UFLPA-Durchsetzung ist eine wachsende Bedrohung für Hersteller

Inzwischen sind fast zwei Jahre vergangen, seit das Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) erstmals in Kraft getreten ist. Das Gesetz, das ursprünglich am 23. Dezember 2021 verabschiedet wurde und sechs Monate später in Kraft getreten ist, verbietet es US-Unternehmen, Waren zu importieren, die in der Autonomen Uigurischen Region Xinjiang (XUAR) in China unter staatlich geförderter Zwangsarbeit abgebaut, hergestellt oder produziert wurden. 

Die Zuständigkeit für die Durchsetzung des UFLPA liegt beim Customs and Border Protection (CBP), während eine behördenübergreifende Gruppe namens Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF) – angesiedelt im Department of Homeland Security und bestehend aus Vertretern von sechs weiteren Bundesbehörden – die Umsetzung des UFLPA durch das CBP überwacht und die übergreifende Strategie des Gesetzes mitgestaltet. 

Mit der Unterzeichnung des UFLPA verfolgte die Bundesregierung mehrere Ziele:

• Erstens sollten die Volksrepublik China (PRC) für die Durchführung zahlreicher Zwangsarbeitsprogramme zur Zielsetzung verfolgter Gruppen, darunter Uiguren, bestraft werden. Dabei kamen Zwangsmaßnahmen und die Androhung von Internierung zum Einsatz, um diese Gruppen zur Arbeit in Fabriken oder anderen Industrieanlagen zu zwingen. 

• Zweitens wollte man eine abschreckende Politik etablieren, die US-Importeure eindringlich davon abhält, Geschäfte mit Unternehmen zu machen, die in der XUAR in Zwangsarbeit involviert sind oder davon profitieren. 

• Drittens und im weiteren Sinne beabsichtigte das DHS, Abschnitt 307 des Zollgesetzes von 1930 durchzusetzen, indem Produkte, die durch Zwangsarbeit hergestellt wurden, aus US-Lieferketten entfernt werden. 

Mit Stand 1. April hat das CBP über 8.000 Sendungen gemäß UFLPA festgehalten – mit einem Gesamtwert von über 3 Milliarden US-Dollar (40 Prozent dieser Festhaltungen wurden dauerhaft abgelehnt). Zu den priorisierten Sektoren zählen die Textilindustrie, Landwirtschaft und Elektronik, wobei letztere Branche seit Inkrafttreten des Gesetzes über die Hälfte aller CBP-Unterbrechungen verzeichnet. 

Nachdem das UFLPA 2021 im Senat einstimmig und im Repräsentantenhaus mit nur einer Gegenstimme verabschiedet wurde, genießt das Gesetz weiterhin eine außergewöhnlich starke parteiübergreifende Unterstützung. Der House Select Committee on the Chinese Communist Party sowie die ursprünglichen Initiatoren des Gesetzes haben Empfehlungen zur Stärkung des Gesetzes und zur Sicherstellung der Rechenschaftspflicht des CBP gegenüber dem Kongress bei der Durchsetzung abgegeben. Kurz gesagt: In Washington hat sich ein breiter Konsens zu diesem Thema gebildet – und es gibt erheblichen politischen Rückhalt, um die Menschenrechtsverletzungen der KPCh (Kommunistischen Partei Chinas) in der XUAR durch den Ausschluss belasteter Waren aus US-Lieferketten deutlich zu sanktionieren. 

Die Entwicklung und Beweggründe des UFLPA

Die massenhafte Verfolgung und systematische Ausbeutung von Uiguren sowie anderen ethnischen und religiösen Minderheiten in der westchinesischen Provinz Xinjiang ist spätestens seit den späten 2010er Jahren ein Thema auf der Agenda der US-Regierung. 

Im Oktober 2019 legte Nury Turkel, uigurisch-amerikanischer Anwalt, Menschenrechtsaktivist und Vorsitzender des Uyghur Human Rights Project, dem Kongress eine schriftliche Stellungnahme vor, in der Chinas langjährige Strategie zur Unterdrückung bestehender Kulturen und Religionen in der XUAR und zur zwangsweisen Eingliederung von Minderheiten in industrielle Arbeitsprogramme durch Zwangsmaßnahmen, Einschüchterung und die Androhung von Internierung beschrieben wurde. „Zwangsarbeit ist ein tief verankertes Kontrollinstrument in China“, schrieb Turkel. „Die Transformation einer Bevölkerung, die vorwiegend aus unabhängigen Landwirten und Händlern bestand, in Industriearbeiter unter Überwachungs- und Kontrollregimen in Fabriken fernab ihrer Heimatstädte, ist ein zentraler Bestandteil des Regierungsprogramms zur ‚Stabilitätswahrung‘.“

Nur einen Monat später, im November 2019, veröffentlichte die New York Times einen aufsehenerregenden Bericht auf Basis mehrerer hundert interner Regierungsdokumente, die der Redaktion zugespielt wurden. Das beispiellose Datenleck – das später vom DHS bei der Vorbereitung der UFLPA-Einführung zitiert wurde – erlaubte tiefe Einblicke in das weitreichende Vorgehen der KPCh in Xinjiang. Die Enthüllungen belegten die Masseninternierung von Hunderttausenden ethnischer Minderheiten in Lagern und Gefängnissen, Indoktrinationsmaßnahmen zur Auslöschung vielfältiger Kulturen in der Region und Initiativen zur Zwangsarbeit. Laut den Times-Journalisten vermitteln die Unterlagen „ein eindrucksvolles Bild davon, wie der verborgene Apparat des chinesischen Staates die umfassendste Internierungskampagne seit der Mao-Ära umsetzte.“

Fast zeitgleich begann das CBP, sogenannte Withhold Release Orders (WROs) auf Waren zu erlassen, die von diversen chinesischen Unternehmen mit Verstrickungen in staatlich geförderte Zwangsarbeit importiert wurden. (WROs fungieren als gezielte Verbote und weisen CBP und Zollbeamte an, bestimmte Produkte bestimmter Unternehmen zurückzuhalten.) Bis 2020 war die Empörung über Chinas verdeckte Unterdrückungspolitik in Xinjiang auf einem Höhepunkt. Ein stetiger Strom an Expertenaussagen, Regierungsberichten und investigativem Journalismus heizte eine Welle internationaler Kritik an: Länder weltweit verurteilten das, was manche als Verbrechen gegen die Menschlichkeit, teils gar als Völkermord bezeichneten. Ein Jahr später verabschiedeten die USA das UFLPA – gestützt auf die Fülle an Beweisen und eine wachsende Zahl kritischer Regierungen. 

Wen das UFLPA betrifft – und warum 

Mit Inkrafttreten des UFLPA im Jahr 2022 ordnete das CBP mehrere Branchen als „hohe Priorität“ für die Durchsetzung ein. Dazu gehörten Polysilizium, Baumwolle und Tomaten. In den fast zwei Jahren seit dem Geltungsbeginn hat das CBP diese Priorisierungen größtenteils beibehalten. Zum Stichtag 1. April entfallen auf Elektronik – nach dem Datenwörterbuch des ULFPA darunter integrierte Schaltkreise, automatisierte Datenverarbeitungstechnik, Solarprodukte und Unterhaltungselektronik – über 4.000 Festhaltungen. Baumwollbasierte Produkte wie Bekleidung, Schuhe und Textilien verzeichnen etwa 1.400 angehaltene Sendungen. Für Agrarprodukte, den dritten priorisierten Sektor, wurden 410 Sendungen gestoppt. 

Die Gründe für diese Priorisierung werden schnell deutlich, sobald man etwas tiefer recherchiert. 

Laut dem Helena Kennedy Centre for International Justice der Sheffield Hallam University werden ca. 45 % des weltweiten Polysiliziums in Photovoltaik-Qualität in Xinjiang hergestellt. Die Region liefert zudem einen erheblichen Anteil der globalen Baumwollproduktion (rund 20 %) und ein Viertel des gesamten Tomatenmarks. Das DHS wies das CBP unter anderem deshalb an, sich auf diese Sektoren zu konzentrieren, weil Importe mit diesen Rohstoffen mit vergleichsweise hoher Wahrscheinlichkeit aus der XUAR stammen oder deren Lieferketten die Region tangieren. 

Polysilizium: Ein wichtiger Rohstoff für die Solarindustrie

Die zentrale Rolle Xinjiangs in der globalen Polysilizium-Lieferkette verdient besondere Aufmerksamkeit. Während der Branchenverband Semiconductor Industry Association argumentiert, dass Hersteller in der XUAR kein Polysilizium in Halbleiterqualität fertigen, sind sie doch wichtige Zulieferer für die Solarindustrie. Zwar fehlen verlässliche Zahlen zum genauen Anteil, der aus Xinjiang stammenden und in die USA exportierten Solarmodule, doch zahlreiche Daten deuten auf den massiven Einfluss der Region im 30-Milliarden-Dollar-Markt hin. Laut einer Studie von S&P Global bezogen 2020 vier der größten US-Solaranbieter Polysilizium oder andere Komponenten aus der XUAR. 

Sich von diesen Abhängigkeiten in der Lieferkette zu lösen, erweist sich für viele Solarfirmen als äußerst schwierig. Brancheninsider berichten, dass mehrere US-Solarhersteller und Importeure zahlreiche Sendungen mit Modulen beim Import durch das CBP zurückgehalten sahen. Manche dieser Unternehmen passen sich zwar an, ohne zwingend die Verbindungen zu XUAR-Herstellern zu kappen oder ihr Lieferantennetzwerk komplett umzustellen. Stattdessen diversifizieren sie die Lieferkette gerade so weit, dass sie mit dem UFLPA konform erscheinen – während sie für andere Weltmärkte weiter auf Xinjiang setzen. Unabhängig von den Gegenmaßnahmen auf Unternehmensebene sind die Auswirkungen des UFLPA jedoch spürbar am Gesamtmarkt. Laut der Solar Energy Industries Association sanken die Solarinstallationen im Sektor 2022 um 23 % – eine Überraschung für eine ansonsten wachstumsstarke Branche, was der Verband teilweise auf die neuen Zwangsarbeitsbeschränkungen zurückführt. 

Die UFLPA-Durchsetzung greift über Solar hinaus – und rückt die Automobilbranche in den Fokus

Im vergangenen Jahr weitete sich der Vollzugsbereich des UFLPA auch jenseits von Solarmodulen und den ursprünglich priorisierten Sektoren aus. Im Zuge weiterer Untersuchungen durch Kongressausschüsse und Wissenschaftler zu US-Herstellern, die von XUAR-Lieferanten beliefert werden, geraten inzwischen auch Komponenten großer US-Autobauer ins Visier. Die Behörde hält Berichten zufolge Sendungen mit Lithium-Ionen-Batterien, Reifen, Aluminium und Stahl zurück. Experten gehen zunehmend davon aus, dass die Verbindung der Automobilindustrie zu Zwangsarbeit in der XUAR zu einem neuen Schwerpunkt für das ULFPA und seine Fürsprecher in Washington wird. 

UFLPA-Pflichten und Compliance-Strategien für Hersteller 

Hersteller und Importeure, die eine Ausnahme von der widerlegbaren Vermutung des CBP erhalten möchten, müssen strenge Nachweisanforderungen erfüllen, die sich auf drei zentrale Säulen stützen:

1. Erstens muss das Unternehmen eindeutige und überzeugende Beweise erbringen, dass die importierten Waren weder ganz noch teilweise durch Zwangsarbeit abgebaut, produziert oder hergestellt wurden. Dafür ist eine umfassende Dokumentation erforderlich, die über einzelne Lieferanten oder Segmente der Lieferkette hinausgeht. Wie ein Vertreter eines CBP Centers of Excellence and Expertise im aktuellen Bulletin von American Global Logistics erklärte: „Die Unterlagen sollten eine nachvollziehbare Entwicklung aufweisen“, die eine einheitliche, verständliche Geschichte erzählen. Nicht ein einzelnes entlastendes Dokument zählt, sondern „die Gesamtheit der Nachweise“. 

2. Zweitens müssen Importeure „vollständig und inhaltlich substanzreich“ auf alle Anfragen des CBP im Zusammenhang mit der Sendung antworten. Dies umfasst Nachforderungen zu weiteren Informationen, Dokumenten und Transaktionsdetails.
   
   

3. Schließlich müssen Unternehmen nachweisen, dass sie die Vorgaben des DHS-Berichts an den Kongress von 2022 zur Strategie der UFLPA-Durchsetzung vollständig einhalten. Diese Pflichten, beschrieben in Abschnitt VI des Kongressberichts, umfassen Lieferkettentransparenz (Tracing), Sorgfaltspflichten (Due Diligence) und Maßnahmen zum Lieferkettenmanagement.  

Lieferkettentransparenz (Tracing)

Als „zentraler erster Schritt“ für Importeure zur Einhaltung der DHS-Anforderungen verlangt Tracing die vollständige Abbildung der eigenen Lieferkette. Außerdem müssen Hersteller eine sorgfältig dokumentierte Herkunftskette (Chain of Custody) für importierte Waren oder Materialien vorweisen können.

Sorgfaltspflichten (Due Diligence) 

Das DHS empfiehlt eine Reihe verzahnter Maßnahmen für ein umfassendes Due-Diligence-System. Diese umfassen die Einbindung direkter Lieferanten, Rohstoffproduzenten und weiterer Schlüsselakteure entlang der Lieferkette zur Identifikation von Risiken für Zwangsarbeit und die Durchführung entsprechender Risikoanalysen durch Lieferketten-Mapping. Weitere Schritte – jedoch nicht ausschließlich – umfassen die Entwicklung eines Verhaltenskodex für Lieferanten mit Verbot von Zwangsarbeit, die Kommunikation dieses Kodex in der gesamten Lieferkette, die Überwachung der Compliance per Audits und sonstiger Kontrollen sowie die Umsetzung von Korrekturmaßnahmen, falls ein Lieferant Zwangsarbeit einsetzt. 

Lieferkettenmanagement-Maßnahmen

Hersteller und Importeure sind verpflichtet, gezielte Maßnahmen zum Lieferkettenmanagement zu implementieren, um das Risiko von Zwangsarbeit zu mindern. Ziel ist es, mehr Einfluss und Transparenz gegenüber den eigenen Lieferanten zu gewinnen. Die Überprüfung von Akteuren entlang der Lieferkette, die Aufnahme expliziter Konsequenzen in Lieferantenverträge für den Fall von entdeckter Zwangsarbeit sowie die Sicherstellung des Zugriffs auf Materialien und Personal gehören zu den wichtigsten vom DHS empfohlenen Maßnahmen. 

Unternehmen sollten die Erfüllung dieser Vorgaben als doppelt vorteilhaft betrachten: Einerseits ist der Nachweis für eine UFLPA-Ausnahme zwingend erforderlich, falls eine Sendung vom CBP gestoppt wird. Andererseits bilden Tracing, Due Diligence und Lieferkettenmanagement-Tools des DHS die Basis für eine schlagkräftige Handels-Compliance-Strategie, mit der Hersteller ihre Lieferketten sauber halten, ethisch beschaffen und Beziehungen zu Lieferanten transparent gestalten können.  

Die besonderen Herausforderungen bei der UFLPA-Compliance 

Selbst Unternehmen, die mit größter Sorgfalt Sorgfaltspflichten umsetzen und Materialien sowie Komponenten aus chinesischen Zwangsarbeitsprogrammen konsequent ausschließen wollen, stehen immensen Hürden gegenüber. 

Wegen der Komplexität, Vielfalt und Intransparenz globaler Lieferketten fällt es vielen Herstellern schwer, über direkte Lieferanten hinaus ein umfassendes Mapping vorzunehmen. Während direkte Beziehungen meist eindeutig identifizier- und überprüfbar sind, stellt der Einblick in das weit verzweigte Sub-Tier-Netzwerk vieler Branchen eine erheblich größere Herausforderung dar. 

Ein Großteil der mit der XUAR in Verbindung gebrachten systematischen Zwangsarbeit findet auf der Rohstoffebene oder in den frühen Stufen der Fertigungsprozesse statt. US-Importeure benötigen daher fortschrittliche Transparenz, um festzustellen, ob ihre eigenen Lieferketten betroffen sind. Ohne die vom DHS als „ausreichende Tracing-Technologien“ bezeichneten Supply-Chain-Visibility-Tools verfügen US-Hersteller jedoch nicht über die nötigen Mittel, um ihre Sendungen umfassend zurückzuverfolgen und ihr Risikoniveau für solche kritischen Risiken zu bestimmen. 

Ebenso weit verbreitet – und deutlich heimtückischer – ist das Problem absichtlicher Transshipment-Praktiken. Wie der UFLPA-Bericht des DHS an den Kongress darlegt: „Um 19 U.S.C. § 1307 zu umgehen, versuchen Unternehmen, den Ursprung von Waren oder Vorprodukten aus Xinjiang durch illegale Umladung zu verschleiern.“ Der Trick ist simpel: Chinesische Unternehmen, die auf der US Entity List stehen oder nachweisliche Verbindungen zur XUAR haben, umgehen Importbeschränkungen – und irritieren Importeure – indem sie Waren in Drittländer liefern, die diese dann in die USA reexportieren. Die bewusste Umladung ist zwar kein Garant für Erfolg, kann aber den eigentlichen Lieferantennamen durch eine fingierte Angabe des Herkunftslandes verschleiern, belastete Waren „reinwaschen“ und Handelsbeschränkungen umgehen. 

Importeure, die problematische Lieferanten ersetzen wollen, stehen außerdem vor der enormen Aufgabe, ihr Netzwerk in einer dynamisch wechselnden, globalen Lieferkette neu aufzubauen – ein Ansatz, der sich kaum dauerhaft durchsetzen lässt. US-Hersteller müssen erhebliche Ressourcen investieren, um herauszufinden, ob sie überhaupt Verbindungen zu Zwangsarbeit unterhalten – und noch mehr Zeit und Expertise aufwenden, um die verantwortlichen Akteure in ihrer Kette zu identifizieren. Und selbst wenn sie einen Lieferanten oder Sub-Tier aus ihrem Produktionsnetz entfernen und ersetzen, garantiert das keineswegs, dass die Lieferkette langfristig sauber bleibt. Die Sub-Tier-Strukturen der Lieferanten verändern sich ständig – und so besteht immer das Risiko, dass Akteure mit Zwangsarbeit erneut in ein zuvor „bereinigtes“ Netzwerk gelangen. 

Risiken bei der Missachtung von UFLPA- und ESG-Vorschriften 

Im Fiskaljahr 2022 verarbeitete das CBP rund 39 Millionen Importe. Im ersten Jahr nach Inkrafttreten des UFLPA stoppte die Behörde etwa 4.200 Sendungen gemäß der neuen Vorschrift. Der direkte Vergleich zeigt: Das UFLPA betrifft nur einen winzigen Bruchteil – einen Bruchteil eines Prozents – aller in die USA importierten Güter. 

Für Hersteller entscheidend ist jedoch, dass sich diese minimale Quote der zurückgehaltenen Sendungen nicht gleichmäßig auf alle Branchen verteilt. Besonders priorisierte Sektoren und die von ihnen genutzten Materialien für Komponenten- oder Endprodukte – darunter Solarmodule sowie zunehmend Lithium-Ionen-Batterien und Automobilteile – stehen einem signifikant erhöhten Risiko einer Intervention gemäß UFLPA gegenüber. 

Entscheidender ist jedoch der Blick aufs große Ganze im internationalen Regulierungsumfeld. Die vielen Hinweise sprechen dafür, dass das Anwendungsgebiet des UFLPA in den nächsten Monaten und Jahren zweifellos ausgeweitet wird. Dazu kommt, dass die breitere ESG-Philosophie (Environmental, Social, Governance), auf der das Gesetz beruht, weltweit immer mehr an Bedeutung gewinnt. Auf ESG-Prinzipien aufbauende Handels-Compliance-Vorgaben werden im späteren Jahrzehnt nur noch umfassender, strenger und sanktionsbewehrter werden. Früher oder später werden rechtliche, finanzielle und Reputationsrisiken Importeuren keine Ausweichmöglichkeit mehr lassen: Sie müssen ihre Lieferketten umfassend auf Menschenrechtsverletzungen prüfen und Zwangsarbeit konsequent und endgültig ausschließen.