro dei maggiori fornitori di pannelli solari negli Stati Uniti hanno approvvigionato polisilicio o altri materiali/componenti dalla XUAR nel 2020. 

Disinnescare queste dipendenze radicate nella catena di fornitura si sta però rivelando arduo per molte aziende del settore solare. Operatoridel settore hanno riportato che molti produttori e importatori statunitensi di moduli solari hanno visto trattenere numerose spedizioni da parte del CBP ai porti d’ingresso. In alcuni casi, le imprese stanno adottando contromisure senza recidere sistematicamente i legami con i produttori XUAR né ristrutturare le proprie reti fornitrici: semplicemente, diversificano la catena di fornitura abbastanza da risultare conformi all’UFLPA sul mercato USA, continuando però ad approvvigionarsi dallo Xinjiang per il resto del mondo. Indipendentemente dalle strategie messe in campo, gli effetti dell’UFLPA stanno indubbiamente riverberando su tutto il mercato. La Solar Energy Industries Association ha rilevato una diminuzione del 23% negli impianti solari nel 2022: un calo sorprendente per un settore in forte crescita, attribuito in parte proprio alle nuove restrizioni contro il lavoro forzato. 

L’enforcement UFLPA si estende oltre al solare: focus sull’automotive

Nell’ultimo anno è stato ampliato il campo d’azione dell’enforcement dell’UFLPA oltre i pannelli solari e i settori già identificati a massima priorità. Sull’onda di nuove indagini condotte da commissioni congressuali e ricercatori accademici sulle fonti utilizzate dai produttori statunitensi collegate allo Xinjiang, l’attività di interdizione del CBP si è ora estesa a componenti impiegati dai maggiori produttori automobilistici statunitensi. L’agenzia sta trattenendo spedizioni di batterie agli ioni di litio, pneumatici, alluminio e acciaio. Secondo numerosi esperti di commercio internazionale, i legami della filiera automotive con il lavoro forzato nella XUAR stanno emergendo come nuova area critica di attenzione per UFLPA e suoi sostenitori a Washington. 

Obblighi UFLPA e strategie di compliance per i produttori 

Produttori e importatori che intendano ottenere un’eccezione alla presunzione impugnabile del CBP devono soddisfare requisiti molto stringenti, articolati principalmente in tre linee guida:

1. In primo luogo, è necessario presentare prove chiare e convincenti che le merci importate non siano state estratte, prodotte o fabbricate, in tutto o in parte, mediante lavoro forzato. Questo obbligo documentale richiede una tracciabilità esaustiva, che comprenda ben più di un singolo fornitore o segmento isolato della filiera. Come dichiarato da un funzionario di uno dei Centers of Excellence and Expertise del CBP in un bollettino recente di American Global Logistics: «La documentazione presentata all’agenzia deve seguire una progressione logica» e raccontare una storia coerente e comprensibile. Non basta quindi un solo documento giustificativo: la liberatoria dipende dalla «totalità delle prove». 

2. In secondo luogo, gli importatori devono rispondere «in modo completo e sostanziale» a tutte le richieste di informazioni del CBP relative alla spedizione, inclusi documentazione aggiuntiva, dati e dettagli delle transazioni.
   
   
3. In terzo luogo, le imprese devono dimostrare di aver adempiuto pienamente alle linee guida illustrate nella relazione del DHS al Congresso del 2022 sulla strategia di enforcement dell’UFLPA. Tali obblighi, riportati nella Sezione VI della relazione congressuale, includono attività di tracciabilità della filiera, due diligence e misure di gestione della catena di approvvigionamento.  

Tracciabilità della catena di approvvigionamento

Considerata un «passo critico iniziale» per chi intenda conformarsi ai requisiti del DHS, la tracciabilità richiede alle aziende la mappatura dell’intera catena di approvvigionamento e la capacità di produrre una filiera dettagliata attestante la provenienza delle merci o materiali importati.

Due diligence 

Il DHS illustra una serie di strategie correlate per implementare un sistema completo di due diligence. Tali strategie comprendono il coinvolgimento diretto di fornitori, produttori di materie prime e altri stakeholder chiave della filiera, al fine di valutare potenziali rischi di lavoro forzato e condurre valutazioni di rischio attraverso la mappatura della supply chain. Ulteriori azioni consigliate (ma non esclusive) includono: definizione di un codice di condotta per i fornitori che vieti esplicitamente il ricorso al lavoro forzato; diffusione del codice lungo tutta la filiera; monitoraggio della compliance tramite audit e altri strumenti; attuazione di un piano di azioni correttive quando un fornitore risulta coinvolto nel lavoro forzato. 

Misure di gestione della catena di approvvigionamento

Le misure di catena di approvvigionamento che produttori e importatori sono chiamati ad adottare per ridurre il rischio di lavoro forzato sono concepite per garantire maggiore leva e visibilità nei confronti dei fornitori. Tra le priorità indicate dal DHS: identificare e valutare i soggetti lungo la supply chain, inserire specifiche conseguenze nei contratti con i fornitori in caso di individuazione di lavoro forzato, ed assicurare l’accesso a materiali e personale lungo la filiera. 

Soddisfare tali requisiti va visto come un duplice investimento. Se, da una parte, la conformità è la condizione necessaria per ottenere un’eccezione UFLPA (nel caso in cui una spedizione venga fermata dal CBP), dall’altra queste attività possono rafforzare la strategia di trade compliance dell’impresa. L’implementazione degli strumenti di tracciabilità, due diligence e gestione della catena di fornitura suggeriti dal DHS può aiutare i produttori a mantenere una supply chain “pulita”, un sourcing etico e relazioni trasparenti con i fornitori.  

Ostacoli specifici alla compliance UFLPA 

Anche le aziende più impegnate ad adottare misure diligenti per escludere materiali e componenti prodotti tramite lavoro forzato in Cina si trovano ad affrontare ostacoli considerevoli nel cammino verso la compliance. 

La complessità, l’estensione e l’opacità delle catene di approvvigionamento globali rendono difficile per molti produttori la mappatura al di là dei fornitori diretti. Se le relazioni di primo livello possono essere facilmente identificate e valutate, monitorare la vasta rete di sub-tier che sostiene i maggiori settori mondiali rappresenta una sfida molto più ardua. 

Purtroppo, gran parte del lavoro forzato collegato alla XUAR avviene a livello di materie prime o nelle prime fasi della produzione. Di conseguenza, gli importatori statunitensi necessitano di una visibilità avanzata per verificare la presenza di lavoro forzato nelle proprie filiere. Senza quelle che il DHS definisce «adeguate tecnologie di tracciabilità»—vale a dire strumenti di visibilità della catena di approvvigionamento—i produttori statunitensi non hanno la capacità di verificare in modo esaustivo le spedizioni e valutare il grado di esposizione a questi rischi crescenti. 

Altrettanto diffusa—ma assai più subdola—è la pratica del transhipment intenzionale. Come spiega il rapporto UFLPA del DHS al Congresso, «Nell’intento di eludere il Titolo 19 U.S.C. § 1307, le aziende tentano di ricorrere al transhipment illecito per occultare l’origine di beni o materie prime provenienti dallo Xinjiang». Il meccanismo è semplice: aziende cinesi presenti nella U.S. Entity List o con legami noti con la XUAR possono aggirare le restrizioni all’importazione—e potenzialmente sviare gli acquirenti—spedendo merci verso terzi Paesi, che a loro volta riesportano questi prodotti negli Stati Uniti. Pur non essendo una strategia infallibile, il transhipment intenzionale può mascherare i fornitori originari dietro un falso paese di origine, consentendo di “ripulire” beni contaminati ed eludere i vincoli commerciali. 

Gli importatori che intendono sostituire fornitori a rischio si trovano anche a dover ricostruire le proprie reti in un panorama delle catene globali di approvvigionamento in continua evoluzione, spesso senza garanzie di stabilità nel lungo periodo. Per una società americana è necessario investire notevoli risorse per valutare il rischio di legami con il lavoro forzato, oltre a tempo e competenze per identificare i soggetti responsabili lungo la filiera. Tuttavia, anche sostituendo un fornitore o una fonte di sub-tier, non vi è alcuna certezza che la catena resti “pulita” a lungo: i sub-tier dei fornitori sono costantemente mutevoli e, di conseguenza, entità coinvolte nel lavoro forzato rappresentano una minaccia costante di (re)infiltrazione in una catena che si pensava bonificata. 

Rischi legati all’ignorare UFLPA e normative ESG 

Nell’anno fiscale 2022 sono state gestite circa 39 milioni di importazioni dal CBP. Nel primo anno di attuazione dell’UFLPA, l’agenzia ha trattenuto circa 4.200 spedizioni ai sensi della nuova legge. Il confronto parla da sé: l’UFLPA riguarda solo una minima parte—una frazione infinitesimale—del totale delle importazioni che entrano negli Stati Uniti. 

Cosa fondamentale per i produttori, tuttavia, è che questa percentuale trascurabile di detenzioni non è distribuita equamente tra i settori. Le aree ad alta priorità e i materiali da esse impiegati per realizzare componenti e prodotti finiti—come i pannelli solari, e sempre di più batterie agli ioni di litio e parti automobilistiche—sono soggette a un rischio molto elevato di interdizione secondo UFLPA. 

Punto cruciale, però, è non soffermarsi alla singola normativa, ma collocare la questione nella più ampia cornice regolatoria globale. Oltre alle numerose prove che suggeriscono un’estensione quasi certa dell’ambito di applicazione dell’UFLPA nei prossimi mesi e anni, la più generale filosofia environmental, social, and governance (ESG) da cui la legge deriva sta guadagnando terreno a livello internazionale. Le normative di trade compliance fondate su principi ESG sono destinate a diventare sempre più pervasive, severe e punitive nella seconda metà del decennio. Prima o poi, le pressioni legali, finanziarie e reputazionali su chi importa per mappare a fondo la propria filiera e eliminare in modo definitivo e permanente il lavoro forzato diventeranno troppo forti per essere ignorate.