:quality(85))
Nous approchons désormais des deux ans depuis l’entrée en vigueur du Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). La loi, initialement adoptée le 23 décembre 2021 et entrée en vigueur six mois plus tard, interdit aux entreprises américaines d’importer tout bien extrait, fabriqué ou produit grâce au travail forcé, organisé par l’État, dans la région autonome ouïghoure du Xinjiang (XUAR) en Chine.
La gestion de l’application de l’UFLPA incombe à l’agence Customs and Border Protection (CBP), tandis qu’un groupe interministériel connu sous le nom de Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), intégré au sein du Department of Homeland Security (DHS) et composé de membres issus de six autres agences fédérales, supervise la mise en œuvre de l’UFLPA par CBP et définit la stratégie globale liée à la loi.
En promulguant l’UFLPA, le gouvernement fédéral poursuivait plusieurs objectifs :
Premièrement, sanctionner la République populaire de Chine (RPC) pour avoir mis en œuvre de nombreux programmes de travail forcé visant des groupes persécutés, dont les Ouïghours, et recouru à des moyens coercitifs ainsi qu’à la menace d’internement pour les contraindre à travailler dans des usines ou d’autres sites industriels.
Deuxièmement, instaurer une politique active de dissuasion pour décourager fortement les importateurs américains de commercer avec des entreprises impliquées dans le travail forcé ou en tirant profit dans la XUAR.
Enfin, et de façon plus large, le DHS entendait faire respecter la Section 307 du Tariff Act of 1930 afin d’éliminer des chaînes d’approvisionnement américaines les produits issus du travail forcé.
Au 1er avril, CBP avait retenu plus de 8 000 expéditions au titre de l’UFLPA, pour une valeur totale supérieure à 3 milliards de dollars (dont 40 % de refus définitifs). Les secteurs prioritaires incluent la fabrication textile, l’agriculture et l’électronique, ce dernier représentant plus de la moitié des interdictions CBP depuis l’entrée en vigueur de la loi.
Après avoir été adoptée à l’unanimité par le Sénat en 2021, puis recueilli l’opposition d’une seule voix à la Chambre, l’UFLPA bénéficie d’un soutien bipartite remarquable. La House Select Committee on the Chinese Communist Party, ainsi que les co-auteurs du projet de loi, ont formulé des recommandations pour renforcer la législation et garantir que CBP rende des comptes au Congrès concernant son application. En résumé, une convergence d’acteurs majeurs à Washington donne un fort élan politique à la dénonciation des atteintes massives aux droits humains commises par le PCC dans la XUAR, via l’exclusion de produits concernés des chaînes d’approvisionnement américaines.
Historique et enjeux de l’UFLPA
La persécution à grande échelle et l’exploitation systématique des Ouïghours ainsi que d’autres minorités ethniques et religieuses par le PCC dans la province du Xinjiang retiennent l'attention du gouvernement américain depuis la fin des années 2010.
En octobre 2019, Nury Turkel, avocat américano-ouïghour et défenseur des droits humains, président du Uyghur Human Rights Project, a remis au Congrès un témoignage écrit détaillant la vaste campagne menée par la Chine pour réprimer les cultures et religions dans la XUAR et forcer les minorités à intégrer des programmes industriels par la coercition, l’intimidation et la menace d’internement. « Le travail forcé est un outil profondément ancré de contrôle en Chine », écrit Turkel. « Transformer une population principalement composée d’agriculteurs et de commerçants indépendants en ouvriers industriels, soumis à la surveillance et au contrôle, loin de leurs foyers, fait partie intégrante du programme gouvernemental de “maintien de la stabilité”. »
Un mois plus tard, en novembre 2019, le New York Times publiait un rapport-choc basé sur plusieurs centaines de documents internes du gouvernement chinois ayant fuité vers le journal. Cette publication inédite – qui sera ensuite citée par le DHS lors de la préparation de l’UFLPA – a livré une vision détaillée des répressions massives dans le Xinjiang. L’enquête met en évidence l’internement massif de centaines de milliers de personnes dans des camps et prisons, des efforts d’endoctrinement visant à éradiquer des cultures diverses, ainsi que des programmes de travail forcé. Selon les journalistes du Times, les documents « offrent un aperçu saisissant de la façon dont la machine cachée de l’État chinois a mené la campagne d’internement la plus vaste depuis l’ère Mao ».
Dans le même temps, CBP a commencé à émettre une série de withhold release orders (WRO) sur des biens importés de plusieurs sociétés chinoises impliquées dans le travail forcé d’État (les WRO étant des mesures interdites ciblées incitant les agents du CBP et des douanes à retenir certains produits). Et dès 2020, l’indignation mondiale face aux politiques de répression clandestines du PCC au Xinjiang devient retentissante. Témoignages d’experts, rapports gouvernementaux et enquêtes journalistiques alimentent une vague de condamnations internationales, certains allant jusqu’à qualifier les faits de crimes contre l’humanité, voire de génocide. Un an plus tard, à la faveur de ces éléments, les États-Unis promulguent l’UFLPA.
Secteurs et entreprises concernés par l’UFLPA
Lorsque l’UFLPA est entrée en vigueur en 2022, CBP a désigné plusieurs secteurs comme « prioritaires » en matière de contrôle, parmi lesquels : le polysilicium, le coton et la tomate. Près de deux ans après, CBP a majoritairement maintenu ces priorités. Au 1er avril, l’électronique — qui inclut selon le dictionnaire UFLPA les circuits intégrés, les équipements de traitement automatisé de données, les produits solaires et l’électronique grand public — représentait plus de 4 000 détentions. Les produits à base de coton, tels que les vêtements, chaussures et textiles, ont vu environ 1 400 expéditions retenues. Enfin, 410 expéditions de produits agricoles, troisième secteur prioritaire, ont été bloquées par CBP.
Un simple examen de ces secteurs met rapidement en évidence les raisons de ces choix.
Selon le Helena Kennedy Centre for International Justice de l’Université de Sheffield Hallam, environ 45 % du polysilicium photovoltaïque mondial est produit dans le Xinjiang. La région assure aussi une part significative de la production mondiale de coton (environ 20 %), et un quart de la production mondiale de concentré de tomate. Le DHS a ainsi demandé à CBP de se concentrer sur ces secteurs en raison d’une forte probabilité que les importations contenant ces matières trouvent leur origine dans la XUAR, ou que leur chaîne d’approvisionnement en soit issue.
Polysilicium : une matière première clé pour l’industrie solaire
L’importance du rôle du Xinjiang dans la chaîne d’approvisionnement mondiale du polysilicium mérite un éclairage particulier. Si la Semiconductor Industry Association, représentant les fabricants américains de semi-conducteurs, souligne que les fabricants locaux ne produisent pas la qualité requise pour ces derniers, la région reste un fournisseur majeur du secteur solaire. Même s’il est impossible d’avancer des chiffres précis sur la part du polysilicium du Xinjiang intégré dans les panneaux solaires exportés vers les États-Unis, de nombreuses données indiquent que la région joue un rôle prépondérant dans ce secteur de 30 milliards de dollars. D’après une étude S&P Global, quatre des plus grands fournisseurs de panneaux solaires aux États-Unis s’approvisionnaient en polysilicium ou autres matériaux/contenants depuis la XUAR en 2020.
Pour nombre d’acteurs du solaire, réduire leur dépendance vis-à-vis de ces chaînes d’approvisionnement historiques se révèle difficile. Des professionnels du secteur rapportent que plusieurs fabricants et importateurs américains ont vu un nombre significatif d’expéditions de modules solaires retenues par CBP à l’arrivée dans les ports. Dans certains cas, les entreprises adaptent leur organisation sans nécessairement rompre tout lien avec les fabricants de la XUAR ou restructurer leur réseau de fournisseurs. Elles diversifient leur chaîne d’approvisionnement juste ce qu’il faut pour paraître conformes à l’UFLPA, tout en maintenant l’approvisionnement depuis la région pour le reste du monde. Quels que soient les moyens employés, l’effet de l’UFLPA se fait nettement sentir sur le marché global. Selon la Solar Energy Industries Association, le secteur a connu une baisse de 23 % des installations en 2022, une évolution inattendue pour cette industrie dynamique, que l’association attribue en partie aux nouvelles contraintes liées au travail forcé.
Le champ d’application de l’UFLPA s’élargit : l’industrie automobile dans le viseur
Au cours de l’année écoulée, l’application de l’UFLPA a dépassé les panneaux solaires et les secteurs initialement prioritaires. Suite à de nouvelles investigations de commissions parlementaires et d’universitaires sur l’approvisionnement américain auprès de fournisseurs du Xinjiang, le spectre CBP englobe désormais des composants utilisés par les grands constructeurs automobiles américains. L’agence retient ainsi des expéditions de batteries lithium-ion, pneus, aluminium et acier. Les experts s’accordent à dire que les liens de l’industrie automobile avec le travail forcé dans la XUAR représentent un nouveau sujet critique pour l’UFLPA et les décideurs à Washington.
Obligations et stratégies de conformité à l’UFLPA pour les fabricants
Les fabricants et importateurs souhaitant obtenir une exception à la présomption réfutable de CBP doivent remplir trois conditions principales :
Premièrement, l’entreprise doit fournir des preuves claires et convaincantes que les biens importés n’ont pas été extraits, produits ou fabriqués, en tout ou en partie, par du travail forcé. Cela exige une documentation complète, au-delà d’un simple fournisseur ou segment isolé de la chaîne d’approvisionnement. Comme l’expliquait un responsable d’un des Centers of Excellence and Expertise du CBP à American Global Logistics dans un bulletin récent : « Il doit y avoir une progression logique dans les documents soumis à l’agence et raconter une histoire cohérente et lisible. » L’autorisation de relâchement dépend « de l’ensemble des preuves », non d’un seul justificatif.
Deuxièmement, les importateurs doivent répondre de manière « complète et pertinente » à toutes les demandes d’information du CBP sur l’expédition, qu’il s’agisse de renseignements, documents ou détails transactionnels.
Enfin, ils doivent démontrer qu’ils se conforment intégralement aux directives du rapport du DHS au Congrès sur la stratégie d’application de l’UFLPA (2022). Ces exigences, détaillées en Section VI du rapport, couvrent le traçage de chaîne d’approvisionnement, la diligence raisonnable et les mesures de gestion de la chaîne.
Traçage de la chaîne d’approvisionnement
Considéré comme « une étape essentielle » pour la conformité au DHS, le traçage exige que les entreprises réalisent une cartographie de leur chaîne d’approvisionnement. Les fabricants doivent aussi produire une chaîne de traçabilité méticuleusement documentée pour les biens ou matériaux importés.
Diligence raisonnable
Le DHS propose une série de mesures interdépendantes permettant aux importateurs de mettre en place un dispositif de diligence raisonnable exhaustif : engagement avec les fournisseurs directs, producteurs de matières premières et parties prenantes clés de la chaîne pour évaluer les risques de travail forcé, réalisation d’analyses de risque via la cartographie de la chaîne, élaboration d’un code de conduite fournisseur interdisant le travail forcé, diffusion du code à l’ensemble de la chaîne, contrôle de la conformité via des audits et, en cas d’infraction, mise en œuvre d’un plan de remédiation auprès du fournisseur.
Mesures de gestion de la chaîne d’approvisionnement
Les fabricants et importateurs sont tenus de mettre en œuvre des mesures de gestion pour réduire les risques de travail forcé, développer leur visibilité et la maîtrise de leurs fournisseurs. L’évaluation des parties prenantes de la chaîne, l’intégration de clauses spécifiques dans les contrats fournisseurs (en cas de travail forcé), ainsi que l’assurance d’un accès aux matériaux et ressources humaines, constituent les principaux leviers recommandés par le DHS.
L’accomplissement de ces obligations remplit un double objectif : non seulement il est indispensable pour obtenir une exception en cas de blocage d’expédition par CBP, mais il contribue aussi à établir une stratégie solide de conformité commerciale. La mise en œuvre des solutions de traçage, de diligence raisonnable et de gestion de la chaîne proposées par le DHS aide les fabricants à garantir la propreté de leur chaîne d’approvisionnement, à assurer l’éthique de leurs sources et la transparence de leurs relations fournisseurs.
Obstacles spécifiques à la conformité UFLPA
Même les entreprises déployant tous les efforts nécessaires pour appliquer une diligence raisonnable et exclure les matériaux ou composants issus du travail forcé en Chine se heurtent à des obstacles majeurs pour atteindre la conformité.
En raison de la complexité, de l’étendue et de l’opacité des chaînes d’approvisionnement mondiales, de nombreux fabricants peinent à cartographier au-delà des fournisseurs directs. Or, pénétrer le vaste réseau tentaculaire de sous-niveaux qui soutiennent les grandes industries mondiales est un défi considérable.
Malheureusement, une part significative du travail forcé lié à la XUAR intervient en amont, au niveau des matières premières ou dès les premières étapes de la chaîne de production. De ce fait, les importateurs américains ont besoin d’une visibilité avancée pour savoir si leur chaîne est contaminée. Toutefois, sans ce que le DHS appelle des « technologies de traçage adéquates » — autrement dit des outils de visibilité sur la chaîne d’approvisionnement —, les fabricants américains ne peuvent pas vérifier la source de leurs expéditions ni mesurer leur exposition au risque.
S’ajoute la question, encore plus insidieuse, des transbordements intentionnels. Le rapport UFLPA du DHS au Congrès explique : « Pour contourner 19 U.S.C. § 1307, certaines entreprises utilisent le transbordement illégal dans d’autres pays pour dissimuler l’origine Xinjiang de biens ou de matières premières. » La pratique est trompeusement simple. Les entreprises chinoises listées par les autorités américaines ou ayant des liens connus avec la XUAR s’affranchissent des restrictions à l’import, et peuvent induire en erreur les importateurs, en réexpédiant les biens via des pays tiers qui les renvoient ensuite aux États-Unis. Cette stratégie, loin d’être infaillible, parvient néanmoins à occulter les fournisseurs initiaux sous couverture d’un faux pays d’origine, blanchissant ainsi les biens concernés pour contourner les restrictions commerciales.
Les importateurs cherchant des fournisseurs alternatifs doivent de plus faire face à l’immense défi de reconstruire leur réseau dans une chaîne mondiale dynamique et mouvante, où ces efforts peuvent rapidement devenir vains. Identifier les risques liés au travail forcé, localiser les fournisseurs fautifs puis les éliminer de la chaîne exige des ressources, du temps et de l’expertise. Mais même après avoir supprimé un fournisseur ou une sous-catégorie et reconstruit leur réseau, rien ne garantit que la chaîne d’approvisionnement reste propre longtemps. Les sous-niveaux des fournisseurs évoluent en permanence, et ce mouvement rend possible le retour d’entités enfreignant les droits humains, là où l’on pensait avoir purgé la chaîne.
Risques liés à la non-conformité à l’UFLPA et aux réglementations ESG
Au cours de l’exercice 2022, CBP a traité quelque 39 millions d’importations. Durant la première année d’application de l’UFLPA, l’agence a retenu environ 4 200 expéditions. La comparaison parle d’elle-même : l’UFLPA ne touche qu’une infime fraction des importations vers les États-Unis.
Les fabricants doivent néanmoins garder à l’esprit que le faible pourcentage de détentions ne s’applique pas uniformément à toutes les filières. Les secteurs prioritaires et matériaux utilisés pour fabriquer composants et produits finis — panneaux solaires, batteries lithium-ion et pièces pour l’automobile en croissance — sont exposés à un risque d’interdiction UFLPA bien supérieur.
Cependant, il importe de prendre du recul face à l’environnement réglementaire mondial. Au-delà des évidences montrant que le champ de l’UFLPA sera très probablement étendu dans les mois et années à venir, la philosophie globale ESG (environnement, social, gouvernance), à l’origine de la loi, prend rapidement de l’ampleur à l’international. Les lois de conformité commerciale fondées sur les principes ESG deviendront toujours plus strictes, étendues et coercitives dans la seconde moitié de la décennie. Tôt ou tard, les pressions juridiques, financières et réputationnelles imposeront aux importateurs de passer leurs chaînes d’approvisionnement au crible des droits humains et d’éradiquer durablement le travail forcé — mission qui deviendra impossible à ignorer.
