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Ya se están cumpliendo casi dos años desde la entrada en vigor de la Ley de Prevención del Trabajo Forzoso Uigur (UFLPA, por sus siglas en inglés). Esta ley, promulgada originalmente el 23 de diciembre de 2021 y en vigor seis meses después, prohíbe a las empresas estadounidenses importar cualquier bien que haya sido extraído, fabricado o producido mediante trabajo forzoso patrocinado por el Estado en la Región Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR) en China.
La Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP) es responsable de hacer cumplir la UFLPA, mientras que un grupo interinstitucional conocido como el Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), albergado en el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) e integrado por participantes de seis agencias federales adicionales, supervisa la implementación de la UFLPA por parte de la CBP y define la estrategia general de la ley.
Al promulgar la UFLPA, el gobierno federal buscaba alcanzar varios objetivos:
- En primer lugar, sancionar a la República Popular China (RPC) por llevar a cabo numerosos programas de trabajo forzoso que afectan a grupos perseguidos, incluidos los uigures, utilizando tácticas coercitivas y la amenaza de internamiento para obligarles a trabajar en fábricas y otros sitios industriales.
- En segundo término, establecer una política activa de disuasión que desincentive de manera contundente a los importadores estadounidenses de hacer negocios con empresas involucradas en el uso o beneficio del trabajo forzoso en la XUAR.
- Por último, y de manera más general, el DHS buscaba hacer cumplir la Sección 307 de la Ley de Tarifas de 1930, eliminando de la cadena de suministro de EE. UU. los productos fabricados mediante trabajo forzoso.
Hasta el 1 de abril, la CBP ha detenido más de 8,000 envíos bajo la UFLPA, con un valor total superior a los 3,000 millones de dólares (el 40 % de las detenciones han sido denegadas de forma permanente). Los sectores de mayor prioridad para la aplicación de la ley incluyen la fabricación textil, la agricultura y la electrónica, siendo esta última industria responsable de más de la mitad de todas las interdicciones de la CBP desde la entrada en vigor de la ley.
Tras su aprobación unánime en el Senado en 2021 y con apenas un voto en contra en la Cámara de Representantes, la UFLPA sigue contando con un respaldo bipartidista inusual e intenso. El Comité Selecto de la Cámara sobre el Partido Comunista Chino, así como los patrocinadores originales del proyecto de ley, han emitido recomendaciones para reforzar la ley y asegurar que la CBP siga rindiendo cuentas ante el Congreso sobre su cumplimiento. En resumen, las principales figuras políticas en Washington han convergido en esta cuestión, y existe un marcado impulso político detrás del objetivo de condenar los abusos generalizados de los derechos humanos cometidos por el PCC en la XUAR excluyendo los bienes afectados de las cadenas de suministro estadounidenses.
Historia y justificación de la UFLPA
La persecución masiva y explotación sistemática de los uigures y de otras minorías étnicas y religiosas en la lejana provincia occidental de Xinjiang por parte del PCC ha estado en el radar del gobierno de EE. UU. al menos desde finales de la década de 2010.
En octubre de 2019, Nury Turkel, abogado estadounidense de origen uigur, defensor de los derechos humanos y presidente del Uyghur Human Rights Project, presentó un testimonio por escrito al Congreso describiendo la extensa campaña de China, durante años, para reprimir culturas y religiones existentes en la XUAR y forzar a las poblaciones minoritarias a ingresar a programas industriales de trabajo a través de la coacción, la intimidación y la amenaza de internamiento. “El trabajo forzoso es una herramienta de control profundamente arraigada en China”, escribió Turkel. “Transformar una población compuesta en su mayoría por agricultores y comerciantes independientes en trabajadores industriales, sometidos a regímenes de vigilancia y control en fábricas alejadas de sus lugares de origen, es un elemento fundamental del programa gubernamental de ‘mantenimiento de la estabilidad’”.
Un mes después, en noviembre de 2019, The New York Times publicó un revelador informe basado en cientos de documentos internos del gobierno filtrados al periódico. La filtración sin precedentes—posteriormente citada por el DHS al preparar el despliegue de la UFLPA—ofrecía una visión detallada de la vasta represión del PCC en Xinjiang. El reportaje incluía pruebas del internamiento masivo de cientos de miles de minorías étnicas en campos y prisiones, esfuerzos de adoctrinamiento dirigidos a erradicar las culturas heterogéneas de la región e iniciativas de trabajo forzoso. Según los periodistas del Times, los documentos “ofrecen un retrato impactante de cómo la maquinaria oculta del Estado chino llevó a cabo la campaña de internamiento más amplia del país desde la era Mao”.
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Paralelamente a estas revelaciones, la CBP comenzó a emitir una serie de órdenes de retención de liberación (WRO), dirigidas a bienes importados de varias empresas chinas implicadas en trabajo forzoso patrocinado por el Estado. (Las WRO actúan esencialmente como prohibiciones específicas, instruyendo a la CBP y funcionarios aduaneros a retener productos provenientes de empresas señaladas). Y para 2020, el clamor relacionado con las políticas clandestinas de opresión del PCC en Xinjiang se había hecho ensordecedor. Un flujo constante de testimonios expertos, informes gubernamentales e investigaciones periodísticas avivaba una ola de condena internacional, con países de todo el mundo denunciando lo que algunos llegaron incluso a calificar como crímenes contra la humanidad, e incluso genocidio. Un año después, impulsados por ese cúmulo de evidencias y el creciente número de gobiernos que reprochaban las acciones de China, EE. UU. promulgó la UFLPA.
A quién afecta la UFLPA y por qué
Cuando la UFLPA entró en vigor en 2022, la CBP designó como sectores “de alta prioridad” varias industrias para la aplicación de la ley. Estas incluían el polisilicio, el algodón y el tomate. En estos casi dos años desde la entrada en vigor de la ley, la CBP ha mantenido en gran medida esas prioridades iniciales. Hasta el 1 de abril, la categoría de electrónicos—según el diccionario de datos de la UFLPA, incluye circuitos integrados, equipos automatizados de procesamiento de datos, productos solares y electrónicos de consumo—representa más de 4,000 detenciones. A su vez, productos a base de algodón como ropa, calzado y textiles han registrado alrededor de 1,400 envíos retenidos. Y 410 envíos de productos agrícolas, que abarcan el tercer sector prioritario, han sido detenidos por la CBP.
Basta con investigar un poco para ver que las razones de estas designaciones son evidentes.
Según el Helena Kennedy Centre for International Justice de la Sheffield Hallam University, aproximadamente el 45 % del polisilicio de grado fotovoltaico a nivel mundial se fabrica en Xinjiang. La región también es responsable de una proporción importante de la producción global de algodón, alrededor del 20 %, y un cuarto de toda la pasta de tomate. El DHS orientó la atención de la CBP sobre estos sectores, en parte debido a la alta probabilidad de que las importaciones que contengan esos materiales tengan origen en la XUAR o que su cadena de suministro tenga conexión con la región.
Polisilicio: una materia prima clave para la industria solar
Las implicaciones de la importancia de Xinjiang en la cadena de suministro mundial de polisilicio merecen especial atención. Mientras que la Semiconductor Industry Association, grupo comercial de la industria estadounidense de semiconductores, sostiene que los fabricantes de la XUAR no producen polisilicio con el grado necesario para la fabricación de semiconductores, sí son grandes proveedores para la industria de paneles solares. Aunque no existen estimaciones exactas sobre cuánto del polisilicio inicialmente producido en Xinjiang termina incorporándose a paneles solares enviados a EE. UU., los datos apuntan a que la región tiene un peso significativo en este sector de 30.000 millones de dólares. Según un estudio de S&P Global, cuatro de los mayores proveedores de paneles solares de EE. UU. obtuvieron polisilicio u otros componentes o materias primas de la XUAR en 2020.
Muchos de estos fabricantes solares han tenido dificultades para desvincularse de esas dependencias históricas en la cadena de suministro. Expertos del sector afirman que varios fabricantes e importadores estadounidenses de paneles solares han tenido detenidos numerosos envíos con módulos por parte de la CBP al llegar a puertos nacionales. En algunos casos, estas empresas se están adaptando sin cortar necesariamente los lazos con fabricantes de XUAR o reestructurar su red de proveedores. En lugar de ello, diversifican su cadena de suministro lo suficiente como para aparentar cumplimiento de la UFLPA, mientras mantienen la misma fuente de Xinjiang para el resto del mundo. Más allá de las estrategias específicas empleadas por cada empresa, el impacto de la UFLPA está repercutiendo de manera innegable en todo el mercado. La Solar Energy Industries Association constató que el sector sufrió un descenso del 23 % en las instalaciones solares en 2022, un dato sorprendente para una industria en auge, que la asociación atribuye en parte a las restricciones impuestas por la nueva normativa sobre trabajo forzoso.
El alcance de la UFLPA va más allá del sector solar e incluye automotriz
En el último año, el alcance de la UFLPA se ha expandido más allá de los paneles solares y los sectores inicialmente prioritarios. A raíz de nuevas investigaciones por parte de comités del Congreso y académicos sobre fabricantes estadounidenses que obtienen suministros de la XUAR, la CBP ahora abarca componentes empleados por grandes fabricantes automotrices estadounidenses. La agencia está reportando retenciones de baterías de ion-litio, neumáticos, aluminio y acero. Además, crece la percepción entre expertos comerciales de que los vínculos de la industria automotriz con el trabajo forzoso en la XUAR se están convirtiendo en un nuevo foco de atención clave para la UFLPA y sus defensores en Washington.
Obligaciones y estrategias de cumplimiento para fabricantes
Fabricantes e importadores que deseen obtener una excepción a la presunción refutable de la CBP deben cumplir con tres requisitos fundamentales:
- En primer lugar, la empresa debe presentar pruebas claras y convincentes de que los bienes importados no fueron extraídos, producidos o fabricados, ni en todo ni en parte, mediante trabajo forzoso. Esto exige documentación exhaustiva que vaya más allá de un solo proveedor o segmento aislado de la cadena de suministro. Como explicó un funcionario de uno de los Centers of Excellence and Expertise de la CBP a American Global Logistics en un boletín reciente, “Los documentos presentados deben tener una progresión lógica” que cuente una historia cohesiva y comprensible. Más que un solo documento exculpatorio, el funcionario enfatizó que la liberación depende de “la totalidad de las pruebas presentadas”.
- En segundo lugar, los importadores deben responder “completa y sustancialmente” a todas las solicitudes de información adicional, documentos y detalles transaccionales que la CBP requiera en relación con el envío.
- Por último, las empresas deben demostrar que han cumplido plenamente con las directrices establecidas en el informe del DHS al Congreso de 2022 sobre la estrategia de aplicación de la UFLPA. Estos requerimientos, recogidos en la Sección VI del informe, incluyen trazabilidad de la cadena de suministro, debida diligencia y medidas de gestión de la cadena de suministro.
Trazabilidad de la cadena de suministro
Considerada como “el primer paso fundamental” para importadores que buscan cumplir los requisitos del DHS, la trazabilidad exige que las empresas realicen un mapeo de su cadena de suministro. Además, los fabricantes deben poder presentar una cadena de custodia detallada para los bienes o materiales importados.
Debida diligencia
El DHS establece una serie de medidas interrelacionadas para que los importadores implementen un programa integral de debida diligencia. Esto incluye interactuar con proveedores directos, productores de materias primas y otros actores clave de la cadena de suministro para identificar riesgos de trabajo forzoso, y realizar evaluaciones de riesgo mediante mapeo de la cadena de suministro. Otras medidas incluyen, entre otras, desarrollar un código de conducta para los proveedores que prohíba el uso de trabajo forzoso; comunicar ese código a lo largo de la cadena de suministro; monitorizar el cumplimiento mediante auditorías y otros procesos; y aplicar acciones correctivas con planes de remediación si se detecta el uso de trabajo forzoso por parte de un proveedor.
Medidas de gestión de la cadena de suministro
Las medidas de gestión de la cadena de suministro que fabricantes e importadores deben implementar, tienen como fin mitigar el riesgo de trabajo forzoso y dar mayor control y visibilidad en la relación con sus proveedores. Entre las principales se encuentran la evaluación de los actores de la cadena, la inclusión de consecuencias específicas en contratos si se detecta trabajo forzoso, y asegurar el acceso a materiales y personal, según lo establecido por el DHS.
Las empresas deberían entender el cumplimiento de estos requisitos como una doble oportunidad. Por un lado, adherirse resulta indispensable para obtener una excepción a la UFLPA en caso de que la CBP detenga un envío; por otro, puede servir de base para una sólida estrategia de cumplimiento normativo en el comercio. La puesta en práctica de herramientas de trazabilidad, debida diligencia y gestión de la cadena de suministro recomendadas por el DHS ayuda a los fabricantes a preservar una cadena de suministro limpia, a mantener el abastecimiento ético y a fomentar relaciones transparentes y confiables con sus proveedores.
Obstáculos únicos para alcanzar el cumplimiento de la UFLPA
Incluso aquellas empresas comprometidas de buena fe con la debida diligencia y la erradicación de materiales o componentes fabricados mediante programas de trabajo forzoso chino, se enfrentan a obstáculos considerables para alcanzar el cumplimiento.
Por la complejidad, amplitud y opacidad inherentes a las cadenas de suministro globales, muchos fabricantes tienen dificultades para mapear más allá de los proveedores directos. Si bien las relaciones directas pueden identificarse y verificarse fácilmente, obtener visibilidad del extenso y laberíntico entramado de subniveles que sustentan muchas de las principales industrias mundiales es una tarea mucho más ardua.
Lamentablemente, gran parte del trabajo forzoso vinculado a la XUAR ocurre en la etapa de materias primas o en las fases iniciales de producción. Esto obliga a los importadores estadounidenses a contar con visibilidad avanzada para determinar si sus cadenas de suministro están contaminadas. Pero, sin lo que el DHS denomina “tecnologías adecuadas de trazabilidad”—o bien, herramientas de visibilidad de la cadena de suministro—los fabricantes estadounidenses carecen de los recursos para rastrear completamente sus envíos y dimensionar su exposición a estos riesgos cada vez más críticos.
Igualmente extendida, aunque mucho más insidiosa, es la práctica del trasbordo intencionado. Como explica el informe de la UFLPA del DHS al Congreso, “Para eludir el 19 U.S.C. § 1307, las empresas intentan utilizar el trasbordo ilegal para ocultar el origen de bienes o insumos procedentes de Xinjiang”. Es un método simple: empresas chinas incluidas en la U.S. Entity List, o con conexiones conocidas con Xinjiang, pueden evadir restricciones de importación—y engañar a los importadores—mediante el trasbordo de bienes a terceros países, que luego reexportan estos envíos a EE. UU. Aunque no sea una estrategia infalible, el trasbordo intencionado puede ocultar a los proveedores reales bajo un país de origen artificial, blanqueando así bienes contaminados y eludiendo las restricciones comerciales.
Los importadores que buscan reemplazar proveedores responsables se enfrentan también al desafiante escenario de reconstruir sus redes en una cadena de suministro global dinámica y cambiante, donde estas medidas pueden no ser sostenibles a largo plazo. Un fabricante estadounidense deberá invertir recursos significativos para identificar riesgos de conexión con trabajo forzoso y, posteriormente, localizar al responsable dentro de su cadena de suministro. Sin embargo, aunque logre eliminar a un proveedor específico o fuente de subnivel, y reconstruir esa parte de la red, no hay garantía de que la cadena de suministro permanezca libre de riesgos. Los subniveles de los proveedores están en constante cambio, y eso significa que entidades involucradas en trabajo forzoso representan una amenaza permanente de ingresar—o reingresar—a cadenas previamente saneadas.
Riesgos de ignorar la UFLPA y las regulaciones ESG
En el año fiscal 2022, la CBP procesó alrededor de 39 millones de importaciones. Durante el primer año de implementación de la UFLPA, la agencia detuvo aproximadamente 4,200 envíos bajo la nueva ley. La comparación es elocuente: la UFLPA afecta apenas un segmento diminuto—una fracción de una fracción de un uno por ciento—del total de importaciones que ingresan a EE. UU.
No obstante, lo esencial para los fabricantes es comprender que esta proporción mínima de detenciones no se distribuye de manera uniforme entre todas las industrias. Los sectores prioritarios—y los materiales utilizados por estos sectores para fabricar componentes y productos finales, incluidos paneles solares y, en creciente medida, baterías de ion-litio y partes automotrices—están expuestos a un riesgo sustancialmente mayor de interdicción bajo la UFLPA.
El punto fundamental, sin embargo, es ver el bosque más allá de los árboles en el actual entorno regulatorio global. Más allá de la abundante evidencia que indica que el alcance de la UFLPA probablemente se ampliará en los próximos meses y años, la filosofía más abarcadora de medioambiente, social y gobernanza (ESG, por sus siglas en inglés) de la que deriva la ley está ganando fuerza a nivel internacional. Las normas de cumplimiento comercial basadas en principios ESG serán cada vez más extensas, rigurosas y severas en la segunda mitad de la década. Más temprano que tarde, las presiones jurídicas, financieras y reputacionales sobre los importadores para inspeccionar a fondo sus cadenas de suministro en busca de violaciones a los derechos humanos y eliminar de manera permanente el trabajo forzoso, llegarán a ser demasiado poderosas como para ser ignoradas.
