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Está prestes a completar-se dois anos desde a entrada em vigor do Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Esta lei, aprovada a 23 de dezembro de 2021 e em vigor seis meses depois, proíbe as empresas norte-americanas de importar quaisquer bens que tenham sido extraídos, fabricados ou produzidos com recurso a trabalho forçado patrocinado pelo Estado na Região Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR), na China.
O Customs and Border Protection (CBP) é responsável pela aplicação do UFLPA, enquanto um grupo interagências designado Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—integrado no Department of Homeland Security e composto por membros de seis outros organismos federais—monitoriza a implementação do UFLPA por parte do CBP e define a estratégia global da lei.
Ao promulgar o UFLPA, o governo federal procurava alcançar vários objetivos:
Em primeiro lugar, pretendia punir a República Popular da China (RPC) pela implementação de vários programas de trabalho forçado direcionados a grupos perseguidos, incluindo os Uigures, recorrendo a táticas coercivas e à ameaça de internamento para obrigar estas populações a trabalhar em fábricas e outras unidades industriais.
Em segundo, ambicionava criar uma política dissuasora agressiva, desencorajando fortemente os importadores norte-americanos de fazer negócios com empresas envolvidas ou beneficiárias de trabalho forçado na XUAR.
Finalmente, e de forma mais geral, o DHS procurava aplicar a Secção 307 do Tariff Act de 1930, eliminando das cadeias de abastecimento dos EUA produtos provenientes de trabalho forçado.
Até 1 de abril, o CBP já reteve mais de 8.000 remessas ao abrigo do UFLPA, com um valor total superior a 3 mil milhões de dólares (40% das retenções foram recusadas permanentemente). Os setores com prioridade máxima de fiscalização incluem a indústria têxtil, a agricultura e a eletrónica, sendo que este último representa mais de metade das interdições efetuadas pelo CBP desde a entrada em vigor da lei.
A aprovação unânime do UFLPA no Senado em 2021, bem como o apoio esmagador na Câmara dos Representantes, mantiveram este diploma como um raro exemplo de forte consenso bipartidário. O House Select Committee on the Chinese Communist Party, bem como os patrocinadores originais da lei, têm emitido recomendações para o reforço do diploma e garantido a responsabilização do CBP perante o Congresso quanto à sua aplicação. Em síntese, as várias vozes em Washington convergiram neste tema, existindo um forte impulso político para denunciar os abusos de direitos humanos do Partido Comunista Chinês (PCC) na XUAR, excluindo os bens contaminados das cadeias de abastecimento dos EUA.
História e justificação do UFLPA
A perseguição em massa e exploração sistemática dos Uigures e outras minorias étnicas e religiosas na província ocidental de Xinjiang estão sob o radar do governo dos EUA pelo menos desde o final da década de 2010.
Em outubro de 2019, Nury Turkel, advogado uigur-americano e defensor dos direitos humanos, e presidente do Uyghur Human Rights Project, apresentou ao Congresso um testemunho por escrito detalhando a campanha de anos da China para reprimir culturas e religiões na XUAR, forçando minorias a integrar programas industriais por via de coerção, intimidação e ameaça de internamento. «O trabalho forçado é uma ferramenta profundamente entranhada de controlo na China», escreveu Turkel. «Transformar uma população maioritariamente composta por agricultores e comerciantes independentes em operários industriais, sujeitos a regimes de vigilância e controlo em fábricas distantes das suas localidades, é uma componente central do programa governamental de "preservação da estabilidade".»
Apenas um mês depois, em novembro de 2019, o New York Times publicou um relatório impactante baseado numa vasta fuga de centenas de documentos internos do governo chinês. Esta fuga sem precedentes—mais tarde referida pelo DHS aquando da preparação do UFLPA—ofereceu uma perspetiva abrangente sobre as operações repressivas do PCC em Xinjiang. O artigo revelou provas do internamento em massa de centenas de milhares de minorias étnicas em campos e prisões, esforços de doutrinação para eliminar culturas heterogéneas da região e programas de trabalho forçado. Segundo os jornalistas do Times, os documentos «oferecem um retrato marcante de como a maquinaria oculta do Estado chinês executou a sua campanha de internamento mais vasta desde a era de Mao».
Paralelamente à divulgação destes factos, o CBP começou a emitir uma série de withhold release orders (WROs) sobre bens importados de empresas chinesas implicadas em trabalho forçado patrocinado pelo Estado. (Os WROs funcionam como proibições direcionadas, instruindo o CBP e as alfândegas a reter determinados produtos de empresas específicas.) Até 2020, o clamor em torno das políticas clandestinas do PCC em Xinjiang tornou-se ensurdecedor. Uma corrente constante de testemunhos de especialistas, relatórios governamentais e investigações jornalísticas alimentava uma vaga de condenação internacional, com países de todo o mundo a descreverem as práticas como crimes contra a humanidade e, em alguns casos, genocídio. No ano seguinte, com base neste volume de provas e na crescente reprovação internacional, os EUA aprovaram o UFLPA.
Quem é afetado pela legislação UFLPA e porquê
Com a entrada em vigor do UFLPA em 2022, o CBP classificou vários setores como «de alta prioridade» para fiscalização. Entre eles, destacam-se o polissilício, o algodão e o tomate. Nos quase dois anos desde a implementação da lei, o CBP manteve estas prioridades. Até 1 de abril, a eletrónica—que, segundo a data dictionary do UFLPA, inclui circuitos integrados, equipamentos automáticos de processamento de dados, produtos solares e eletrónica de consumo—foi responsável por mais de 4.000 retenções. Bens derivados de algodão, como vestuário, calçado e têxteis, registaram cerca de 1.400 remessas retidas. Produtos agrícolas, o terceiro setor prioritário, tiveram 410 remessas interrompidas pelo CBP.
Basta uma breve pesquisa para perceber rapidamente a razão destas designações.
Segundo o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, cerca de 45% do polissilício de qualidade fotovoltaica mundial é produzido em Xinjiang. A região é também responsável por uma proporção substancial da produção global de algodão (cerca de 20%) e por um quarto da produção mundial de concentrado de tomate. O DHS orientou o CBP a focar nestes setores, em parte devido à elevada probabilidade de que as importações com estes materiais tenham origem na XUAR, ou que as suas cadeias de abastecimento passem por esta região.
Polissilício: matéria-prima fundamental para a indústria solar
Vale a pena sublinhar o impacto da importância de Xinjiang na cadeia de abastecimento mundial de polissilício. Embora a Semiconductor Industry Association, representante da indústria de semicondutores dos EUA, alegue que os fabricantes da XUAR não produzem polissilício do grau necessário para fabrico de semicondutores, são fornecedores principais para o setor de painéis solares. Não existem estimativas concretas sobre a quantidade de polissilício originária de Xinjiang incorporada em painéis solares exportados para os EUA, mas os dados disponíveis sugerem que a região tem um peso significativo no setor de 30 mil milhões de dólares. De acordo com um estudo da S&P Global, quatro dos principais fornecedores de painéis solares nos EUA adquiriram polissilício ou outros materiais/componentes na XUAR em 2020.
Afastar-se destas dependências históricas na cadeia de abastecimento tem-se revelado difícil para muitas empresas solares. Especialistas do setor reportam que vários fabricantes e importadores de painéis solares norte-americanos viram um número substancial das suas remessas detidas pelo CBP à entrada nos portos dos EUA. Em alguns casos, estas empresas adaptam-se sem necessariamente cortar relações com fabricantes da XUAR, restruturando as suas redes de fornecedores. Preferem diversificar apenas na medida suficiente para cumprirem formalmente o UFLPA, mantendo o sourcing de Xinjiang para o restante mercado global. Independentemente das contramedidas a nível individual, os efeitos do UFLPA repercutem-se claramente no mercado. Segundo a Solar Energy Industries Association, o setor registou uma redução de 23% nas instalações solares em 2022 — uma evolução surpreendente para um setor em rápido crescimento, que a associação atribui em parte às novas restrições ao trabalho forçado.
Fiscalização do UFLPA vai além do solar e incide no setor automóvel
No último ano, a abrangência do UFLPA estendeu-se além dos painéis solares e dos setores inicialmente prioritários. Após novas investigações de comissões do Congresso e académicos sobre fabricantes norte-americanos que recorrem a fornecedores da Xinjiang, o alcance do CBP inclui agora componentes utilizados por grandes construtores automóveis dos EUA. A agência está a deter remessas de baterias de iões de lítio, pneus, alumínio e aço. E cresce a perceção, entre especialistas em comércio internacional, de que as ligações da indústria automóvel ao trabalho forçado na XUAR se tornaram uma nova área central de fiscalização para o UFLPA e para os seus defensores em Washington.
Obrigações do UFLPA e estratégias de conformidade para fabricantes
Fabricantes e importadores que pretendam obter uma exceção à presunção refutável do CBP enfrentam requisitos rigorosos, repartidos em três pilares principais:
Em primeiro lugar, a empresa deve apresentar provas claras e convincentes de que os bens importados não foram extraídos, produzidos ou fabricados, no todo ou em parte, através de trabalho forçado. Isto exige documentação abrangente, para além de um único fornecedor ou segmento isolado da cadeia de abastecimento. Como indicou um responsável de um dos Centers of Excellence and Expertise do CBP à American Global Logistics num boletim recente, «Deve existir uma progressão lógica» nos documentos submetidos à agência, contando uma história coerente e legível. Não se trata de um único documento exculpatório; as decisões dependem da «totalidade das provas».
Em segundo lugar, os importadores devem responder de forma «completa e substancial» a todos os pedidos de informação do CBP relacionados com a remessa. Isto inclui solicitações de informação adicional, documentos e detalhes das transações.
Por fim, é necessário demonstrar o pleno cumprimento das diretrizes estabelecidas no relatório de 2022 do DHS ao Congresso sobre a estratégia de implementação do UFLPA. Estes requisitos, definidos na Secção VI do relatório, envolvem rastreabilidade da cadeia de abastecimento, due diligence (diligência devida) e medidas de gestão da cadeia de abastecimento.
Rastreabilidade da cadeia de abastecimento
Considerada o «primeiro passo crítico» para importadores que pretendam cumprir os requisitos do DHS, a rastreabilidade exige que as empresas realizem o mapeamento da cadeia de abastecimento. Além disso, os fabricantes devem conseguir apresentar uma cadeia de custódia rigorosa dos bens ou materiais importados.
Diligência devida
O DHS define uma série de medidas interdependentes que os importadores podem implementar para estabelecer um sistema de diligência devida. Estas incluem o envolvimento com fornecedores diretos, produtores de matérias-primas e outros intervenientes chave da cadeia de abastecimento, para identificar riscos de trabalho forçado e realizar avaliações de risco adequadas via mapeamento. Outras medidas incluem—mas não se limitam a—desenvolvimento de um código de conduta para fornecedores que proíba o uso de trabalho forçado; comunicação desse código ao longo da cadeia de abastecimento; monitorização da conformidade através de auditorias e outros processos; e execução de um plano corretivo caso se detete trabalho forçado junto de um fornecedor.
Medidas de gestão da cadeia de abastecimento
Responsabilidade de fabricantes e importadores, estas ações visam mitigar o risco de trabalho forçado, dando às empresas mais influência e visibilidade sobre os seus fornecedores. A análise de intervenientes, inclusão de penalizações contratuais para fornecedores que recorram a trabalho forçado e garantia de acesso a materiais e pessoal estão entre as principais medidas listadas pelo DHS.
O cumprimento destes requisitos deve ser visto como tendo dois propósitos. Não só é condição necessária para obter uma exceção ao UFLPA—caso uma remessa seja retida pelo CBP—como pode constituir a base de uma estratégia robusta de conformidade comercial. A implementação das ferramentas de rastreabilidade, diligência e gestão da cadeia de abastecimento delineadas pelo DHS pode ajudar os fabricantes a manter cadeias limpas, sourcing ético e relações com fornecedores transparentes e fiáveis.
Obstáculos à conformidade com o UFLPA
Mesmo empresas empenhadas em aplicar medidas rigorosas de due diligence e eliminar componentes provenientes do trabalho forçado na China enfrentam vários obstáculos consideráveis no cumprimento destes requisitos.
Devido à complexidade, amplitude e opacidade das cadeias de abastecimento mundiais, muitos fabricantes têm dificuldade em mapear além dos fornecedores diretos. As relações diretas são de identificação e validação simples, mas o verdadeiro desafio está em visualizar toda a rede extensiva e ramificada de subfornecedores que sustentam as maiores indústrias do mundo.
Infelizmente, muito do trabalho forçado sistemático ligado à XUAR ocorre a nível de matérias-primas ou nas fases iniciais do fabrico. Consequentemente, os importadores dos EUA precisam de uma visibilidade avançada para determinar se as suas cadeias estão contaminadas. Sem aquilo a que o DHS chama «tecnologias de rastreabilidade adequadas»—ou seja, ferramentas de visibilidade da cadeia de abastecimento—os fabricantes americanos não conseguirão garantir a proveniência das suas remessas nem avaliar o seu grau de exposição a estes riscos críticos.
Igualmente disseminada—embora mais insidiosa—a questão do transbordo intencional persiste. Como refere o relatório do DHS sobre o UFLPA ao Congresso, «Para contornar o 19 U.S.C. § 1307, as empresas tentam recorrer a transbordos ilegais para ocultar a origem de bens ou insumos provenientes de Xinjiang.» Trata-se de um procedimento simples: empresas chinesas na Entity List dos EUA ou ligadas a Xinjiang podem iludir as restrições de importação, enganando importadores ao encaminhar remessas para terceiros países, que então as reexportam para os EUA. Apesar de não ser um método infalível, o transbordo intencional pode ocultar fornecedores originais sob um país de origem artificial, funcionando como lavagem de mercadoria e contornando as restrições comerciais.
Os importadores que pretendam substituir fornecedores em incumprimento enfrentam ainda o desafio de reconstruir redes num ambiente dinâmico e volátil, sem garantias de recompensas a longo prazo. Um fabricante americano terá de alocar recursos consideráveis para apurar o risco de envolvimento com trabalho forçado e investir tempo e conhecimento para identificar o elo problemático na sua cadeia de abastecimento. Mas, mesmo que remova um fornecedor direto ou subfornecedor e reestruture essa parte da cadeia, não há garantias de que a mesma continue limpa. As subcadeias de fornecedores estão em constante mutação e, por isso, entidades que recorrem a trabalho forçado podem voltar a entrar numa rede que se julgava livre dessas práticas.
Os riscos de ignorar o UFLPA e as regulamentações ESG
No ano fiscal de 2022, o CBP processou cerca de 39 milhões de importações. Durante o primeiro ano de implementação do UFLPA, foram detidas cerca de 4.200 remessas ao abrigo da nova lei. O contraste é claro: o UFLPA afeta apenas uma fração diminuta—uma parte ínfima de um por cento—do total de importações nos EUA.
No entanto, o que os fabricantes devem reter é que esta proporção mínima de retenções não é distribuída uniformemente por todos os setores. Os setores prioritários e as matérias-primas utilizadas na produção de componentes e produtos finais—incluindo painéis solares e, cada vez mais, baterias de iões de lítio e peças automóveis—enfrentam um risco substancialmente superior de interdição ao abrigo do UFLPA.
No entanto, o mais importante é observar o panorama geral num contexto regulamentar internacional. Para além das evidências que indicam a expansão quase certa do âmbito do UFLPA nos próximos meses e anos, a filosofia subjacente de environment, social and governance (ESG) ganha terreno a nível global. As leis de conformidade comercial baseadas nos princípios ESG vão tornar-se progressivamente mais extensas, rigorosas e punitivas na segunda metade da década. Mais cedo ou mais tarde, as pressões legais, financeiras e reputacionais para que os importadores inspecionem exaustivamente as suas cadeias de abastecimento em busca de abusos dos direitos humanos e erradiquem de forma definitiva o trabalho forçado serão fortes demais para serem ignoradas.
