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신장 위구르 강제노동 방지법(Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA)이 시행된 지 이제 2년이 가까워지고 있습니다. 이 법은 2021년 12월 23일에 제정되어 6개월 후 발효되었으며, 미국 기업이 중국 신장 위구르 자치구(XUAR)에서 국가 주도로 강제노동을 통해 채굴·제조·생산된 모든 상품을 수입하는 것을 금지합니다.
UFLPA의 집행은 미국 세관국경보호청(CBP)이 담당하며, 국토안보부(DHS) 산하의 관계 부처 연합기구인 강제노동 집행 태스크포스(FLETF)가 세관국경보호청(CBP)의 UFLPA 시행을 감시하고 법 전반의 전략을 수립합니다.
UFLPA에 서명하면서 연방 정부는 여러 목표를 달성하고자 했습니다:
첫째, 위구르인을 포함한 소수집단을 대상으로 각종 강제노동 프로그램을 시행하고, 협박 및 구금 위협을 통해 이들을 공장 등 산업 현장으로 몰아넣은 중국 정부(중화인민공화국, PRC)를 처벌하고자 했습니다.
둘째, 미국 수입업자들이 XUAR에서 강제노동에 연루된 혹은 이를 통해 이익을 얻는 기업들과 거래하지 않도록 강력한 억제 정책을 세우고자 했습니다.
마지막으로, 보다 넓은 차원에서 국토안보부(DHS)는 1930년 관세법(Section 307, Tariff Act of 1930)을 집행함으로써 미국 공급망에서 강제노동을 통한 제품을 근절하고자 했습니다.
4월 1일 기준, 세관국경보호청(CBP)은 UFLPA에 따라 8,000건이 넘는 선적을 억류했으며, 총가치는 30억 달러를 초과합니다(이 중 40%는 영구적으로 수입 거부됨). 주요 집행 집중 분야는 섬유제조, 농업, 전자 산업이며, 전자 부문은 법 발효 이후 CBP 차단 건수의 절반 이상을 차지했습니다.
2021년 상원에서 만장일치로 통과 후 하원에서는 단 한 표만 반대했던 UFLPA는 이후로도 드물게 강력한 초당적 지지를 얻고 있습니다. 하원의 중국공산당 특별위원회와 법안 발의자들은 법 강화를 위한 권고안을 발표하고, CBP가 집행 책임을 의회에 계속 보고하도록 요구했습니다. 요컨대, 워싱턴 전역의 주요 지도층이 이 사안에 뜻을 모으고 있으며, 신장 XUAR 내 중국공산당(CCP)의 심각한 인권 침해를 미국 공급망에서 완전히 배제하려는 정치적 모멘텀이 그 어느 때보다 강합니다.
UFLPA의 역사 및 입법 배경
신장 지역에서 위구르족 및 기타 소수민족·종교적 소수자에 대한 중국공산당(CCP)의 대규모 박해와 조직적 착취는 2010년대 후반부터 미국 정부의 레이더에 포착되어 왔습니다.
2019년 10월, 위구르계 미국인 변호사이자 인권운동가, 위구르 인권 프로젝트 의장인 누리 투르켈(Nury Turkel)은 중국이 XUAR에서 수년간 지속적으로 소수민족의 문화와 종교를 탄압하고, 협박과 구금 위협을 통해 산업 노동 프로그램에 강제 편입시키는 정책을 미 의회에 서면 증언으로 제출했습니다. 투르켈은 “강제노동은 중국 내 통제의 핵심 도구다. 자립적 농민과 상인 중심이던 인구를 고향에서 멀리 떨어진 공장 내 감시와 통제 하의 산업노동자로 전환시키는 것이 정부의 ‘사회 안정 유지’ 프로그램의 중요한 축”이라고 밝혔습니다.
불과 한 달 뒤인 2019년 11월, 뉴욕타임스는 수백 건의 유출된 내부 정부 문건에 기반한 충격적 보도를 내놨습니다. 이는 DHS가 UFLPA 도입 준비 과정에서 인용한 전례 없는 대규모 유출 자료로, 신장 내 CCP의 전방위적인 탄압 실태를 구체적으로 드러냈습니다. 이 폭로에는 수십만 명 소수민족의 대량 수용소·감옥 억류, 지역 내 다양한 문화를 없애려는 세뇌, 강제노동 프로그램의 증거 등이 포함되어 있었습니다. 뉴욕타임스는 “이 문건들은 중국 국가 기구가 어떻게 신중화 이후로 가장 대대적인 구금 정책을 실행했는지 여실히 보여준다”고 밝혔습니다.
이러한 사실이 공개되던 무렵, 세관국경보호청(CBP)은 중국 내 강제노동 연루 기업에서 수입되는 상품에 대해 잇따라 수입보류명령(Withhold Release Orders, WROs)을 발령하기 시작했습니다. WRO는 특정 기업 생산 제품의 수입을 세관 당국이 지정해 보류하는 일종의 표적 금지 조치입니다. 이후 2020년에는 신장 내 CCP의 은밀한 탄압 정책을 둘러싼 국제적 비판 여론이 폭발적으로 커졌습니다. 전문가 증언, 정부 보고, 언론 조사 등이 잇따랐고, 세계 각국이 중국의 행위를 반인도 범죄 심지어 집단학살로 규정하며 강하게 비난했습니다. 이처럼 증거와 국제사회의 압박이 축적되자, 1년 뒤 미국은 UFLPA를 제정하게 되었습니다.
UFLPA가 미치는 기업 및 산업과 그 이유
UFLPA가 2022년 발효되면서 CBP는 폴리실리콘, 면화, 토마토 등 특정 산업을 ‘최우선 집중 관리’ 분야로 지정했습니다. 법 시행 이후 약 2년 동안 CBP는 이러한 우선순위에 따라 집행을 유지해왔습니다. 4월 1일 기준, 전자 부문(ULFPA 데이터 사전상 집적회로·자동화 데이터처리기기·태양광 제품·소비자 전자제품 포함)은 4,000건이 넘는 선적이 억류되었으며, 의류·신발·섬유 등 면화 기반 제품은 1,400여 건, 농산품(세 번째 중점 분야)은 410건이 CBP에 의해 차단되었습니다.
이 같은 지정의 배경은 간단한 조사만으로도 명확해집니다.
셰필드 할람대학교 헬레나 케네디 국제정의센터(Sheffield Hallam University’s Helena Kennedy Centre for International Justice)는 전 세계 태양광 발전용 폴리실리콘 중 약 45%가 신장에서 생산된다고 밝혔습니다. 또 신장 지역은 전 세계 면화 생산량의 약 20%, 토마토 페이스트의 25%를 차지합니다. DHS는 이처럼 해당 원재료가 포함된 수입품이 XUAR에서 시작됐거나 공급망상 연결되었을 가능성이 높아 CBP가 각별히 집중하도록 지시한 것입니다.
태양광 산업의 핵심 원재료, 폴리실리콘
신장이 글로벌 폴리실리콘 공급망에서 차지하는 위상은 특히 주목할 만합니다. 미국 반도체산업협회(Semiconductor Industry Association)는 XUAR 내 제조사가 반도체 생산에 필요한 등급의 폴리실리콘을 생산하고 있지 않다고 설명하지만, 이들은 전 세계 태양광 패널 산업의 핵심 공급업체로 기능합니다. 신장 원산 폴리실리콘이 미국에 수입되는 패널에 포함되는 비율은 구체적으로 공개되지 않았으나, 관련 데이터로 볼 때 이 지역은 300억 달러 시장에서 압도적 비중을 자랑합니다. S&P Global 연구에 따르면, 미국 내 4대 태양광 패널 업체가 2020년 신장에서 폴리실리콘 또는 기타 원재료·부품을 조달했습니다.
태양광 업계 다수는 이와 같은 공급망 의존에서 벗어나려 했으나 쉽지 않았습니다. 업계 관계자들은 여러 미국 태양광 제조사 및 수입업체가 CBP로부터 모듈이 실린 많은 선적을 억류당했다고 밝혔습니다. 이들 일부는 XUAR 제조업체와의 관계나 공급망 구조 전체를 바꾸지 않고, UFLPA에 형식상 부합하는 정도로만 조달처를 다변화하는 사례도 있습니다. 즉, 글로벌 시장에는 계속 신장에서 소싱한 소재를 쓰면서 미국 수출용 공급망만 달리 구성하는 것입니다. 기업별 대응 방식에 상관없이 UFLPA의 효과는 업계 전반에 명확히 확산되고 있습니다. 미국 태양에너지산업협회는 2022년 태양광 설비 설치가 23% 감소했다고 발표했으며, 이와 같이 급성장 중이던 산업이 유례없는 하락세를 보인 원인 중 상당 부분이 강제노동 규제 강화에 있음을 지적했습니다.
UFLPA 집행, 태양광 넘어 자동차 산업까지 확대
최근 1~2년간 UFLPA 집행 범위는 태양광 판넬 및 초기 중점 산업을 넘어 확장되는 양상입니다. 의회와 학계의 미국 제조업체 공급망 조사 이후, CBP는 미국 주요 완성차 업체의 부품에도 단속을 확대하고 있습니다. 리튬이온 배터리, 타이어, 알루미늄, 철강 부품 선적이 CBP에 억류되고 있으며, 무역 전문가들은 자동차 산업의 신장 강제노동 연계가 UFLPA 및 워싱턴 정책 입안진의 차세대 핵심 타깃으로 부상했다고 평가합니다.
제조업체 대상 UFLPA 의무 및 규제 준수 전략
CBP의 rebuttable presumption(예상 입증 원칙) 예외 승인을 원하는 제조업체·수입업체는 까다로운 3대 요건을 충족해야 합니다:
첫째, 해당 수입 상품이 전부 또는 일부라도 강제노동을 통해 채굴·생산·제조되지 않았음을 명확하고 설득력 있게 입증해야 합니다. 이는 단일 공급업체 또는 특정 공급망 구간을 넘어서는 포괄적 증빙이 요구됩니다. CBP 산하 센터 관계자는 최근 American Global Logistics 자료에서 “문서가 일관성 있고 논리적으로 흐름을 갖춘 스토리를 서술해야 한다”고 했으며, 한두 건의 면책 서류가 아닌 ‘증거의 총합’ 전체가 고려 대상이라고 강조했습니다.
둘째, 수입업체는 해당 선적에 대한 CBP의 모든 질문과 요청에 ‘충분하고 실질적’으로 답해야 합니다. 이는 추가 정보, 서류, 거래내역 제출 요청 등 모두 포함됩니다.
마지막으로, 2022년 DHS가 발표한 UFLPA 집행 전략 관련 의회 보고서의 가이드라인을 완벽히 준수했음을 입증해야 합니다. 이 요구사항(보고서 6장)은 공급망 추적, 실사(due diligence), 공급망 관리 조치 등이 포함됩니다.
공급망 추적
DHS가 규제 준수의 ‘핵심 선결 단계’로 간주하는 공급망 추적이란, 기업이 자사 공급망의 전체 맵을 작성하고, 수입 goods 또는 원재료의 철저한 이동 경로를 명확히 입증할 수 있도록 하는 것입니다.
실사(Due Diligence)
DHS는 수입업체가 포괄적 실사 시스템을 구축하기 위해 취할 수 있는 다양한 상호 연계 조치를 제시합니다. 직·간접 공급업체, 원재료 생산자, 기타 주요 이해관계자와 협력해 강제노동 리스크 여부를 평가하고, 공급망 맵핑을 통한 관련 리스크 진단을 실시해야 합니다. 추가 조치로는, 강제노동 금지 행동강령을 공급업체에 배포·의무화하고, 행동강령의 공급망 내 전달, 감사 등으로 준수 여부 점검, 위반 발견 시 시정조치 계획 실행을 통한 개선 등이 있습니다.
공급망 관리 조치
제조업체와 수입업체가 자사 공급망 내 강제노동 리스크 완화를 위해 취해야 하는 공급망 관리 조치는, 공급업체와의 협상력 확보와 가시성 강화에 목적이 있습니다. DHS가 제시한 핵심 방안은 공급망 상 이해관계자 신원 확인, 강제노동 적발 시 공급 계약에 구체적 조항 삽입, 관련 자료·인력 접근권 보장 등입니다.
기업은 이 요건 이행을 단순한 규제 대응 그 이상으로 받아들여야 합니다. UFLPA 예외 승인을 위해 반드시 필요할 뿐 아니라, 추적·실사·공급망 관리 도구의 도입은 탄탄한 규제 준수 전략의 토대가 될 수 있습니다. DHS가 제시한 지침을 따라 공급망을 청정하게 운영하고, 윤리적 소싱과 투명한 공급업체 관계 유지를 뒷받침할 수 있습니다.
UFLPA 준수를 위한 고유의 난관
성실하고 적극적으로 실사 조치를 시행해도, 중국 강제노동으로 생산된 소재·부품을 완전히 배제하는 데는 여러 구조적 난관이 따릅니다.
글로벌 공급망의 복잡성·확장성·불투명성 탓에 다수 제조업체는 직접 공급업체를 넘어선 공급망 맵핑에 어려움을 겪고 있습니다. 직접 거래선 파악·검증은 비교적 용이하나, 주요 산업을 지탱하는 다층 공급망의 광범위하고 복잡한 하위(서브티어) 네트워크까지 추적하는 일은 훨씬 어렵습니다.
불행하게도, XUAR 연계 강제노동의 상당수는 주로 원재료 레벨이나 제조공정 초기 단계에서 발생합니다. 이에 미국 수입업체는 자사 공급망에 강제노동 리스크가 있는지 파악하려면 고도화된 가시성이 필수적입니다. 하지만 DHS가 말하는 '충분한 추적 기술', 즉 공급망 가시화 도구가 없다면 미국 제조업체는 선적의 출처를 완전하게 검증할 수 없고, 점증하는 중대한 리스크에 대한 자사 노출도를 명확히 파악할 수 없습니다.
그만큼 심각하지만 더 교묘한 위협이 바로 ‘의도적 환적(Transshipment)’ 문제입니다. DHS의 UFLPA 의회 보고서에 따르면 “19 U.S.C §1307을 우회하기 위한 시도로, 기업들은 제품 또는 부품의 신장 출신임을 숨기기 위해 불법 환적을 사용한다”고 설명합니다. 방식은 단순합니다. 미국 엔티티 리스트에 오른 중국 기업이나 신장 연계 업체가 자사 제품을 제3국을 거쳐 우회 수출함으로써 원산지를 위장하고, 수입업체까지 혼란을 야기하는 것입니다. 허점이 없는 전략은 아니지만, 의도적 환적을 통해 원 공급업체를 인위적 원산지 아래 감추고, 오염된 상품을 세탁해 미국의 무역 규제를 우회할 수 있습니다.
유해 공급업체를 교체하려는 수입업체도 유동적인 글로벌 공급망 내에서 네트워크를 재구축해야 한다는 어려움에 직면합니다. 미국 제조업체는 강제노동 노출 여부를 확인하는 데 상당한 리소스를 들이고, 공급망 내 실제 문제 업자를 식별하는 데 추가 시간과 전문성을 투자해야 합니다. 그러나 특정 공급업체 또는 서브티어 소스를 차단해도, 공급망이 장기적으로 청정하게 유지될 것이라는 보장은 없습니다. 공급업체의 서브티어는 끊임없이 변화하며, 그 결과 강제노동에 연루된 업체가 언제든지 다시 진입할 위험이 남게 됩니다.
UFLPA 및 ESG 규정 무시 시 리스크
2022 회계연도 기준 CBP가 처리한 미국 내 수입은 약 3,900만 건이었습니다. UFLPA 시행 첫 해 동안은 약 4,200건이 해당 법에 따라 억류되었습니다. 이를 보면 UFLPA가 미국 전체 수입에서 미치는 영향은 극히 일부—1%의 극히 일부분—에 불과합니다.
그러나 제조업체가 반드시 인지해야 할 점은, 이 미미한 억류 비율조차 산업별로 똑같이 분산되지 않는다는 사실입니다. 태양광 패널을 비롯해 리튬이온 배터리, 자동차 부품 등 중점 규제 산업과 그 소재들은 UFLPA 억류 위험이 훨씬 높습니다.
더 중요한 포인트는 글로벌 규제 환경을 전체적으로 조망해야 한다는 점입니다. UFLPA 영향 범위가 향후 몇 달, 몇 년 안에 거의 확실히 확대될 것이라는 다수 증거가 있으며, 궁극적으로 UFLPA의 근거가 되는 환경·사회·지배구조(ESG) 철학 또한 전 세계적으로 확산되고 있습니다. ESG 기반의 무역 규제는 2020년대 후반에 갈수록 더 포괄적이고 엄격하며, 위반 시 처벌 역시 강화될 것입니다. 결국, 수입업체가 자사 공급망 내 인권 침해 조사를 소홀히 하거나 강제노동을 근절하지 못할 경우 법적·재정적·평판 리스크는 무시할 수 없을 수준에 도달할 것입니다.
