Le renforcement de l’application de l’UFLPA constitue une menace croissante pour les fabricants

Nous approchons désormais du deuxième anniversaire de l’entrée en vigueur de l’Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Cette loi, promulguée le 23 décembre 2021 et entrée en application six mois plus tard, interdit aux entreprises américaines d’importer tout bien extrait, fabriqué ou produit à l’aide d’un travail forcé d’État dans la Région autonome ouïghoure du Xinjiang (XUAR) en Chine. 

L’agence Customs and Border Protection (CBP) est chargée de l’application de l’UFLPA, tandis qu’un groupe interministériel nommé Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—rattaché au Department of Homeland Security et composé de membres de six autres agences fédérales—supervise la mise en œuvre de l’UFLPA par le CBP et définit la stratégie globale liée à la loi. 

En promulguant l’UFLPA, le gouvernement fédéral visait plusieurs objectifs :

• Premièrement, sanctionner la République populaire de Chine (RPC) pour avoir mis en œuvre une série de programmes de travail forcé ciblant des groupes persécutés, notamment les Ouïghours, en recourant à des méthodes coercitives et à la menace d’internement pour les contraindre à travailler dans des usines ou autres sites industriels. 
• Deuxièmement, instituer une politique de dissuasion résolue afin de décourager fortement les importateurs américains de collaborer avec des sociétés impliquées dans ou profitant du travail forcé dans la XUAR. 
• Enfin, le DHS visait à faire appliquer la Section 307 du Tariff Act de 1930 afin d’exclure de la chaîne d’approvisionnement américaine tout produit issu du travail forcé. 

Au 1^er avril, le CBP avait retenu plus de 8 000 expéditions au titre de l’UFLPA, pour une valeur totale dépassant 3 milliards de dollars américains (40 % des détentions ayant été définitivement bloquées). Les secteurs prioritaires pour l’application de la loi comprennent la fabrication textile, l’agriculture et l’électronique, ce dernier regroupant plus de la moitié de toutes les interceptions du CBP depuis l’entrée en vigueur de l’UFLPA. 

Après un passage unanime au Sénat en 2021 et seulement une voix contre à la Chambre des représentants, l’UFLPA continue de bénéficier d’un soutien bipartite exceptionnel. Le House Select Committee on the Chinese Communist Party ainsi que les co-auteurs de la loi formulent diverses recommandations pour renforcer l’UFLPA et s’assurer que le CBP reste redevable devant le Congrès pour sa mise en œuvre. En résumé, de nombreux acteurs influents de Washington s’accordent sur l’importance de cette problématique, et il existe un fort élan politique en faveur de l’exclusion des produits entachés d’atteintes aux droits humains dans la XUAR hors des chaînes d’approvisionnement américaines. 

Historique et objectifs de l’UFLPA

La persécution massive et l’exploitation systématique des Ouïghours et d’autres minorités ethniques et religieuses par le Parti communiste chinois (PCC) dans la province occidentale du Xinjiang sont surveillées par le gouvernement américain depuis la fin des années 2010. 

En octobre 2019, Nury Turkel, avocat américain d’origine ouïghoure, défenseur des droits humains et président du Uyghur Human Rights Project, a soumis au Congrès un témoignage écrit détaillant la vaste campagne menée depuis des années par la Chine pour réprimer les cultures et religions de la XUAR et forcer les minorités à intégrer des programmes industriels sous la contrainte, l’intimidation et la menace d’internement. « Le travail forcé est un outil de contrôle profondément ancré en Chine », écrit Turkel. « Transformer la population — faite d’agriculteurs et de commerçants indépendants — en ouvriers industriels soumis à la surveillance et au contrôle dans des usines éloignées de leurs régions d’origine, s’inscrit au cœur du programme de “maintien de la stabilité” du gouvernement. »

Un mois plus tard, en novembre 2019, le New York Times publiait un rapport marquant s’appuyant sur plusieurs centaines de documents internes du gouvernement chinois transmis à la rédaction. Cette fuite inédite—ultérieurement citée par le DHS lors des préparatifs de l’application de l’UFLPA—a offert un précieux aperçu des vastes campagnes de répression menées par le PCC au Xinjiang. L’enquête a révélé des éléments sur l’internement de centaines de milliers de membres de minorités ethniques dans des camps et des prisons, des efforts d’endoctrinement visant à éradiquer la diversité culturelle de la région, ainsi que des programmes de travail forcé. Selon les journalistes du Times, ces documents « dépeignent de façon frappante comment la machine étatique chinoise a mené la campagne d’internement la plus vaste depuis l’ère Mao. »

En parallèle à la publication de ces révélations, le CBP a commencé à émettre une série d’« withhold release orders » (WRO) visant des produits importés de plusieurs sociétés chinoises impliquées dans le travail forcé d’État (les WRO équivalent à des interdictions ciblées, ordonnant au CBP de retenir certains produits émanant d’entreprises spécifiques). Dès 2020, l’indignation suscitée par les pratiques d’oppression secrètes du PCC au Xinjiang a pris une ampleur inédite. Un flux constant de témoignages d’experts, de rapports gouvernementaux et d’enquêtes journalistiques a alimenté une vague de condamnations internationales, plusieurs États allant jusqu’à qualifier ces actes de crimes contre l’humanité, voire de génocide. Un an plus tard, portée par un faisceau de preuves et l’opprobre grandissante de la communauté internationale, les États-Unis promulguaient l’UFLPA. 

Bénéficiaires et portée de la législation UFLPA

À l’entrée en vigueur de l’UFLPA en 2022, le CBP a identifié plusieurs industries comme « secteurs hautement prioritaires » pour son application : le polysilicium, le coton et la tomate. Près de deux ans après, le CBP a respecté ces premiers choix de priorisation. Au 1^er avril, l’électronique—catégorie qui, selon le dictionnaire de données de l’UFLPA, inclut les circuits intégrés, les équipements de traitement automatisé des données, les produits solaires et l’électronique grand public—a représenté plus de 4 000 retenues. Les produits à base de coton (habillement, chaussures, textiles) ont connu environ 1 400 détentions. Enfin, 410 expéditions de produits agricoles, troisième secteur prioritaire, ont été bloquées par le CBP. 

Une analyse rapide permet de comprendre ces choix de secteurs.  

D’après le Helena Kennedy Centre for International Justice, de l’Université Sheffield Hallam, environ 45 % du polysilicium photovoltaïque mondial est produit au Xinjiang. La région fournit également une part substantielle de la production globale de coton (environ 20 %) et un quart de la production mondiale de concentré de tomates. Le DHS a orienté le CBP vers ces secteurs en raison de la forte probabilité que les produits importés contenant ces matières premières proviennent du XUAR, ou que leur chaîne d’approvisionnement soit connectée d’une façon ou d’une autre à la région. 

Polysilicium : une matière première clé pour l’industrie solaire

L’importance du Xinjiang dans la chaîne d’approvisionnement mondiale en polysilicium mérite d’être soulignée. Bien que la Semiconductor Industry Association, qui représente l’industrie américaine des semiconducteurs, assure que les fabricants du XUAR ne produisent pas de polysilicium de grade suffisant pour les semiconducteurs, ils jouent un rôle majeur comme fournisseurs pour l’industrie des panneaux solaires. Il n’existe pas d’estimation précise du volume de polysilicium produit au Xinjiang intégré dans les panneaux solaires exportés vers les États-Unis, mais de nombreuses données concordantes illustrent le poids de la région dans ce secteur de 30 milliards de dollars. Selon une étude S&P Global, quatre des principaux fournisseurs de panneaux solaires aux États-Unis se sont approvisionnés en polysilicium ou autres composants auprès du XUAR en 2020. 

Rompre avec ces dépendances historiques de la chaîne d’approvisionnement s’avère difficile pour de nombreux acteurs du secteur solaire. Selon plusieurs sources du secteur, de nombreux fabricants et importateurs américains de panneaux solaires ont vu un important nombre de leurs expéditions bloquées par le CBP à l’entrée sur le territoire. Dans certains cas, ils s’adaptent sans pour autant couper les liens avec les fabricants du XUAR ni restructurer leur réseau de fournisseurs. Ils diversifient plutôt leur chaîne d’approvisionnement juste assez pour paraître conformes à l’UFLPA, tout en continuant à s’approvisionner au Xinjiang pour le reste du monde. Dans tous les cas, l’UFLPA a un impact incontestable sur le marché. Selon la Solar Energy Industries Association, le secteur a connu une baisse de 23 % des installations solaires en 2022, un recul inhabituel dans une industrie en forte croissance, que l’association attribue en partie aux nouvelles restrictions liées au travail forcé. 

L’application de l’UFLPA s’élargit au-delà du solaire et vise l’automobile

Récemment, le champ d’application de l’UFLPA s’est élargi au-delà des panneaux solaires et des secteurs initiaux. À la suite de nouvelles enquêtes parlementaires et universitaires sur les fabricants américains s’approvisionnant en provenance du Xinjiang, le filet du CBP englobe désormais des composants utilisés par les grands constructeurs automobiles américains. L’agence retiendrait ainsi des expéditions de batteries lithium-ion, de pneus, d’aluminium et d’acier. Selon de nombreux experts, les connexions de l’industrie automobile avec le travail forcé dans la XUAR deviennent un nouveau domaine stratégique pour l’UFLPA et ses partisans à Washington. 

Obligations UFLPA et stratégies de conformité pour les fabricants 

Les fabricants et importateurs qui souhaitent obtenir une exemption à la présomption réfutable du CBP doivent satisfaire à trois critères majeurs :

1. Premièrement, l’entreprise doit présenter des preuves claires et convaincantes que les marchandises importées n’ont pas été extraites, produites ou fabriquées — en tout ou en partie — au moyen de travail forcé. Cela nécessite une documentation exhaustive dépassant la simple relation avec un fournisseur ou une portion isolée de la chaîne d’approvisionnement. Ainsi qu’un représentant du Center of Excellence and Expertise du CBP l’expliquait dans un bulletin récent d’American Global Logistics : « La documentation soumise doit suivre une progression logique » et constituer un dossier cohérent et lisible. L’absence d’un document unique disculpant l’entreprise rend toute décision tributaire « de l’ensemble des preuves ». 

2. Deuxièmement, les importateurs doivent répondre « de manière complète et substantielle » à toutes les demandes de la CBP relatives à l’expédition, notamment toute demande d’informations complémentaires, de documents ou de détails sur les transactions.
   
   
3. Enfin, ils doivent démontrer qu’ils respectent intégralement les recommandations présentées dans le rapport du DHS au Congrès en 2022 sur la stratégie d’application de l’UFLPA, notamment le traçage de la chaîne d’approvisionnement, la diligence raisonnable (due diligence) et les mesures de gestion de la chaîne d’approvisionnement (ces exigences figurent dans la section VI du rapport au Congrès).  

Traçabilité de la chaîne d’approvisionnement

Considéré comme « le premier pas fondamental » pour satisfaire aux obligations du DHS, le traçage exige des entreprises qu’elles cartographient leur chaîne d’approvisionnement. Les fabricants doivent également être en mesure de produire une chaîne de traçabilité complète (« chaîne de responsabilité ») pour les marchandises ou matières importées.

Diligence raisonnable 

Le DHS présente plusieurs mesures complémentaires permettant de mettre en place une véritable démarche de diligence raisonnable : dialogue avec les fournisseurs directs, producteurs de matières premières et autres parties prenantes afin de détecter les risques de travail forcé, analyses de risque conduites via la cartographie de la chaîne d’approvisionnement. D’autres mesures incluent — sans s’y limiter — la mise en place d’un code de conduite fournisseur interdisant le recours au travail forcé, la communication de ce code à l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement, la vérification de la conformité via audits et autres procédés, et la mise en œuvre d’un plan d’actions correctives si un fournisseur a recours au travail forcé. 

Mesures de gestion de la chaîne d’approvisionnement

Les mesures de gestion de la chaîne d’approvisionnement que doivent instaurer fabricants et importateurs servent à limiter le risque de travail forcé en donnant plus d’emprise et de visibilité sur les fournisseurs. Parmi les mesures préconisées par le DHS figurent la vérification des acteurs de la chaîne d’approvisionnement, l’intégration de clauses contractuelles spécifiques indiquant les conséquences en cas de découverte de travail forcé, et la garantie d’accès aux matériaux comme au personnel. 

La satisfaction de ces obligations poursuit un double objectif. Au-delà de l’obtention d’une éventuelle exemption UFLPA en cas de retenue d’expédition, ces démarches renforcent la stratégie de conformité réglementaire en matière de commerce. La mise en œuvre des outils de traçabilité, de diligence raisonnable et de gestion de la chaîne d’approvisionnement recommandés par le DHS permet aux fabricants de maintenir une chaîne propre, un approvisionnement éthique et une relation fournisseur transparente et claire.  

Obstacles spécifiques à la conformité UFLPA 

Même les entreprises les plus soucieuses de respecter les recommandations de diligence raisonnable et d’éradiquer les matières et composants issus du travail forcé en Chine sont confrontées à de solides obstacles pour atteindre la conformité. 

En raison de la complexité, de l’étendue et de l’opacité structurelle des chaînes d’approvisionnement mondiales, de nombreux fabricants peinent à réaliser une cartographie au-delà de leurs fournisseurs directs. Si les relations directes sont identifiables et vérifiables, la compréhension du vaste réseau souterrain des niveaux subalternes alimentant l’industrie mondiale s’avère beaucoup plus ardue. 

Malheureusement, une grande partie du travail forcé systémique lié à la XUAR intervient au stade des matières premières ou dès les premières phases de fabrication. Les importateurs américains ont donc besoin d’une visibilité avancée pour déterminer si leur chaîne d’approvisionnement est contaminée par du travail forcé. Faute de « technologies de traçabilité adéquates » (autrement dit des outils de visibilité de la chaîne d’approvisionnement), les fabricants américains ne disposent pas des moyens nécessaires pour retracer intégralement leurs expéditions et évaluer leur niveau d’exposition à ces risques désormais majeurs. 

Un problème tout aussi répandu, quoique insidieux, est celui du transbordement intentionnel. Comme l’explique le rapport UFLPA du DHS au Congrès : « Pour contourner le 19 U.S.C. § 1307, certaines entreprises tentent de masquer l’origine Xinjiang de leurs produits ou ingrédients, grâce à des opérations illicites de transbordement. » La méthode est simple : une société chinoise figurant sur la U.S. Entity List ou connue pour ses liens avec le Xinjiang envoie ses marchandises dans un pays tiers, lequel les réexporte ensuite vers les États-Unis. Ce procédé, s’il n’est pas infaillible, permet de dissimuler le fournisseur d’origine derrière un pays d’expédition de façade, « blanchissant » en quelque sorte les produits concernés et contournant les restrictions commerciales. 

Les importateurs cherchant à remplacer des fournisseurs à risque font également face à la nécessité de reconstruire l’ensemble de leur réseau dans une chaîne d’approvisionnement mondiale évolutive, parfois peu propice à la valorisation de telles initiatives sur le long terme. Un fabricant américain devra engager d’importantes ressources pour évaluer son exposition au travail forcé, puis du temps et des compétences supplémentaires pour identifier, tout au long de sa chaîne, l’acteur en cause. Mais même après élimination d’un fournisseur ou d’un sous-traitant, rien ne garantit que la chaîne demeure exempte de cette pratique : la réalité étant que les sous-niveaux fournisseurs sont perpétuellement mouvants, offrant aux entités impliquées dans le travail forcé la possibilité de revenir à tout moment dans le réseau, y compris après avoir été retirées. 

Risques liés à la non-conformité à l’UFLPA et aux réglementations ESG 

Au cours de l’exercice 2022, environ 39 millions d’importations ont été traitées par le CBP. Lors de la première année d’application de l’UFLPA, l’agence a retenu environ 4 200 expéditions sur la base de la nouvelle loi. Cette mise en perspective est éloquente : l’UFLPA ne concerne qu’une infime partie — une fraction de pourcentage — du nombre total d’importations aux États-Unis. 

Il est cependant essentiel pour les fabricants de retenir que cette proportion minime de détentions n’affecte pas tous les secteurs de façon égale. Les secteurs prioritaires et les matières premières qu’ils utilisent pour fabriquer composants et produits finis — notamment les panneaux solaires et, de plus en plus, les batteries lithium-ion et les pièces automobiles — sont exposés à un risque nettement accru d’interdiction UFLPA. 

Mais surtout, il convient d’analyser ces questions à la lumière du contexte réglementaire mondial. Outre les nombreux indices suggérant que la portée de l’UFLPA s’élargira vraisemblablement à court et à moyen terme, la philosophie globale environnementale, sociale et de gouvernance (ESG) à l’origine de cette loi s’impose progressivement à l’échelle internationale. Les lois de conformité commerciale fondées sur les principes ESG deviendront inévitablement plus étendues, contraignantes et punitives d’ici la fin de la décennie. À terme, la pression juridique, financière et réputationnelle exercée sur les importateurs pour contrôler en profondeur leurs chaînes d’approvisionnement et y éliminer durablement le travail forcé deviendra impossible à ignorer.