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Está se aproximando de dois anos desde que o Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA, Lei de Prevenção ao Trabalho Forçado Uigur) entrou em vigor. Essa lei, originalmente promulgada em 23 de dezembro de 2021 e efetivada seis meses depois, proíbe empresas dos EUA de importar quaisquer bens que tenham sido extraídos, fabricados ou produzidos utilizando trabalho forçado patrocinado pelo Estado na Região Autônoma Uigur de Xinjiang (XUAR), na China.
A Customs and Border Protection (CBP, Alfândega e Proteção de Fronteiras dos EUA) é responsável pela aplicação do UFLPA, enquanto um grupo interagências chamado Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF, Força-Tarefa de Aplicação ao Trabalho Forçado)—vinculado ao Department of Homeland Security (DHS) e que inclui participantes de outros seis órgãos federais—acompanha a implementação do UFLPA pela CBP e define a estratégia geral da lei.
Ao sancionar o UFLPA, o governo federal buscava alcançar vários objetivos:
Primeiro, penalizar a República Popular da China (PRC) por implementar diversos programas de trabalho forçado direcionados a grupos perseguidos, incluindo os uigures, utilizando táticas coercitivas e ameaças de internação para obrigá-los a trabalhar em fábricas e outros locais industriais.
Em segundo lugar, estabelecer uma política agressiva de dissuasão, desencorajando fortemente importadores americanos de fazer negócios com empresas envolvidas ou beneficiadas com trabalho forçado na XUAR.
Por fim, de maneira mais ampla, o DHS buscava aplicar a Seção 307 do Tariff Act de 1930, eliminando da cadeia de suprimentos dos EUA produtos feitos com trabalho forçado.
Até 1º de abril, a CBP já reteve mais de 8.000 embarques sob o UFLPA, totalizando valor acima de US$ 3 bilhões (40% das retenções foram negadas permanentemente). Os setores com maior prioridade de fiscalização são fabricação têxtil, agricultura e eletrônicos—este último respondendo por mais da metade das interdições desde que a lei entrou em vigor.
Após aprovação unânime no Senado em 2021 e apenas um voto contrário na Câmara, o UFLPA segue contando com raro e combativo apoio bipartidário. O House Select Committee on the Chinese Communist Party, assim como os autores originais do projeto, emitiram recomendações para fortalecer a lei e garantir que a CBP continue prestando contas ao Congresso quanto à sua aplicação. Em resumo, vozes importantes de Washington se uniram em torno do tema, movendo um forte ímpeto político para denunciar os amplos abusos de direitos humanos do Partido Comunista Chinês na XUAR ao expulsar seus produtos contaminados da cadeia de suprimentos dos EUA.
Histórico e Fundamentação do UFLPA
A perseguição em massa e a exploração sistemática dos uigures e de outras minorias étnicas e religiosas na província ocidental de Xinjiang pelo Partido Comunista Chinês já era uma preocupação do governo dos EUA desde pelo menos o final dos anos 2010.
Em outubro de 2019, Nury Turkel, advogado uigur-americano, defensor de direitos humanos e presidente do Uyghur Human Rights Project, enviou depoimento escrito ao Congresso detalhando a longa campanha da China para reprimir culturas e religiões na XUAR e forçar populações minoritárias a programas de trabalho industrial por meio de coerção, intimidação e ameaça de internação. “O trabalho forçado é uma ferramenta profundamente enraizada de controle na China”, escreveu Turkel. “Transformar a população de um grupo majoritariamente independente de agricultores e comerciantes em trabalhadores industriais, sujeitos a regimes de vigilância e controle em fábricas, distantes de suas cidades natais, é parte essencial do programa de ‘manutenção da estabilidade’ do governo.”
Apenas um mês depois, em novembro de 2019, o New York Times publicou um relatório impactante com base em centenas de documentos internos do governo chinês vazados para o jornal. O vazamento inédito—posteriormente citado pelo DHS nos preparativos do UFLPA—ofereceu uma visão extensa do esquema de repressão do Partido na região de Xinjiang. A reportagem trouxe indícios da internação em massa de centenas de milhares de minorias étnicas em campos e prisões, esforços de doutrinação para eliminar culturas do local e iniciativas de trabalho forçado. Segundo os repórteres do Times, os documentos “mostram de forma clara como a máquina oculta do Estado chinês executou a maior campanha de internação desde a era Mao.”
Paralelamente a essas revelações, a CBP começou a emitir uma série de withhold release orders (WROs, ordens de retenção) sobre produtos de diversas empresas chinesas envolvidas em trabalho forçado estatal. (WROs funcionam como proibições direcionadas, instruindo a CBP e a alfândega a reter determinados produtos de empresas específicas.) E até 2020, a indignação em torno das políticas clandestinas de opressão do Partido em Xinjiang já era ensurdecedora. Laudos de especialistas, relatórios de governo e investigações jornalísticas alimentaram uma onda de condenação internacional, com países denunciando o que, para alguns, chegava a configurar crimes contra a humanidade e até genocídio. Um ano depois, impulsionado por esse acúmulo de evidências e pela crescente condenação de vários governos, os EUA sancionaram o UFLPA.
Quem é Impactado por UFLPA e Por Quê
Quando o UFLPA entrou em vigência em 2022, a CBP identificou diversos setores como “prioritários” para fiscalização. Entre eles, polissilício, algodão e tomate. Quase dois anos após a legislação entrar em vigor, a CBP tem seguido as prioridades iniciais. Até 1º de abril, eletrônicos—conforme definido pelo data dictionary do UFLPA, incluindo circuitos integrados, equipamentos de processamento automático de dados, produtos solares e eletrônicos de consumo—somaram mais de 4.000 retenções. Produtos à base de algodão, como vestuário, calçados e têxteis, tiveram cerca de 1.400 embarques retidos. E 410 embarques de produtos agrícolas, terceiro setor prioritário, foram detidos pela CBP.
Basta uma investigação superficial para perceber os motivos por trás dessas designações.
Segundo o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, cerca de 45% do polissilício global de grau fotovoltaico é fabricado em Xinjiang. A região também é responsável por uma proporção significativa da produção mundial de algodão, cerca de 20%, e um quarto de todo o extrato de tomate. O DHS direcionou o foco da CBP nesses setores ao considerar as altas chances de que importações contendo tais materiais tenham origem na XUAR ou passem, de alguma forma, por cadeias de suprimentos vinculadas à região.
Polissilício: Matéria-Prima Fundamental para a Indústria Solar
O peso específico de Xinjiang na cadeia de suprimentos global de polissilício merece destaque. Embora a Semiconductor Industry Association, associação que representa o setor de semicondutores dos EUA, argumente que fabricantes na XUAR não produzem polissilício de grau suficiente para ser utilizado em fabricação de semicondutores, eles são grandes fornecedores para a indústria de painéis solares. Embora não existam estimativas exatas sobre quanto do polissilício fabricado em Xinjiang é incorporado aos painéis solares enviados aos EUA, dados do setor sugerem que a região tem papel central nesse mercado de US$ 30 bilhões. Segundo um estudo da S&P Global, quatro dos maiores fornecedores de painéis solares dos EUA usaram polissilício ou matérias-primas e componentes originários da XUAR em 2020.
Romper essas antigas dependências na cadeia de suprimentos tem sido um desafio para várias empresas solares. Profissionais do setor relatam que diversos fabricantes e importadores americanos de painéis solares, ao desembarcar módulos em portos do país, tiveram um volume significativo de embarques retidos pela CBP. Em alguns casos, essas empresas se adaptam sem cortar totalmente as relações com fabricantes da XUAR ou reestruturar suas redes de fornecedores. Em vez disso, diversificam a cadeia de suprimentos no limite necessário para se enquadrar no UFLPA, mas mantêm o fornecimento da região para o restante do mundo. Independentemente das ações adotadas por empresas individuais, os efeitos do UFLPA estão impactando o mercado como um todo. A Solar Energy Industries Association constatou queda de 23% nas instalações solares em 2022—algo surpreendente para um setor em crescimento, e que a associação atribui em parte às novas restrições ao trabalho forçado.
Fiscalização UFLPA Vai Além do Setor Solar e Mira Automotivo
No último ano, perceptivelmente, a fiscalização do UFLPA foi além dos painéis solares e dos setores prioritários originais. Com novas investigações conduzidas por comitês do Congresso e pesquisadores acadêmicos sobre fabricantes americanos que compram de fornecedores em Xinjiang, o cerco da CBP agora já inclui componentes usados por grandes montadoras americanas. A agência está retendo embarques de baterias de íons de lítio, pneus, alumínio e aço. Entre especialistas, cresce o consenso de que as ligações do setor automotivo com o trabalho forçado na XUAR tornaram-se novo foco crítico para o UFLPA e seus defensores em Washington.
Obrigações UFLPA e Estratégias de Compliance para Fabricantes
Fabricantes e importadores que desejam obter exceção à presunção refutável da CBP enfrentam um alto padrão de exigências, que se dividem em três pontos principais:
Primeiro, a empresa deve apresentar evidências claras e convincentes de que os bens importados não foram extraídos, produzidos ou fabricados, total ou parcialmente, por meio de trabalho forçado. Isso exige documentação abrangente e que vai além de um fornecedor específico ou segmento isolado da cadeia. Como detalhou um representante de um dos Centers of Excellence and Expertise da CBP ao American Global Logistics em um boletim recente, “Deve haver uma progressão lógica” na documentação fornecida à agência que componha um histórico coeso e compreensível. Segundo o representante, não basta um documento isolado, mas “um conjunto de evidências”.
Segundo, os importadores devem responder “completamente e de forma substancial” a todas as solicitações da CBP relacionadas ao embarque. Isso inclui pedidos de informações adicionais, documentos e detalhes de transações.
Por fim, as empresas precisam comprovar conformidade total com as diretrizes apresentadas no relatório anual do DHS ao Congresso sobre a estratégia de aplicação do UFLPA. Esses requisitos, descritos na Seção VI do relatório, abrangem rastreamento da cadeia de suprimentos, diligência prévia (due diligence) e medidas de gestão da cadeia.
Rastreamento de Cadeia de Suprimentos
Considerado o “primeiro passo crítico” para quem busca conformidade com as exigências do DHS, o rastreamento exige que as empresas mapeiem sua cadeia de suprimentos. Além disso, os fabricantes devem apresentar uma cadeia de custódia detalhada dos produtos ou materiais importados.
Diligência Prévia
O DHS descreve diversas medidas interligadas que importadores podem adotar para estabelecer um sistema robusto de due diligence. Isso inclui engajamento com fornecedores diretos, produtores de matérias-primas e outros atores-chave na cadeia para determinar riscos de trabalho forçado, assim como avaliações de risco para mapeamento dos fornecedores. Outras ações englobam (mas não se limitam a): criação de código de conduta para fornecedores proibindo trabalho forçado; comunicação desse código em toda a cadeia; monitoramento do compliance via auditorias e outros processos; e remediação por meio de um plano de ação corretiva em caso de violação identificada.
Medidas de Gestão da Cadeia de Suprimentos
Ações cabíveis a fabricantes e importadores para mitigar o risco de trabalho forçado em suas cadeias de suprimentos, as medidas de gestão visam garantir maior alavancagem e visibilidade junto a fornecedores. As principais medidas descritas pelo DHS incluem análise rigorosa dos stakeholders ao longo da cadeia, cláusulas contratuais estipulando consequências em caso de trabalho forçado, e a garantia de acesso a materiais e pessoas ao longo do fluxo dos suprimentos.
As empresas devem tratar essas exigências como de dupla finalidade. Cumprir esses requisitos é fundamental para obter uma exceção ao UFLPA caso um embarque seja retido pela CBP, mas eles também podem sustentar uma estratégia de compliance comercial robusta. O uso dos recursos de rastreamento, due diligence e gestão de cadeia descritos pelo DHS pode ajudar fabricantes a manter suas cadeias limpas, seus processos de sourcing éticos e suas relações com fornecedores transparentes e confiáveis.
Obstáculos Únicos para Atingir o Compliance do UFLPA
Mesmo companhias comprometidas com as melhores práticas e que buscam remover insumos produzidos em regime de trabalho forçado na China enfrentarão múltiplos desafios significativos para alcançar conformidade.
Em função da complexidade, ramificação e opacidade naturais das cadeias de suprimentos globais, muitos fabricantes têm dificuldade em mapear além dos fornecedores diretos. As relações diretas são mais identificáveis e auditáveis, mas acessar os níveis inferiores da cadeia, que sustentam os maiores setores industriais do mundo, é uma tarefa árdua.
Infelizmente, grande parte do trabalho forçado associado à XUAR ocorre no nível das matérias-primas ou nos primeiros estágios da cadeia produtiva. Isso exige dos importadores americanos altíssima visibilidade para identificar se há contaminação por trabalho forçado em suas cadeias. Sem o que o DHS chama de “adequadas tecnologias de rastreamento”—ou seja, ferramentas de visibilidade de cadeia de suprimentos—os fabricantes não terão meios de rastrear suas importações nem dimensionar seu grau de exposição a esses riscos crescentes.
Igualmente relevante—e mais insidioso—ainda é o problema do transbordo intencional (transshipment). Como detalha o relatório UFLPA do DHS ao Congresso, “Na tentativa de contornar o 19 U.S.C. § 1307, empresas recorrem ao transbordo ilegal para ocultar a origem de insumos ou produtos de Xinjiang.” Prática simples, companhias chinesas da U.S. Entity List ou ligadas à XUAR conseguem driblar restrições ao enviar mercadorias a terceiros países, que reexportam esses produtos para os EUA. Embora não seja infalível, o transbordo intencional pode ocultar fornecedores originais sob um falso país de origem, levando à lavagem de mercadorias contaminadas e ao drible das restrições comerciais.
Importadores que desejam substituir fornecedores problemáticos também enfrentam o desafio de reconstruir suas redes em uma cadeia de suprimentos dinâmica e mundial, que talvez nem recompense tal esforço por muito tempo. Fabricantes americanos precisariam investir recursos consideráveis para identificar possíveis ligações com trabalho forçado e ainda mais tempo e expertise para descobrir o elo responsável ao longo da cadeia. Mesmo removendo um fornecedor ou subnível específico e reconstruindo seu fluxo produtivo, não há garantia de que a cadeia permanecerá limpa. Os subníveis de fornecedores mudam constantemente, e a consequência dessa fluidez é que entidades envolvidas em trabalho forçado sempre podem ingressar—ou retornar—a cadeias que se pensavam livres dessas práticas.
Riscos de Ignorar o UFLPA e Regulamentos ESG
Em 2022, cerca de 39 milhões de importações foram processadas pela CBP. No primeiro ano do UFLPA, cerca de 4.200 embarques foram detidos sob a nova lei. A diferença salta aos olhos: o UFLPA impacta apenas uma fração mínima—uma parte ínfima de um por cento—do total de importações que entram nos EUA.
O crucial para os fabricantes é entender que esse pequeno percentual de retenções não é distribuído de forma igual entre os setores. Setores prioritários e os insumos usados para fabricar componentes e produtos finais—incluindo painéis solares e, cada vez mais, baterias de íons de lítio e peças automotivas—têm probabilidade muito maior de sofrer interdições pelo UFLPA.
Mas o ponto mais importante é enxergar o cenário global regulatório. Além das evidências de que o escopo do UFLPA quase certamente será ampliado nos próximos meses e anos, a tendência maior de Environmental, Social, and Governance (ESG, Ambiental, Social e Governança), filosofia que embasou a lei, está em ascensão global. Normas de compliance comercial fundadas em princípios ESG só tendem a tornar-se mais amplas, rigorosas e punitivas nesta década. Cedo ou tarde, as pressões legais, financeiras e de reputação sobre importadores para examinar profundamente suas cadeias de suprimentos em busca de abusos de direitos humanos e eliminar definitivamente o trabalho forçado se tornarão impossíveis de ignorar.
