Aumento da fiscalização do UFLPA representa ameaça crescente para fabricantes

Está a aproximar-se o segundo aniversário da entrada em vigor do Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Esta legislação, promulgada em 23 de dezembro de 2021 e implementada seis meses depois, proíbe as empresas norte-americanas de importarem quaisquer bens extraídos, fabricados ou produzidos com recurso a trabalho forçado patrocinado pelo Estado na Região Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR), na China. 

A Customs and Border Protection (CBP – Autoridade Aduaneira e de Fronteiras) é responsável pela aplicação do UFLPA, enquanto o Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF – Grupo de Trabalho para a Aplicação contra o Trabalho Forçado), uma entidade interagências coordenada pelo Department of Homeland Security (DHS – Departamento de Segurança Interna) e que inclui representantes de seis outras agências federais, monitoriza a implementação do UFLPA por parte da CBP e define a estratégia global da legislação. 

Ao promulgar o UFLPA, o governo norte-americano pretendia alcançar vários objetivos:

• Em primeiro lugar, sancionar a República Popular da China (RPC) pela implementação de numerosos programas de trabalho forçado destinados a grupos perseguidos, incluindo os Uigures, recorrendo a táticas coercivas e à ameaça de internamento para os obrigar a trabalhar em fábricas e noutras unidades industriais. 
• Em segundo lugar, estabelecer uma política de dissuasão rigorosa, desencorajando fortemente os importadores norte-americanos de fazer negócios com empresas envolvidas ou beneficiárias de trabalho forçado na XUAR. 
• Por fim, e de forma mais abrangente, o DHS procurou garantir a aplicação da Secção 307 da Tariff Act de 1930, eliminando das cadeias de abastecimento norte-americanas produtos fabricados mediante trabalho forçado. 

Até 1 de abril, a CBP reteve mais de 8.000 remessas ao abrigo do UFLPA, totalizando um valor superior a 3 mil milhões de dólares (40% das retenções foram permanentemente negadas). Os setores prioritários de fiscalização incluem a indústria têxtil, agricultura e eletrónica, sendo que este último representa mais de metade de todas as interdições realizadas pela CBP desde a entrada em vigor do regulamento. 

Após aprovação unânime no Senado em 2021, seguindo-se apenas um voto contra na Câmara dos Representantes, o UFLPA tem mantido um apoio bipartidário raro e vigoroso. O House Select Committee on the Chinese Communist Party, assim como os patrocinadores originais da proposta, têm emitido recomendações para reforçar a lei e garantir que a CBP permanece sob escrutínio do Congresso no que toca à sua aplicação. Em suma, existe atualmente um consenso político alargado em Washington em torno desta questão e uma forte dinâmica para denunciar as graves violações dos direitos humanos do Partido Comunista Chinês (CCP) na XUAR, bloqueando a entrada de produtos contaminados nas cadeias de abastecimento norte-americanas. 

História e Justificação da UFLPA

A perseguição em massa e exploração sistemática dos Uigures e de outras minorias étnicas e religiosas na província de Xinjiang pelo CCP tem sido acompanhada pelas autoridades norte-americanas pelo menos desde finais da década de 2010. 

Em outubro de 2019, Nury Turkel, advogado norte-americano de ascendência uigur, defensor dos direitos humanos e presidente do Uyghur Human Rights Project, apresentou ao Congresso um testemunho detalhado sobre a ampla campanha da China para suprimir culturas e religiões na XUAR, forçando populações minoritárias a integrar programas industriais através de coação, intimidação e ameaça de internamento. «O trabalho forçado é uma ferramenta de controlo profundamente enraizada na China», escreveu Turkel. «Transformar a população de agricultores e comerciantes independentes em operários industriais, sujeitos a regimes de vigilância e controlo em fábricas distantes das suas terras de origem, é componente central do programa estatal de ‘manutenção da estabilidade’.»

Apenas um mês depois, em novembro de 2019, o New York Times publicou uma reportagem reveladora baseada em centenas de documentos internos do governo chinês, divulgados à publicação de forma inédita e mais tarde citados pelo DHS na preparação do UFLPA. A fuga de informação proporcionou uma visão aprofundada sobre a escala da repressão em Xinjiang, incluindo provas do internamento massivo de centenas de milhares de membros de minorias étnicas em campos e prisões, esforços de doutrinação para apagar culturas locais e iniciativas sistemáticas de trabalho forçado. Segundo os jornalistas do Times, os documentos «oferecem um retrato impressionante de como a engrenagem oculta do Estado chinês conduziu a campanha de internamento em maior escala desde a era Mao».

Enquanto estas revelações vinham a público, a CBP começou a emitir uma série de withhold release orders (WROs – ordens de retenção) sobre bens importados de empresas chinesas identificadas com ligação ao trabalho forçado promovido pelo Estado. (As WROs funcionam como proibições direcionadas, instruindo a CBP e funcionários aduaneiros a reter produtos de determinadas empresas.) Em 2020, a contestação em torno das políticas clandestinas do CCP em Xinjiang atingiu níveis inéditos. Testemunhos de especialistas, relatórios oficiais e investigações jornalísticas fomentaram uma onda de condenação internacional, levando vários países a acusarem a China de crimes contra a humanidade e até genocídio. Um ano depois, sustentado por evidências e pelo número crescente de governos a denunciar as práticas do regime chinês, os EUA aprovaram o UFLPA. 

Quem é Abrangido pela UFLPA e Porquê 

Com a entrada em vigor do UFLPA em 2022, a CBP classificou certos setores como de «elevada prioridade» para fiscalização. Entre eles, destacam-se o polissilício, algodão e tomate. Quase dois anos depois, a CBP mantém essa prioridade inicial. Até 1 de abril, o setor eletrónico — que, segundo o dicionário de dados do UFLPA, inclui circuitos integrados, equipamentos de processamento automático de dados, produtos solares e eletrónica de consumo — soma mais de 4.000 remessas retidas. Bens à base de algodão, como vestuário, calçado e têxteis, totalizam cerca de 1.400 remessas retidas. O setor agrícola, o terceiro prioritário, regista 410 remessas travadas pela CBP. 

Basta uma breve análise para perceber rapidamente a lógica destas designações. 

De acordo com o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, cerca de 45% do polissilício de qualidade fotovoltaica é produzido em Xinjiang. A região é também responsável por cerca de 20% da produção mundial de algodão e um quarto da produção global de concentrado de tomate. O DHS determinou o foco nestes setores pelo risco elevado de que produtos importados com esses materiais tenham origem, direta ou indireta, na XUAR. 

Polissilício: Matéria-prima essencial para o setor solar

É importante sublinhar a relevância de Xinjiang para a cadeia global de abastecimento de polissilício. Embora a Semiconductor Industry Association, associação do setor de semicondutores dos EUA, argumente que os fabricantes da XUAR não produzem polissilício com o grau requerido para fabrico de semicondutores, a região é fornecedora de referência da indústria de painéis solares. Apesar da ausência de valores exatos sobre quanto polissilício de Xinjiang integra painéis solares exportados para os EUA, diversos dados sugerem que a região tem um peso determinante num mercado de 30 mil milhões de dólares. Segundo um estudo da S&P Global, quatro dos maiores fornecedores de painéis solares norte-americanos adquiriram polissilício ou outros materiais/componentes oriundos da XUAR em 2020. 

Abandonar estas dependências de longa data na cadeia de abastecimento tem-se revelado desafiante para muitos operadores do setor solar. Relatórios do setor indicam que vários fabricantes e importadores norte-americanos de painéis solares viram um número significativo de carregamentos retidos pela CBP à entrada em portos nacionais. Em alguns casos, as empresas estão a adaptar-se, sem necessariamente cortar relações com fabricantes na XUAR, reestruturando as suas redes de fornecedores. Em vez disso, optam por diversificar a cadeia de abastecimento apenas o suficiente para aparentar conformidade com o UFLPA, preservando, contudo, o sourcing em Xinjiang para mercados fora dos EUA. Independentemente das táticas de cada empresa, o impacto do UFLPA é visível em todo o setor. A Solar Energy Industries Association apurou que o setor registou uma descida de 23% nas novas instalações solares em 2022 — um recuo surpreendente para um setor em expansão, explicado em parte pelas restrições ao trabalho forçado. 

Fiscalização do UFLPA vai além do solar e chega à indústria automóvel

No último ano, a atuação do UFLPA expandiu-se para além dos painéis solares e dos setores inicialmente prioritários. Na sequência de novas investigações de comissões do Congresso e investigadores académicos sobre o sourcing de fabricantes norte-americanos na XUAR, a CBP incluiu agora componentes utilizados por grandes construtores automóveis. A autoridade está alegadamente a reter remessas de baterias de iões de lítio, pneus, alumínio e aço. Cresce também a perceção entre os especialistas de que a ligação da indústria automóvel ao trabalho forçado na XUAR é um novo foco prioritário para o UFLPA e os seus promotores em Washington. 

Obrigações e Estratégias de Conformidade para Fabricantes 

Os fabricantes e importadores que pretendam obter uma exceção à presunção refutável da CBP enfrentam elevados requisitos, assentes em três eixos principais:

1. Em primeiro lugar, a empresa deve apresentar provas claras e convincentes de que os bens importados não foram extraídos, produzidos ou fabricados, na totalidade ou em parte, recorrendo a trabalho forçado. Tal requer documentação exaustiva, abrangendo mais do que um fornecedor ou segmento isolado da cadeia de abastecimento. Como afirmou recentemente um responsável da CBP aos American Global Logistics num boletim, «a documentação entregue à agência deve apresentar uma sequência lógica», contando uma história coerente e legível. Não basta um documento isolado de exoneração; a libertação das remessas depende da «totalidade da prova». 

2. Em segundo lugar, o importador deve responder «total e substancialmente» a todos os pedidos de esclarecimento da CBP sobre a remessa, incluindo informações, documentos e detalhes das transações.
   
   
3. Por fim, as empresas precisam de demonstrar que cumprem integralmente as diretrizes do relatório do DHS ao Congresso sobre a estratégia de aplicação do UFLPA, apresentado em 2022. Estas orientações, detalhadas na Secção VI do relatório, incluem rastreio da cadeia de abastecimento, diligência devida e medidas de gestão da cadeia de abastecimento.  

Rastreamento da Cadeia de Abastecimento

Considerado um «primeiro passo crítico» para garantir a conformidade com os requisitos do DHS, o rastreio implica mapear toda a cadeia de abastecimento. Os fabricantes devem conseguir apresentar uma cadeia de custódia cuidadosamente documentada para os bens ou materiais importados.

Diligência Devida 

O DHS enumera um conjunto de medidas integradas para a implementação de um sistema completo de diligência devida. Incluem-se o envolvimento direto com fornecedores, produtores de matérias-primas e outras partes interessadas ao longo da cadeia de abastecimento, para identificar riscos de trabalho forçado, realização de avaliações de risco via mapeamento da cadeia de abastecimento, desenvolvimento de um código de conduta para fornecedores que proíba o uso de trabalho forçado, comunicação destas regras ao longo da cadeia, monitorização da conformidade através de auditorias e outros processos, e realização de ações corretivas sempre que seja identificado trabalho forçado por um fornecedor. 

Medidas de Gestão da Cadeia de Abastecimento

Ações das quais fabricantes e importadores são responsáveis pela implementação para mitigar o risco de trabalho forçado nas suas cadeias. As medidas de gestão de cadeia pretendem conceder maior influência e visibilidade junto dos fornecedores, incluindo a análise rigorosa dos parceiros da cadeia, a inclusão de penalizações específicas nos contratos caso se detete trabalho forçado e a garantia de acesso a materiais e pessoas, tal como especificado pelo DHS. 

O cumprimento destes requisitos deve ser entendido como resposta a uma dupla necessidade: além de imprescindível para obter uma exceção ao UFLPA — caso uma remessa seja retida pela CBP — também constitui a base para uma estratégia sólida de conformidade regulamentar. Implementar práticas de rastreamento, diligência devida e gestão de cadeia recomendadas pelo DHS ajuda a manter cadeias de abastecimento livres, ética no sourcing e relações com fornecedores mais transparentes e responsáveis.  

Obstáculos Específicos à Conformidade com o UFLPA 

Mesmo as empresas mais empenhadas em realizar diligência devida e eliminar materiais e componentes associados a trabalho forçado na China deparam-se com inúmeros desafios no cumprimento das obrigações. 

Devido à complexidade, dispersão e opacidade das cadeias de abastecimento globais, muitos fabricantes têm dificuldade em mapear fornecedores para além dos parceiros diretos. Embora essas relações diretas possam ser mais fáceis de rastrear e avaliar, alcançar visibilidade sobre a rede extensa e fragmentada de subníveis que suportam as maiores indústrias é uma tarefa substancialmente mais complexa. 

Infelizmente, muito do trabalho forçado sistemático ligado à XUAR ocorre a nível das matérias-primas ou nas fases iniciais das cadeias produtivas. Consequentemente, os importadores norte-americanos necessitam de visibilidade avançada para detetar potenciais contaminações por trabalho forçado nas suas cadeias. Sem aquilo que o DHS chama de «tecnologias adequadas de rastreamento» — ou seja, ferramentas de visibilidade da cadeia de abastecimento —, os fabricantes não dispõem de meios para rastrear integralmente as suas remessas e perceber o grau real de exposição a estes riscos cada vez mais críticos. 

Outro desafio omnipresente —, mas mais difícil de detetar —, é o fenómeno de transbordo intencional. Como o relatório do DHS ao Congresso sobre o UFLPA explica, «para contornar o 19 U.S.C. § 1307, as empresas tentam usar transbordo ilegal para ocultar a origem de bens ou componentes provenientes de Xinjiang». O método é simples: empresas chinesas na U.S. Entity List, ou com ligações conhecidas à XUAR, podem evitar as restrições à importação — e eventualmente induzir em erro importadores — enviando mercadorias para terceiros países, que depois reexportam esses bens para os EUA. Embora não seja uma estratégia infalível, o transbordo intencional permite mascarar fornecedores de origem sob novos países de origem, efetivamente «lavando» produtos contaminados e contornando as restrições comerciais. 

Os importadores que pretendem substituir fornecedores com responsabilidades também enfrentam o enorme desafio de reconstruir redes em cadeias de abastecimento globais altamente dinâmicas e instáveis, nem sempre recompensando tais esforços a longo prazo. Um fabricante dos EUA terá de investir recursos consideráveis para determinar se existe risco de ligação ao trabalho forçado, e ainda mais tempo e competência para identificar a fonte concreta do problema. Mesmo removendo um fornecedor ou subfornecedor específico e reconstruindo essa parcela da sua rede, nada garante que a cadeia permanecerá limpa. Os subníveis dos fornecedores estão em constante mutação e, como consequência, entidades que recorrem a trabalho forçado podem sempre voltar a penetrar numa rede julgada previamente limpa por parte dos importadores. 

Riscos de Ignorar o UFLPA e Regulamentos ESG 

Em 2022, houve cerca de 39 milhões de importações processadas pela CBP. No primeiro ano de vigência do UFLPA, a agência reteve cerca de 4 200 remessas ao abrigo da nova legislação. O contraste é claro: o UFLPA impacta apenas uma pequena fração — um milésimo de um por cento — do total das importações que entram nos EUA. 

Convém, no entanto, às empresas ter presente que esta minúscula fração de remessas retidas não se distribui por igual entre todos os setores. Categorizados como prioritários, determinados setores e os materiais aí utilizados — como painéis solares e, cada vez mais, baterias de iões de lítio e componentes automóveis — enfrentam risco substancialmente superior de interdição ao abrigo do UFLPA. 

O ponto crucial, todavia, é saber olhar para o quadro global da regulamentação internacional. Para além da evidência crescente de que o UFLPA irá muito provavelmente expandir o seu alcance nos próximos meses e anos, o enquadramento filosófico da legislação — a filosofia ESG (ambiental, social e de governance) — está a ganhar terreno internacionalmente. Leis de conformidade internacional baseadas em ESG tornar-se-ão progressivamente mais abrangentes, rigorosas e penalizadoras na segunda metade desta década. Mais cedo ou mais tarde, a pressão legal, financeira e reputacional sobre os importadores para analisarem exaustivamente as suas cadeias de abastecimento ao nível de abusos dos direitos humanos e erradicarem definitivamente o trabalho forçado será impossível de ignorar.