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위구르 강제노동방지법(Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA)이 시행된 지 약 2년이 다가오고 있습니다. 이 법안은 2021년 12월 23일 제정되어 6개월 후 발효되었으며, 중국 신장 위구르 자치구(XUAR)에서 국가가 주도하는 강제노동을 통해 채굴·제조·생산된 모든 상품의 미국 내 수입을 금지합니다.
UFLPA 집행 책임은 미국 세관국(Customs and Border Protection, CBP)이 맡고 있으며, 국토안보부 산하에 설치된 부처 간 협의체인 강제노동집행실무그룹(Forced Labor Enforcement Task Force, FLETF)이 이에 대한 감독과 전반적인 전략 수립을 담당합니다. 이 그룹에는 국토안보부 외 6개 연방 기관이 참여하고 있습니다.
UFLPA에 서명하며 연방정부는 여러 가지 목표를 달성하고자 했습니다:
- 첫째, 중국 정부(중화인민공화국, PRC)가 위구르인을 포함한 소수 집단을 겨냥한 강제노동 프로그램을 시행하고, 협박 및 구금의 위협 등을 통해 이들을 공장 및 산업 현장으로 강제 노동하게 만든 데 대해 처벌하고자 했습니다.
- 둘째, 미국 수입업체가 신장 지역의 강제노동과 연관되었거나 이에 이익을 얻는 기업과의 거래를 극도로 억제하도록 강력한 억지 정책을 수립하고자 했습니다.
- 마지막으로, 국토안보부는 1930년 관세법 307조를 집행하여, 미국 공급망 내에서 강제노동으로 생산된 제품을 철저히 배제하는 것을 목표로 삼았습니다.
4월 1일 기준 CBP는 UFLPA에 따라 8,000건 이상의 선적을 억류했으며, 총액은 30억 달러를 초과합니다(40%는 영구 반입 거부). 집중적으로 단속 중인 업종은 섬유 제조·농업·전자 등이며, 전자 산업은 시행 이후 CBP 적발 건수의 절반 이상을 차지했습니다.
이 법은 2021년 상원에서 만장일치로 통과되고 하원에서도 단 한 표를 제외한 압도적 지지로 통과되었습니다. 이후에도 UFLPA는 드물게 양당의 강력한 지지를 받고 있습니다. 미 하원 중국 공산당 특별위원회 등 의회와 법안 원안 발의자들은 UFLPA 강화와 CBP의 철저한 집행 책임 확보를 위한 권고안을 내고 있습니다. 즉, 미국 정계 전반에서 신장 인권 침해 상품을 미국 공급망에서 배제함으로써 중국 정부(CCP)의 인권 유린을 강력히 비판해야 한다는 기류가 조성되어 있습니다.
UFLPA의 역사 및 제정 취지
중국 공산당(CCP)이 신장 지역에서 위구르인을 비롯한 소수 민족·종교 집단에 대해 대규모 박해와 체계적인 착취를 벌인 사실은 2010년대 후반부터 미국 정부의 주요 관심사였습니다.
2019년 10월, 위구르계 미국 변호사이자 인권운동가인 Nury Turkel 위구르 인권 프로젝트 의장은 의회에 서면 증언을 제출하여, 중국이 신장 내 기존 문화와 종교를 억압하고, 소수민족을 공장 등 산업 현장으로 강제 동원하는 캠페인을 수년에 걸쳐 펼쳐온 전모를 밝혔습니다. Turkel은 “강제노동은 중국에서 뿌리 깊은 통제 수단”이라며 “대부분 자영 농민과 상인이던 인구를 고향에서 멀리 떨어진 공장에 감시·통제 하에 배치된 산업노동자로 재편하는 것이 '안정 유지'의 핵심”이라고 지적했습니다.
한 달 뒤인 2019년 11월, 뉴욕 타임즈는 수백 건의 정부 내부 문서를 입수해, 신장 지역에서 벌어진 중국 정부의 대대적인 단속과 강제노동 실태를 폭로하는 특집 보도를 냈습니다. 이는 DHS(국토안보부) 역시 UFLPA 도입 준비 과정에서 참고한 전례 없는 자료 유출로, 이 보도에는 수십만 소수민족의 캠프·감옥 수용, 문화 말살을 위한 세뇌 교육, 강제노동 등에 대한 방대한 증거가 담겼습니다. 뉴욕 타임즈 기자들은 “이 문서들은 마오쩌둥 시대 이후 중국 국가권력이 벌인 가장 광범위한 구금 캠페인의 실상을 낱낱이 보여준다”고 평했습니다.
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이러한 폭로가 이어지는 가운데 CBP도 중국 내 국가지원 강제노동 연루 기업의 수입 상품에 대해 연속적으로 수입보류명령(Withhold Release Order, WRO)을 발령했습니다. WRO는 특정 기업의 특정 품목을 CBP 및 세관이 억류하라는 지침입니다. 2020년에는 신장 탄압이 국제적으로 크게 비난받기 시작했고, 전문가 증언·정부 보고서·언론 조사 등이 이어지면서 세계 각국에서 인권 유린 및 심지어 집단학살(genocide)로까지 규정하는 움직임이 확산되었습니다. 이 같은 증거와 더불어 미국을 포함한 여러 정부가 중국을 강력히 규탄하면서, 미국은 2021년에 UFLPA를 공식 제정했습니다.
UFLPA의 적용 대상과 이유
2022년 UFLPA가 시행되면서 CBP는 폴리실리콘, 면화, 토마토 등 여러 산업을 “집중 단속” 대상으로 지정했습니다. 지난 2년 가까이 CBP는 이 우선순위 부문을 핵심적으로 관리해왔습니다. 4월 1일 기준 UFLPA가 정의하는 전자 부문(집적회로·자동 데이터 처리 장비·태양광 제품·소비자전자 포함)이 4,000건 이상의 억류를 기록했습니다. 면화를 원료로 한 의류·신발·섬유 등도 약 1,400건, 농산물은 410건이 억류되었습니다.
이 같은 지정의 배경은 조금만 들여다봐도 명확해집니다.
셰필드 할람 대학교 헬레나 케네디 국제정의센터(Helena Kennedy Centre for International Justice)에 따르면, 세계 태양광 등급 폴리실리콘의 약 45%가 신장에서 생산되고 있습니다. 신장은 전 세계 면화 생산량의 약 20%와 모든 토마토 페이스트의 25%도 차지합니다. 국토안보부가 CBP에 해당 분야에 집중하라고 지시한 배경에는 이들 원료가 신장에서 유래했거나 공급망상 신장과 연결된 가능성이 상대적으로 높기 때문입니다.
태양광 산업의 핵심 원재료 폴리실리콘
글로벌 폴리실리콘 공급망에서 신장이 차지하는 비중은 특히 주목할 만합니다. 미국 반도체 산업을 대표하는 반도체 산업협회(Semiconductor Industry Association)가 신장 내 제조사가 반도체 제조용 등급의 폴리실리콘은 생산하지 않는다고 밝히고 있으나, 이들은 태양광 패널 산업의 주된 공급업체입니다. 정확한 수량은 확인되지 않으나, 신장에서 유래한 폴리실리콘이 미국으로 수출되는 태양광 패널에 상당량 포함된다는 다수 데이터가 존재합니다. S&P Global 조사에 따르면 2020년 미국 4대 태양광 패널 공급업체가 신장에서 폴리실리콘 또는 원자재·부품을 조달했습니다.
이러한 공급망 의존도를 벗어나는 일은 다수 태양광 기업에도 쉽지 않은 과제입니다. 업계 관계자들은 미국 내 대형 태양광 제조업체·수입업체 다수가 미국 항만 입항 시 상당수 모듈 선적품이 CBP에 의해 억류됐다고 보고했습니다. 일부 기업은 XUAR 제조업체와의 공급망을 완전히 단절하지 않고도, UFLPA에 '형식상' 부합할 정도만 공급망을 다변화해 관련 지역과의 연결은 해외 사업에만 유지하는 방식으로 대응하기도 합니다. 각 기업별 개별 대책과 무관하게, UFLPA는 업계 전반에 뚜렷한 파급 효과를 일으키고 있습니다. 미국 태양광산업협회는 업계가 2022년 태양광 설치가 23% 감소했고, 이는 역대급 성장세와 달리 강제노동 제한 규제의 영향이라 분석했습니다.
태양광을 넘어 자동차 산업까지 확대되는 UFLPA 집행
지난 1년여 동안 UFLPA 지정 및 감독 범위는 태양광·우선순위 소재를 넘어 확대되고 있습니다. 미 의회 위원회와 학계가 신장 공급업체와 거래하는 미국 제조사 사례를 추가로 조사하면서, CBP 적발은 대형 미국 자동차 제조사의 주요 부품까지 확대되고 있습니다. 여기에는 리튬이온 배터리, 타이어, 알루미늄, 철강이 포함되며, 자동차 산업이 XUAR 강제노동과 연계된 새로운 핵심 이슈로 급부상하고 있다는 평가도 나옵니다.
제조사 대상 UFLPA 규제 준수 의무와 전략
제조사 및 수입업체가 CBP의 '반증 가능 추정(Rebuttable Presumption)'에 대한 예외 인정을 받으려면 다음 3가지 주요 조건을 충족해야 합니다:
- 첫째, 수입상품이 전부 또는 일부라도 강제노동을 통하지 않았다는 명확하고 설득력 있는 증거를 제시해야 합니다. 이는 1개 공급업체 또는 공급망 일부분이 아닌, 전체 공급망을 포괄하는 문서화를 요구합니다. CBP 첨단 전문센터(Center of Excellence and Expertise) 관계자는 최근 미주글로벌물류 공지에서 “문서에는 논리적 흐름이 있어야 하며, 단일 면책 자료가 아닌 증거의 총체(totality)가 해제 조건”임을 명확히 했습니다.
- 둘째, 수입자는 CBP의 모든 질의와 추가 정보·문서·거래 내역 요청에 “완전하고 실질적”으로 답해야 합니다.
- 셋째, 기업은 국토안보부가 2022년 의회에 제출한 UFLPA 집행전략 보고서(제6장)에 명시된 공급망 추적, 실사, 공급망 관리 방안 등 모든 가이드라인을 준수했음을 입증해야 합니다.
공급망 추적(Tracing)
국토안보부가 “핵심 1차 단계”로 규정한 이 단계에서, 수입자는 자사 공급망을 지도화(mapping)하고, 도입 대상 상품·소재의 체계적인 이력 체인(chain of custody)을 증명해야 합니다.
실사(Due Diligence)
국토안보부는 포괄적 실사 시스템을 위해 여러 상호 연관 조치를 제시합니다. 직접 공급업체·원자재 생산자·공급망 주요 이해관계자들과 협력해 강제노동 리스크를 파악하고, 공급망 지도작업을 통한 리스크 평가도 이행해야 합니다. 또한 공급업체에게 강제노동 금지 행동강령(code of conduct)을 마련·전파하고, 감사 등의 방식으로 규제 준수 여부를 감독하며, 위반 시 시정조치 계획을 실행해 개선해야 합니다.
공급망 관리 방안
제조사나 수입업체가 공급망 내 강제노동 리스크를 줄이기 위해 실행해야 하는 모든 관리 조치를 포괄합니다. 이해관계자 사전검증, 강제노동 적발 시 공급업체 계약 내 계약상 불이익 명시, 주요 자재·인력 접근 확보 등이 대표적이며, 전체 공급망에 대한 가시성과 통제력을 높이는 것을 목표로 두고 있습니다.
이러한 요구사항 이행은 두 가지 목적에 부합합니다. 우선, 수입선 적발 시 UFLPA 예외 승인을 받으려면 반드시 준수해야 하는 조건입니다. 동시에 국토안보무의 추적·실사·공급망 관리 도구를 도입하는 일은 장기적으로 강력한 무역 규제 준수 전략의 초석이 됩니다. 제조사는 이를 통해 공급망을 청정하게, 부품 조달을 윤리적으로, 공급업체 관계를 투명하게 유지할 수 있습니다.
UFLPA 규제 준수의 현실적 난관
최대한 성실하게 실사를 추진하고 중국의 강제노동 산출물을 배제하고자 하는 기업 역시, 규제 준수 과정에서 막대한 난관에 직면합니다.
글로벌 공급망의 복잡성·확장성·불투명성 탓에, 제조사의 공급망 지도화는 1차 공급업체 단계 이상으로 넘어가기 어렵습니다. 직접 거래관계는 식별과 관리가 수월하지만, 다층(sub-tier)으로 얽힌 방대한 네트워크 전체를 가시화하는 것은 매우 고된 과제입니다.
특히, XUAR 연계 강제노동의 상당 부분은 생산 초기 단계인 원자재 단계에서 이뤄집니다. 따라서 미국 수입업체는 공급망이 강제노동에 노출됐는지 판단할 수 있도록 고도화된 가시성이 필요합니다. 국토안보부가 언급한 “적절한 추적 기술”—즉 공급망 가시성 도구—없이는 미국 제조사가 선적품의 정확한 출처와 실질적 노출 수준을 파악할 길이 없습니다.
이보다 더 교묘하고 확산된 문제는 ‘고의적 환적(Transshipment)’입니다. 국토안보부의 UFLPA 의회보고서에 따르면, “19 U.S.C. § 1307을 우회하기 위해 기업이 환적을 악용, 신장 산 원자재·상품의 출처를 숨기는 시도가 이뤄지고 있습니다.” 즉, 미국 엔티티 리스트에 오르거나 신장 연루로 주목받는 중국 기업이 상품을 제3국으로 먼저 환적·수출한 후 이들이 다시 미국으로 재수출합니다. 불완전하더라도, 이 전략은 원 공급업체를 인위적 원산지로 위장해 오염된 상품을 합법 상품처럼 세탁하는 효과가 있습니다.
문제의 공급업체를 재편하고자 하는 수입자 역시, 급변하는 글로벌 공급망 내에서 추가 비용·시간 소모, 실질적 효과에 대한 불확실성을 감수해야 합니다. 미국 제조사는 강제노동 리스크 파악에 자원 투입이 필수이며, 공급망 내 책임 업체를 특정하려면 분석 역량이 뒷받침되어야 합니다. 하지만 특정 공급업체나 서브티어 공급망 일부를 제거해도, 공급망이 장기간 ‘청정’하게 유지된다는 보장은 없습니다. 하위 공급망은 지속적으로 변화하고, 이와 맞물려 강제노동 가해 조직이 언제든(또는 반복해서) 공급망에 재진입할 위험이 존재하기 때문입니다.
UFLPA 및 ESG 규제 무시 시 발생 리스크
2022년 회계연도 기준, CBP가 처리한 전체 수입은 약 3,900만 건이었습니다. UFLPA 시행 첫해 CBP는 신규 법에 따라 약 4,200건의 선적을 억류했습니다. 이는 전체 수입의 단 0.01% 미만에 불과합니다.
제조사가 명심해야 할 결정적 사항은, 이 극소수 억류 사례가 업종별로 고르게 분포하지 않는다는 점입니다. 집중 단속 분야 및 해당 산업에 활용되는 소재—태양광 패널, 리튬이온 배터리, 자동차 부품 등—은 UFLPA 적발 리스크가 비약적으로 높습니다.
그러나 이보다 중요한 논점은 글로벌 규제 환경 전체를 조망하는 데 있습니다. UFLPA 적용 범위가 향후 수개월·수년에 걸쳐 확장될 것이 거의 확실하다는 다수 증거와 더불어, 이 법의 근간이 되는 환경·사회·지배구조(ESG) 철학이 전 세계적으로 지속적인 영향력을 넓히고 있다는 점입니다. ESG 원칙에 기반한 무역 규제는 앞으로도 더욱 포괄적·엄격·강경해질 전망입니다. 머지않아, 업체는 수입 공급망 전반에서 인권 침해를 정확히 식별·근절하고 강제노동 요소를 완전히 배제해야 하는 법적·재무적·평판상의 압박에 직면하게 될 것입니다.
