:quality(85))
Está se aproximando de dois anos desde que o Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA), conhecido como Lei de Prevenção ao Trabalho Forçado de Uigures, entrou em vigor. A legislação, originalmente sancionada em 23 de dezembro de 2021 e que passou a valer seis meses depois, proíbe empresas norte-americanas de importar quaisquer produtos minerados, manufaturados ou produzidos com trabalho forçado patrocinado pelo Estado na Região Autônoma Uigur de Xinjiang (XUAR), na China.
A Customs and Border Protection (CBP), agência de Alfândega e Proteção de Fronteiras dos EUA, é responsável por fiscalizar o cumprimento da UFLPA, enquanto um grupo interagencial conhecido como Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—vinculado ao Departamento de Segurança Interna (DHS) e que inclui participantes de outros seis órgãos federais—monitora a implementação da lei pela CBP e define a estratégia geral da legislação.
Ao sancionar a UFLPA, o governo federal pretendia atingir diversos objetivos:
- Em primeiro lugar, queria punir a República Popular da China (RPC) por conduzir uma série de programas de trabalho forçado direcionados a grupos perseguidos, incluindo os uigures, utilizando táticas coercitivas e ameaças de internação forçada para obrigá-los a trabalhar em fábricas e outros setores industriais.
- Em segundo lugar, buscava estabelecer uma política rígida de dissuasão que desencorajasse fortemente importadores norte-americanos de fazer negócios com empresas envolvidas ou beneficiadas pelo trabalho forçado na XUAR.
- Por fim, e de forma mais ampla, o DHS visava cumprir a Seção 307 do Tariff Act de 1930, eliminando produtos produzidos com trabalho forçado das cadeias de suprimentos dos EUA.
Até 1º de abril, a CBP já havia detido mais de 8.000 embarques sob a UFLPA, com valor total superior a US$ 3 bilhões (40% das detenções foram permanentemente negadas). Os setores considerados de alta prioridade para fiscalização incluem têxteis, agricultura e eletrônicos, sendo este último responsável por mais da metade de todas as interdições feitas pela CBP desde a entrada em vigor da lei.
Após aprovação unânime no Senado em 2021 e com apenas um voto contrário na Câmara, a UFLPA continua a receber um raro e vigoroso apoio bipartidário. O Comitê Especial da Câmara dos Deputados sobre o Partido Comunista Chinês, assim como os autores originais do projeto de lei, emitiram recomendações para fortalecer a legislação e garantir que a CBP continue prestando contas ao Congresso quanto à sua execução. Em resumo, vozes influentes em Washington se uniram em torno da questão e há um grande impulso político para condenar as amplas violações de direitos humanos do PCC na XUAR, eliminando de forma definitiva da cadeia de suprimentos dos EUA os produtos contaminados por trabalho forçado.
Histórico e Motivações por Trás da UFLPA
A perseguição em massa e a exploração sistemática conduzidas pelo PCC contra uigures e outras minorias étnicas e religiosas na remota província de Xinjiang estão no radar do governo dos EUA pelo menos desde o final da década de 2010.
Em outubro de 2019, Nury Turkel, advogado norte-americano uigur, defensor dos direitos humanos e presidente do Uyghur Human Rights Project, enviou um depoimento por escrito ao Congresso detalhando a abrangente e persistente campanha chinesa de repressão a culturas e religiões existentes na XUAR, forçando as populações minoritárias a participar de programas industriais sob coerção, intimidação e ameaça de internação. “O trabalho forçado é uma ferramenta profundamente enraizada de controle na China”, escreveu Turkel. “Transformar a população de pequenos agricultores e comerciantes independentes em trabalhadores industriais, sujeitos a regimes de vigilância e controle em fábricas distantes de suas cidades natais, é peça-chave do programa governamental de ‘manutenção da estabilidade’.”
Apenas um mês depois, em novembro de 2019, o New York Times publicou uma reportagem impactante baseada em centenas de documentos internos do governo chinês vazados para o jornal. O vazamento inédito—que mais tarde seria citado pelo DHS nos preparativos da UFLPA—ofereceu uma visão profunda das repressões do PCC em Xinjiang. A reportagem revelou provas da internação em massa de centenas de milhares de minorias étnicas em campos e prisões, esforços de doutrinação visando erradicar culturas diversas da região e iniciativas de trabalho forçado. Segundo os jornalistas do Times, os documentos “apresentam um quadro impressionante de como a máquina estatal chinesa executou a mais abrangente campanha de internação desde a era Mao.”
:quality(85))
Por volta do mesmo período em que essas revelações vieram à tona, a CBP iniciou a emissão de ordens de retenção de liberação (WROs, na sigla em inglês) para produtos importados de várias empresas chinesas envolvidas em trabalho forçado patrocinado pelo Estado chinês. (As WROs são proibições direcionadas: instruem a CBP e as alfândegas a reter determinados produtos de empresas específicas). E, em 2020, a indignação mundial diante das políticas de opressão clandestinas do PCC em Xinjiang atingiu seu ápice. Uma sucessão de depoimentos de especialistas, relatórios oficiais e investigações jornalísticas alimentaram uma onda de condenação internacional, com países do mundo inteiro denunciando o que alguns já chamavam de crimes contra a humanidade, até mesmo genocídio. No ano seguinte, fortalecidos por essa crescente base de evidências e de apoios governamentais, os EUA promulgaram a UFLPA.
Quem a Legislação UFLPA Impacta e Por Quê
Quando a UFLPA entrou em vigor em 2022, a CBP definiu vários setores “de alta prioridade” para aplicação da lei. Entre eles, estavam o polissilício, o algodão e o tomate. Nos quase dois anos desde então, a CBP vem mantendo o foco nessas áreas. Até 1º de abril, o setor de eletrônicos—which, segundo o dicionário de dados da UFLPA, abrange circuitos integrados, equipamentos de processamento automatizado de dados, produtos solares e eletrônicos de consumo—já respondeu por mais de 4 mil retenções. Produtos de algodão, como vestuário, calçados e têxteis, tiveram cerca de 1.400 embarques detidos. Os embarques de produtos agrícolas, o terceiro setor prioritário, somaram 410 retenções pela CBP.
Basta uma rápida análise para entender a lógica dessas prioridades.
Segundo o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, cerca de 45% do polissilício do mundo, na qualidade fotovoltaica, é produzido em Xinjiang. A região também responde por uma parcela significativa da produção global de algodão (cerca de 20%) e por um quarto de toda a pasta de tomate do planeta. O DHS direcionou o foco da CBP a esses setores principalmente pelo alto risco de que importações contendo esses materiais tenham origem na XUAR, ou que suas cadeias de suprimentos se conectem de alguma forma à região.
Polissilício: Matéria-Prima Principal para a Indústria Solar
O papel central de Xinjiang na cadeia global de fornecimento de polissilício é especialmente relevante. Embora a Semiconductor Industry Association, entidade do setor de semicondutores dos EUA, argumente que fabricantes da XUAR não produzem polissilício de grau suficiente para integrar a fabricação de semicondutores, eles estão entre os maiores fornecedores para a indústria de painéis solares. Embora não existam estimativas ou dados exatos sobre o quanto do polissilício produzido em Xinjiang está presente nos painéis solares enviados aos EUA, outras evidências sugerem que a região tem grande peso em um setor de US$ 30 bilhões. Segundo um estudo da S&P Global, quatro das maiores fornecedoras de painéis solares dos EUA adquiriram polissilício ou outros materiais e componentes da XUAR em 2020.
Romper essas dependências antigas da cadeia de suprimentos tem sido um enorme desafio para muitas dessas empresas solares. Profissionais do setor relataram que diversos fabricantes e importadores de painéis solares dos EUA tiveram um alto número de embarques detidos pela CBP ao ingressar nos portos do país. Em alguns casos, as empresas estão se adaptando sem necessariamente cortar laços com fabricantes da XUAR e reestruturar sua rede de fornecedores. Em vez disso, diversificam minimamente a cadeia de suprimentos para aparentar conformidade com a UFLPA, mas mantêm a mesma origem de Xinjiang para o restante do mundo. Independentemente das estratégias usadas em cada empresa, os efeitos da UFLPA já são sentidos no mercado. A Solar Energy Industries Association apontou uma queda de 23% nas instalações solares em 2022, um dado surpreendente para um setor em ascensão, atribuído em parte pelas restrições ao trabalho forçado.
Fiscalização da UFLPA Vai Além do Setor Solar e Mira Montadoras
No último ano, a abrangência da fiscalização da UFLPA se estendeu para além dos painéis solares e dos setores inicialmente prioritários. Impulsionada por investigações de comitês do Congresso e de pesquisadores acadêmicos sobre fabricantes norte-americanos que fazem sourcing de fornecedores de Xinjiang, a rede de fiscalização da CBP agora inclui componentes utilizados por grandes montadoras americanas. A agência já está detendo embarques de baterias de íon-lítio, pneus, alumínio e aço. Especialistas do comércio internacional já veem as conexões do setor automotivo com o trabalho forçado na XUAR como novo ponto crítico de atenção para a UFLPA e seus defensores em Washington.
Obrigações e Estratégias de Conformidade sob a UFLPA para Fabricantes
Fabricantes e importadores que buscam exceção à presunção refutável da CBP enfrentam exigências rigorosas, organizadas em três pilares principais:
- Primeiro, a empresa deve apresentar provas claras e convincentes de que as mercadorias não foram mineradas, produzidas ou manufaturadas, total ou parcialmente, com trabalho forçado. Isso requer documentação abrangente e bem construída, indo além de um único fornecedor ou segmento isolado da cadeia de suprimentos. Conforme afirmou um representante dos Centers of Excellence and Expertise da CBP em um boletim recente, “Deve haver uma progressão lógica” nos documentos apresentados à agência, compondo um relato coeso e legível. Em vez de um só documento exculpatório, a agência enfatiza que as liberações dependem da “totalidade das evidências”.
- Segundo, o importador precisa responder “completa e substancialmente” a todas as solicitações de informações, documentos e detalhes de transação feitos pela CBP referentes à carga em questão.
- Por fim, a empresa deve comprovar conformidade total com as diretrizes apresentadas pelo DHS no relatório de 2022 ao Congresso sobre a estratégia de fiscalização da UFLPA. Essas exigências, detalhadas na Seção VI do relatório, abrangem rastreabilidade da cadeia de suprimentos, due diligence e medidas de gestão da cadeia de suprimentos.
Rastreabilidade da Cadeia de Suprimentos
Considerada “etapa fundamental” para importadores que visam atender aos requisitos do DHS, a rastreabilidade exige que as empresas realizem o mapeamento completo de sua cadeia de suprimentos. Além disso, fabricantes precisam comprovar uma cadeia de custódia meticulosamente documentada para as mercadorias ou materiais importados.
Due Diligence
O DHS apresenta uma série de medidas interligadas para que importadores implementem um sistema robusto de due diligence. Isso inclui o engajamento com fornecedores diretos, produtores de matéria-prima e outros participantes essenciais da cadeia de suprimentos para detectar a presença de risco de trabalho forçado, realizando avaliações de risco via mapeamento. Outras ações envolvem—mas não se limitam a—isso: criar um código de conduta para fornecedores vedando o trabalho forçado; comunicar esse código ao longo da cadeia; monitorar a conformidade por auditorias e outros processos; e implementar planos corretivos quando for identificado uso de trabalho forçado por um fornecedor.
Medidas de Gestão da Cadeia de Suprimentos
Ações que fabricantes e importadores devem tomar para mitigar o risco de trabalho forçado em suas cadeias, as medidas de gestão aumentam o controle e a visibilidade junto aos fornecedores. Entre as principais medidas apontadas pelo DHS estão a análise criteriosa dos participantes da cadeia, inclusão de consequências contratuais específicas nos contratos caso trabalho forçado seja detectado, e garantia do acesso aos materiais e equipes envolvidas.
As empresas devem enxergar o cumprimento desses requisitos como de dupla finalidade. Embora seja condição obrigatória para obtenção de exceção à UFLPA—caso um embarque seja interrompido pela CBP—, essas práticas podem também fundamentar uma estratégia sólida de compliance comercial. A implementação de ferramentas de rastreamento, due diligence e gestão delineadas pelo DHS ajuda os fabricantes a manter as cadeias de suprimentos livres de abusos, torna o fornecimento mais ético e garante relações transparentes e colaborativas com fornecedores.
Os Obstáculos Únicos para Alcançar a Conformidade com a UFLPA
Mesmo empresas verdadeiramente comprometidas com a due diligence e com a eliminação de materiais e componentes provenientes do trabalho forçado na China encontram desafios consideráveis para atingir a conformidade.
Devido à complexidade, amplitude e falta de transparência característica das cadeias de suprimentos globais, muitos fabricantes se deparam com dificuldades para mapear além de seus fornecedores diretos. Relacionamentos diretos geralmente são fáceis de identificar e analisar, mas enxergar os complexos elos de subníveis que compõem as maiores indústrias globais é uma tarefa muito mais árdua.
Infelizmente, grande parte do trabalho forçado relacionado à XUAR ocorre na etapa de matéria-prima ou nos estágios iniciais das cadeias produtivas. Por isso, importadores norte-americanos exigem visibilidade avançada para determinar se suas cadeias de suprimentos estão expostas ao risco de trabalho forçado. Sem o que o DHS chama de “tecnologias adequadas de rastreabilidade” — também conhecidas como ferramentas de visibilidade para cadeia de suprimentos — fabricantes nos EUA não conseguirão mapear as remessas e compreender seu grau de exposição a esses riscos cada vez mais críticos.
Outro desafio recorrente—porém ainda mais sofisticado—é a questão do transbordo intencional. Conforme explica o relatório da UFLPA do DHS ao Congresso, “Ao tentar contornar o 19 U.S.C. § 1307, empresas recorrem ao transbordo ilegal para ocultar a origem de produtos ou insumos provenientes de Xinjiang.” A prática em si é simples: empresas chinesas listadas na U.S. Entity List ou com vínculos conhecidos com Xinjiang burlam as restrições de importação—e potencialmente enganam os importadores—ao enviar mercadorias a terceiros países, que posteriormente as reexportam para os EUA. Embora não seja totalmente eficiente, o transbordo intencional pode ocultar os fornecedores originais sob país de origem falso, “lavando” produtos contaminados e burlando restrições comerciais.
Importadores que buscam substituir fornecedores comprometidos também enfrentam o desafio de reconstruir redes em um cenário de cadeias globais dinâmicas, que rapidamente podem tornar ineficazes esse esforço. Um fabricante estadunidense precisa investir recursos consideráveis para identificar riscos de vínculo com trabalho forçado e tempo adicional para localizar o elo exato na cadeia de suprimentos. Mas mesmo que a empresa substitua o fornecedor ou subfornecedor identificado e reconstrua esse segmento da rede, não há garantia de que sua cadeia permanecerá limpa por muito tempo. Os subníveis dos fornecedores mudam constantemente e, por consequência, entidades envolvidas com trabalho forçado sempre podem ingressar ou retornar à cadeia, mesmo após processos supostamente corretivos.
Os Riscos de Ignorar a UFLPA e Regulamentos de ESG
No ano fiscal de 2022, a CBP processou cerca de 39 milhões de importações. No primeiro ano de vigência da UFLPA, aproximadamente 4.200 embarques foram detidos sob a nova lei. A comparação fala por si: a UFLPA afeta apenas uma fração—praticamente insignificante—do total de importações nos EUA.
O fundamental para fabricantes é perceber que essa pequena parcela de detenções não se distribui igualmente entre todos setores. As áreas de alta prioridade—e os materiais utilizados na fabricação de componentes e produtos finais, como painéis solares e, cada vez mais, baterias de íon-lítio e peças automotivas—estão significativamente mais expostas ao risco de interdição sob a UFLPA.
O ponto mais relevante, porém, está na análise do cenário regulatório global como um todo. Além da ampla gama de evidências que indicam que o escopo da UFLPA tende a se ampliar nos próximos meses e anos, a filosofia maior de ESG (ambiental, social e governança) que fundamenta a legislação está ganhando cada vez mais espaço globalmente. Leis de compliance comercial fundamentadas em ESG só tendem a se tornar mais abrangentes, rigorosas e punitivas nos próximos anos. Cedo ou tarde, as pressões jurídicas, financeiras e reputacionais para que importadores rastreiem integralmente suas cadeias de suprimentos em busca de violações de direitos humanos—e expulsem de forma definitiva e permanente o trabalho forçado—serão inevitáveis e impossíveis de ignorar.
