Durchsetzung der UFLPA wird zur wachsenden Bedrohung für Hersteller

Es sind nun beinahe zwei Jahre vergangen, seit das Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) erstmals in Kraft getreten ist. Das Gesetz, das ursprünglich am 23. Dezember 2021 erlassen wurde und sechs Monate später in Kraft trat, untersagt US-Unternehmen die Einfuhr jeglicher Waren, die durch staatlich geförderte Zwangsarbeit in der Uigurischen Autonomen Region Xinjiang (XUAR) in China abgebaut, hergestellt oder produziert wurden. 

Für die Durchsetzung des UFLPA ist der US-Zoll- und Grenzschutz (Customs and Border Protection, CBP) verantwortlich, während eine behördenübergreifende Gruppe namens Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—angesiedelt im Department of Homeland Security und bestehend aus Vertretern von sechs weiteren Bundesbehörden—die Umsetzung des UFLPA durch den CBP überwacht und die Gesamtstrategie des Gesetzes mitgestaltet. 

Mit der Unterzeichnung des UFLPA verfolgte die Bundesregierung mehrere Ziele:

• Erstens wollte sie die Volksrepublik China (PRC) für die Durchführung zahlreicher Zwangsarbeitsprogramme bestrafen, die sich gegen verfolgte Gruppen, darunter Uiguren, richten, indem sie Zwangsmaßnahmen und die Androhung von Internierung nutzt, um diese zur Arbeit in Fabriken und anderen Industrieanlagen zu bewegen. 
• Zweitens sollte eine strikte Abschreckungspolitik etabliert werden, die US-Importeure nachdrücklich davon abhält, mit Unternehmen Geschäfte zu machen, die an oder von Zwangsarbeit in der XUAR profitieren. 
• Drittens und im weiteren Sinne strebte das Department of Homeland Security (DHS) an, durch das Gesetz Section 307 des Tariff Act von 1930 durchzusetzen, indem US-Lieferketten von Produkten befreit werden, die mithilfe von Zwangsarbeit erzeugt wurden. 

Bis zum 1. April hat der CBP über 8.000 Sendungen auf Grundlage des UFLPA zurückgehalten, mit einem Gesamtwert von mehr als 3 Milliarden US-Dollar (40 Prozent der Zurückhaltungen wurden dauerhaft abgelehnt). Hochpriorisierte Sektoren für die Durchsetzung sind Textilherstellung, Landwirtschaft und Elektronik, wobei die Elektronikbranche mehr als die Hälfte aller CBP-Unterbindungen seit Inkrafttreten des Gesetzes verzeichnet. 

Nachdem das UFLPA 2021 einstimmig den Senat passierte und im Repräsentantenhaus nur eine einzige Gegenstimme fand, genießt das Gesetz weiterhin außergewöhnlich breite parteiübergreifende Unterstützung. Der House Select Committee on the Chinese Communist Party sowie die ursprünglichen Sponsoren des Gesetzes haben Empfehlungen zur Stärkung der Regelungen und Sicherstellung der Rechenschaftspflicht des CBP gegenüber dem Kongress ausgesprochen. Zusammengefasst zeigt der politische Diskurs in Washington einen breiten Konsens: Es besteht erheblicher politischer Momentum, die Menschenrechtsverletzungen der Kommunistischen Partei Chinas (CCP) in der XUAR anzuprangern und belastete Güter konsequent aus den US-Lieferketten zu verbannen. 

Die Geschichte und Motivation hinter dem UFLPA

Die systematische Verfolgung und Ausbeutung der Uiguren sowie anderer ethnischer und religiöser Minderheiten in der westlichen Provinz Xinjiang steht seit spätestens Ende der 2010er-Jahre im Fokus der US-Regierung. 

Im Oktober 2019 legte Nury Turkel, uigurisch-amerikanischer Jurist, Menschenrechtsaktivist und Vorsitzender des Uyghur Human Rights Project, dem Kongress eine schriftliche Zeugenaussage vor. Darin schilderte er Chinas umfassende, langjährige Kampagne zur Unterdrückung bestehender Kulturen und Religionen in der XUAR und die Zwangsintegration von Minderheiten in industrielle Arbeitsprogramme mittels Einschüchterung und Internierungsandrohungen. „Zwangsarbeit ist ein tief verankerter Kontrollmechanismus in China“, schrieb Turkel. „Die Umwandlung einer Bevölkerung, die zum Großteil aus unabhängigen Bauern und Händlern bestand, in Industriearbeiter, die unter Überwachung und Kontrolle in Fabriken fern ihrer Heimatstädte stehen, ist ein zentraler Bestandteil des Regierungsprogramms der ‚Aufrechterhaltung der Stabilität‘.“

Nur einen Monat später, im November 2019, veröffentlichte die New York Times einen bahnbrechenden Bericht auf Basis mehrerer hundert interner Regierungsdokumente, die an die Redaktion durchgestochen worden waren. Dieses beispiellose Leak, das später auch vom DHS bei der Entwicklung des UFLPA herangezogen wurde, offenbarte einen umfassenden Einblick in das Ausmaß der CCP-Repressionen in Xinjiang. Der Bericht enthielt Belege für die Masseninternierung Hunderttausender Minderheiten in Lagern und Gefängnissen, Indoktrinationsmaßnahmen zur Auslöschung kultureller Vielfalt und Zwangsarbeitsinitiativen. Laut den Times-Journalisten zeigen die Unterlagen „ein eindrucksvolles Bild davon, wie der verborgene Apparat des chinesischen Staates die umfangreichste Internierungskampagne seit der Mao-Ära durchführte.“

Im gleichen Zeitraum begann der CBP, sogenannte Withhold Release Orders (WROs) gegen Waren auszusprechen, die von chinesischen Unternehmen mit staatlich unterstützter Zwangsarbeit hergestellt wurden. (WROs wirken als gezielte Verbote und verpflichten den CBP sowie Zollbehörden, bestimmte Produkte festzuhalten.) Bis 2020 war der internationale Aufschrei über die geheimgehaltene Repression der CCP in Xinjiang unüberhörbar geworden. Fachliche Anhörungen, Regierungsberichte und journalistische Recherchen sorgten für eine Welle internationaler Verurteilung—einige Staaten stuften die Vorgänge sogar als Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Genozid ein. Gestärkt durch diese Beweislage und die wachsende Zahl staatlicher Proteste gegenüber China, verabschiedeten die USA ein Jahr später das UFLPA. 

Wen das UFLPA betrifft – und warum 

Mit Inkrafttreten des UFLPA im Jahr 2022 hat der CBP bestimmte Industrien als „High Priority“-Sektoren für die Umsetzung identifiziert, darunter Polysilizium, Baumwolle und Tomaten. Auch fast zwei Jahre nach Inkrafttreten hält sich der CBP überwiegend an diese Priorisierung. Bis zum 1. April entfielen im Elektronikbereich—zu dem laut UFLPA-Datenverzeichnis integrierte Schaltkreise, Geräte zur automatisierten Datenverarbeitung, Solartechnik und Unterhaltungselektronik zählen—über 4.000 Zurückhaltungen. Für Baumwollwaren wie Bekleidung, Schuhe und Textilien wurden rund 1.400 Sendungen festgesetzt. In der Landwirtschaft, dem dritten Hochrisikosektor, stoppte der CBP 410 Sendungen. 

Die tieferliegenden Gründe für diese Auswahl erschließen sich bei genauerem Hinsehen rasch. 

Laut dem Helena Kennedy Centre for International Justice der Sheffield Hallam Universität werden rund 45 % des weltweiten Photovoltaik-Polysiliziums in Xinjiang hergestellt. Die Region ist ebenso für etwa 20 % der globalen Baumwollproduktion und ein Viertel aller Tomatenpasten verantwortlich. Das DHS forderte den CBP auch deshalb auf, diese Sektoren in den Fokus zu stellen, weil das Risiko hoch ist, dass solche Importe ihren Ursprung in der XUAR haben oder deren Lieferketten Kontakte dorthin aufweisen. 

Polysilizium: Ein Schlüsselrohstoff für die Solarindustrie

Die herausragende Rolle Xinjiangs in der weltweiten Polysilizium-Lieferkette verdient besondere Aufmerksamkeit. Die Semiconductor Industry Association, der Branchenverband der US-Halbleiterindustrie, argumentiert zwar, dass Hersteller in der XUAR kein Polysilizium in der für Halbleiterfertigung erforderlichen Qualität produzieren, jedoch sind sie bedeutende Zulieferer für die Solarbranche. Wie viel des ursprünglich in Xinjiang gefertigten Polysiliziums tatsächlich in Solarmodulen auf dem US-Markt landet, ist nicht exakt bekannt; zahlreiche Indikatoren deuten jedoch auf einen erheblichen Einfluss Xinjiangs auf den 30-Milliarden-Dollar-Sektor hin. Laut einer Studie von S&P Global bezogen vier der größten US-Solaranbieter 2020 Polysilizium oder andere Rohstoffe und Komponenten aus der XUAR. 

Vielen Solarunternehmen fällt es schwer, sich von diesen gewachsenen Lieferkettenbeziehungen zu lösen. Branchenkenner berichten, dass US-Hersteller und Importeure eine Vielzahl an Sendungen mit Modulen von CBP bei der Einfuhr zurückgehalten bekommen haben. Einige Unternehmen passen sich an, ohne die Verbindung zu Herstellern aus der XUAR vollständig zu kappen oder ihr Lieferantennetzwerk zu restrukturieren. Häufig wird die Lieferkette nur so weit diversifiziert, dass sie formal UFLPA-konform erscheint, während weiterhin Material aus Xinjiang für andere Märkte bezogen wird. Unabhängig von den jeweiligen Gegenmaßnahmen einzelner Unternehmen: Die Auswirkungen des UFLPA sind branchenweit deutlich spürbar. Die Solar Energy Industries Association stellte fest, dass die Zahl der Solarinstallationen 2022 um 23 % zurückging—eine überraschende Entwicklung in diesem Wachstumssektor, die der Verband zumindest teilweise auf die neuen Zwangsarbeitsbeschränkungen zurückführt. 

UFLPA-Durchsetzung weitet sich über Solar hinaus aus – Fokus auf Automobilhersteller

Im vergangenen Jahr hat sich der Durchsetzungsbereich des UFLPA zudem über Solarmodule und die ursprünglichen Hochrisikosektoren hinaus ausgedehnt. Nach weiteren Untersuchungen von Kongressausschüssen und Wissenschaftlern zu US-Herstellern mit Lieferquellen in Xinjiang umfassen die Maßnahmen des CBP mittlerweile auch Bauteile für große US-Automobilhersteller. So werden derzeit Sendungen mit Lithium-Ionen-Batterien, Reifen, Aluminium und Stahl zurückgehalten. Zudem wächst in Expertenkreisen die Einschätzung, dass die Verflechtungen der Automobilindustrie mit Zwangsarbeit in der XUAR einen neuen, hochkritischen UFLPA-Schwerpunkt bilden. 

UFLPA-Pflichten und Compliance-Strategien für Hersteller 

Hersteller und Importeure, die eine Ausnahme von der widerlegbaren Vermutung des CBP erwirken möchten, müssen hohe Hürden überwinden—drei zentrale Voraussetzungen sind zu erfüllen:

1. Das Unternehmen muss eindeutige und überzeugende Nachweise dafür erbringen, dass die importierten Waren weder ganz noch teilweise unter Einsatz von Zwangsarbeit gefördert, produziert oder hergestellt wurden. Hierzu ist eine umfassende Dokumentation erforderlich, die über den direkten Lieferanten hinausgeht und die gesamte Lieferkette beleuchtet. Wie ein CBP-Vertreter aus dem Center of Excellence and Expertise gegenüber American Global Logistics in einem aktuellen Bulletin erklärte, muss die eingereichte Dokumentation eine nachvollziehbare, schlüssige Geschichte erzählen. Es genügt nicht ein einzelnes Entlastungsdokument – ausschlaggebend ist „die Gesamtheit der Beweise“. 

2. Zweitens müssen Importeure „vollständig und substantiell“ auf alle Anfragen des CBP im Zusammenhang mit der Sendung reagieren. Dazu zählen Rückfragen, ergänzende Dokumente oder Transaktionsdetails.
   
   
3. Drittens ist zu belegen, dass sämtliche Vorgaben aus dem DHS-Bericht 2022 an den Kongress zur UFLPA-Strategie eingehalten wurden. Diese finden sich in Abschnitt VI des Berichts und umfassen Lieferkettenrückverfolgbarkeit, Due Diligence und Maßnahmen im Lieferkettenmanagement.  

Lieferkettenrückverfolgbarkeit

Als „entscheidender erster Schritt“ vom DHS bezeichnet, verpflichtet die Rückverfolgbarkeit Unternehmen, eine vollständige Lieferketten-Mapping vorzunehmen. Zudem muss der Hersteller eine lückenlose Nachweiskette (Chain of Custody) zum importierten Produkt oder Material bereitstellen können.

Due Diligence 

Das DHS definiert eine Reihe miteinander verknüpfter Maßnahmen für ein umfassendes Due-Diligence-System: Dazu gehören das Einbeziehen direkter Lieferanten, Rohstoffproduzenten und anderer Schlüsselakteure entlang der Lieferkette, um das Risiko von Zwangsarbeit zu ermitteln, sowie entsprechende Risikobewertungen mittels Lieferkettenmapping. Weitere Maßnahmen umfassen (aber nicht ausschließlich): Entwicklung eines Lieferantencodex gegen den Einsatz von Zwangsarbeit, Kommunikation dieses Codex über die gesamte Lieferkette, Überwachung der Einhaltung durch Audits und weitere Prozesse, sowie Einleitung von Korrekturmaßnahmen, sollte ein Lieferant Zwangsarbeit einsetzen. 

Maßnahmen im Lieferkettenmanagement

Maßnahmen, die Hersteller und Importeure zur Minimierung des Zwangsarbeitsrisikos in ihren Lieferketten umsetzen müssen, verschaffen Unternehmen Kontrolle und Transparenz bei ihren Lieferanten. Dazu gehören das Prüfen von Akteuren entlang der Lieferkette, das vertragliche Verankern spezifischer Konsequenzen bei Nachweis von Zwangsarbeit und der Zugang zu Materialien und Mitarbeitenden. Diese Kernpunkte werden vom DHS als zentrale Managementmaßnahmen genannt. 

Unternehmen sollten die Erfüllung dieser Anforderungen als doppelt zielführend sehen: Die Einhaltung ist nicht nur für die Durchsetzung einer Ausnahme nach UFLPA unabdingbar – falls eine Sendung durch den CBP gestoppt wird – sondern kann auch die Basis einer robusten Strategie für Handels-Compliance bilden. Die vom DHS empfohlenen Instrumente für Rückverfolgbarkeit, Due Diligence und Lieferkettenmanagement helfen Herstellern, ihre Lieferketten sauber, das Sourcing ethisch und die Beziehungen zu Lieferanten transparent und nachvollziehbar zu halten.  

Die besonderen Herausforderungen auf dem Weg zur UFLPA-Compliance 

Selbst Unternehmen, die sich nach Kräften um die Einhaltung von Due Diligence bemühen und Materialien bzw. Bauteile aus Zwangsarbeit in China ausschließen möchten, begegnen auf dem Weg zur Konformität erheblichen Hürden. 

Aufgrund der Komplexität, Ausdehnung und Intransparenz globaler Lieferketten fällt es vielen Herstellern schwer, eine Mapping über die direkten Tier-1-Lieferanten hinaus zu realisieren. Direkte Beziehungen lassen sich oft noch identifizieren und prüfen; das tiefergehende Sichtbarmachen der riesigen, verzweigten Sub-Tier-Netzwerke, die viele Branchen tragen, gestaltet sich jedoch äußerst herausfordernd. 

Viel der systematisch mit der XUAR verknüpften Zwangsarbeit findet zudem auf Stufe der Rohstoffe oder im frühesten Stadium der Fertigungsketten statt. Das bedeutet: US-Importeure benötigen fortgeschrittene Transparenz, um zu erkennen, ob ihre Lieferketten mit Zwangsarbeit kontaminiert sind. Ohne sogenannte „adäquate Tracking-Technologien“ – also moderne Supply-Chain-Visibility-Tools – können US-Hersteller ihre Sendungen nicht durchgängig zurückverfolgen und die eigenen Risikolevel einschätzen. 

Ein weiteres, noch perfideres Problem ist absichtliche Umschlagung (Transshipment). Wie der DHS-Kongressbericht zum UFLPA erklärt: „Um 19 U.S.C. § 1307 zu umgehen, versuchen Unternehmen, durch illegale Umschlagung die Herkunft von Waren oder Komponenten aus Xinjiang zu verschleiern.“ Die Methode ist trügerisch simpel: Chinesische Unternehmen auf der US-Entity List oder mit XUAR-Verbindungen können Einfuhrbeschränkungen umgehen – und Importeure in die Irre führen – indem sie ihre Ware über Drittländer versenden, die diese dann erneut in die USA exportieren. Diese Taktik kann Originallieferanten durch ein künstliches Herkunftsland verschleiern und so belastete Waren „reinwaschen“ – und Handelsbeschränkungen umgehen. 

Auch bei der Suche nach alternativen Lieferanten stehen Importeure vor der Herausforderung, ihre Netzwerke im ständig wandelnden globalen Umfeld neu zu strukturieren – oftmals mit wenig nachhaltigem Nutzen. US-Hersteller müssen erhebliche Ressourcen investieren, um ein mögliches Zwangsarbeitsrisiko zu erkennen und die verantwortliche Stelle in ihrer Lieferkette zu identifizieren. Doch selbst nach einem Austausch des konkreten Lieferanten oder Sub-Tier-Partners und der damit verbundenen Neuordnung des Netzwerks gibt es keine Garantie, dass die Lieferkette auf Dauer „sauber“ bleibt. Die Sub-Tier-Strukturen der Lieferanten sind kontinuierlich im Fluss; daraus folgt, dass Akteure, die auf Zwangsarbeit setzen, jederzeit (wieder) Zugang zu Lieferketten erlangen können, die zuvor bereits bereinigt wurden. 

Die Risiken der Missachtung von UFLPA- und ESG-Vorgaben 

Im Geschäftsjahr 2022 wurden etwa 39 Millionen Importe durch den CBP abgefertigt. Im ersten Jahr des UFLPA wurden davon rund 4.200 Sendungen zurückgehalten. Dieser Vergleich spricht für sich: Das UFLPA betrifft nur einen verschwindend kleinen Prozentsatz der Gesamtimporte in die USA. 

Wichtig für Hersteller bleibt dennoch die Tatsache, dass sich dieser marginale Anteil der Zurückhaltungen nicht gleichmäßig auf alle Branchen verteilt. Hochpriorisierte Sektoren – und die Materialien, die sie für die Herstellung von Bauteilen und Endprodukten nutzen, etwa für Solarmodule, immer häufiger aber auch für Lithium-Ionen-Batterien und Kfz-Teile – sind einem deutlich höheren Risiko einer UFLPA-Interdiction ausgesetzt. 

Wichtiger noch ist jedoch die Einordnung in das Gesamtbild der globalen Regulierung. Neben zahlreichen Indizien, die auf eine absehbare Ausweitung des UFLPA hindeuten, gewinnt die umfassende ESG-Philosophie (Environmental, Social, Governance), aus der das Gesetz hervorgegangen ist, international zunehmend an Bedeutung. Auf ESG-Prinzipien aufbauende Handels-Compliance-Vorgaben werden in der zweiten Hälfte dieses Jahrzehnts immer detailreicher, strikter und sanktionierender. Früher oder später werden die rechtlichen, finanziellen und reputationsbezogenen Anforderungen, Lieferketten vollständig auf Menschenrechtsverletzungen zu prüfen und Zwangsarbeit konsequent auszuschließen, so stark, dass sie nicht mehr ignoriert werden können.