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Se cumplen ya casi dos años desde la entrada en vigor de la Ley de Prevención del Trabajo Forzado de los Uigures (UFLPA, por sus siglas en inglés). Esta ley, promulgada originalmente el 23 de diciembre de 2021 y en vigor seis meses después, prohíbe a las empresas estadounidenses importar cualquier producto que haya sido extraído, fabricado o producido mediante trabajo forzado patrocinado por el Estado en la Región Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR), en China.
La agencia de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP, por sus siglas en inglés) es la responsable de hacer cumplir la UFLPA, mientras que un grupo interinstitucional conocido como el Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF)—que depende del Departamento de Seguridad Nacional (DHS) e incluye participantes de otras seis agencias federales—supervisa la implementación de la UFLPA por parte de la CBP y define la estrategia general de la ley.
Al promulgar la UFLPA, el gobierno federal buscaba alcanzar varios objetivos:
En primer lugar, castigar a la República Popular China (RPC) por llevar a cabo múltiples programas de trabajo forzoso dirigidos a grupos perseguidos, incluidos los uigures, utilizando tácticas coercitivas y amenazas de internamiento para forzarlos a trabajar en fábricas y otros centros industriales.
En segundo lugar, establecer una política de disuasión enérgica que desincentive de forma contundente a los importadores estadounidenses de hacer negocios con empresas implicadas en, o beneficiadas por, el trabajo forzado en la XUAR.
Por último, y de forma más amplia, el DHS buscaba hacer cumplir la Sección 307 de la Ley de Tarifas de 1930, eliminando de la cadena de suministro estadounidense los productos fabricados a partir de trabajo forzado.
Al 1 de abril, la CBP ha retenido más de 8,000 embarques bajo la UFLPA, con un valor total superior a los 3,000 millones de dólares (el 40 % de estas retenciones han sido denegadas de forma permanente). Los sectores de máxima prioridad para la aplicación incluyen la fabricación textil, la agricultura y la electrónica, siendo este último responsable de más de la mitad de todas las interdicciones realizadas por CBP desde la entrada en vigor de la ley.
Después de ser aprobada por unanimidad en el Senado en 2021 y casi por completo en la Cámara de Representantes, la UFLPA sigue gozando de un inusual y fuerte respaldo bipartidista. El Comité Especial de la Cámara sobre el Partido Comunista Chino, así como los patrocinadores originales del proyecto, han emitido recomendaciones para fortalecer la ley y garantizar que la CBP siga rindiendo cuentas ante el Congreso por su cumplimiento. En síntesis, las principales voces políticas de Washington han unido fuerzas alrededor de este tema, y existe un impulso político considerable para denunciar las graves violaciones de derechos humanos del Partido Comunista Chino (CCP) en la XUAR y eliminar de la cadena de suministro estadounidense los bienes contaminados por ese origen.
Historia y fundamentos de la UFLPA
La persecución masiva y explotación sistemática de uigures y otras minorías étnicas y religiosas en la provincia occidental de Xinjiang por parte del CCP está bajo la lupa del gobierno estadounidense desde al menos finales de la década de 2010.
En octubre de 2019, Nury Turkel, abogado uigur-estadounidense y defensor de los derechos humanos, presidente del Uyghur Human Rights Project, presentó ante el Congreso un testimonio documental sobre la larga campaña de China para reprimir culturas y religiones en la XUAR y forzar a las minorías a integrarse a programas de trabajo industrial mediante coerción, intimidación y amenazas de internamiento. “El trabajo forzado es una herramienta de control profundamente arraigada en China”, escribió Turkel. “Transformar a una población compuesta en gran parte por agricultores y comerciantes independientes en trabajadores industriales, sometidos a regímenes de vigilancia y control lejos de sus lugares de origen, es una parte esencial del programa oficial de ‘mantenimiento de la estabilidad’”.
Un mes después, en noviembre de 2019, el New York Times publicó un impactante reportaje basado en cientos de documentos oficiales filtrados, que más tarde serían citados por el DHS en los preparativos para la UFLPA. Esta filtración sin precedentes ofreció un panorama detallado de la amplia represión del CCP en Xinjiang. El informe incluía pruebas del internamiento masivo de cientos de miles de minorías étnicas en campamentos y prisiones, esfuerzos de adoctrinamiento para erradicar culturas heterogéneas regionales y programas de trabajo forzado. Según los periodistas del Times, dichos documentos “proporcionan una imagen sorprendente de cómo la maquinaria oculta del Estado chino llevó a cabo la mayor campaña de internamiento desde la era Mao”.
Casi al mismo tiempo, la CBP empezó a emitir una serie de órdenes de retención de liberación (WROs, por sus siglas en inglés) sobre bienes importados de empresas chinas vinculadas al trabajo forzado estatal. (Las WROs son prohibiciones específicas, instruyendo a CBP y agentes de aduana que retengan productos concretos de determinadas empresas). Para 2020, la indignación en torno a las políticas clandestinas de opresión del CCP en Xinjiang alcanzaba niveles elevados. Testimonios de expertos, informes oficiales e investigaciones periodísticas generaban una ola de condena internacional, con países de todo el mundo denunciando lo que algunos calificaban de crímenes contra la humanidad e incluso genocidio. Un año después, impulsados por la acumulación de pruebas y la creciente condena internacional, Estados Unidos promulgó la UFLPA.
¿A quién impacta la UFLPA y por qué?
Con la entrada en vigor de la UFLPA en 2022, la CBP designó ciertos sectores industriales como “de alta prioridad” para su aplicación: polisilicio, algodón y tomate. Casi dos años después, CBP ha respetado en gran medida estas prioridades iniciales. Al 1 de abril, la electrónica—que según el diccionario de datos de la UFLPA incluye circuitos integrados, equipos de procesamiento automatizado de datos, productos solares y electrónica de consumo—representa más de 4,000 embarques retenidos. En el caso de bienes fabricados a partir de algodón, como ropa, calzado y textiles, se han retenido aproximadamente 1,400 embarques. Y 410 embarques de productos agrícolas, que constituyen el tercer sector prioritario, han sido detenidos por CBP.
Con un análisis breve, las razones detrás de estas designaciones resultan evidentes.
Según el Helena Kennedy Centre for International Justice de la Universidad Sheffield Hallam, aproximadamente el 45 % del polisilicio mundial de grado fotovoltaico se fabrica en Xinjiang. La región también es responsable de una parte sustancial de la producción global de algodón (alrededor del 20 %) y una cuarta parte de toda la pasta de tomate. El DHS dirigió la atención de la CBP a estos sectores, en parte porque existe una alta probabilidad de que las importaciones con estos materiales provengan de la XUAR, o que sus cadenas de suministro estén vinculadas a la región de alguna manera.
Polisilicio: materia prima clave para la industria solar
Vale la pena resaltar la importancia de Xinjiang en la cadena de suministro global de polisilicio. Si bien la Semiconductor Industry Association, la principal asociación estadounidense del sector, sostiene que los fabricantes en la XUAR no están produciendo polisilicio del grado requerido para su uso en la fabricación de semiconductores, sí son proveedores clave en la industria de paneles solares. Aunque no existen estimaciones precisas de cuánto polisilicio fabricado inicialmente en Xinjiang acaba en paneles solares enviados a EE. UU., datos relacionados indican que la región desempeña un papel relevante en este sector de 30,000 millones de dólares. Según un estudio de S&P Global, cuatro de los mayores proveedores de paneles solares en EE. UU. obtuvieron polisilicio u otros materiales y componentes de la XUAR en 2020.
Desvincularse de estas dependencias tan arraigadas en la cadena de suministro ha resultado difícil para muchas empresas del sector solar. Expertos del sector reportan que varios fabricantes e importadores estadounidenses de paneles solares han visto una parte considerable de sus embarques retenidos por la CBP en puertos domésticos. En ciertos casos, estas empresas se están adaptando sin necesariamente romper vínculos con los fabricantes de la XUAR ni reestructurar por completo su red de proveedores; en cambio, diversifican su cadena de suministro lo suficiente como para parecer conformes con la UFLPA, mientras mantienen la misma obtención desde Xinjiang para el resto del mundo. No obstante, independientemente de las medidas que adopten individualmente las empresas, los efectos de la UFLPA se están haciendo sentir en el mercado en general. La Solar Energy Industries Association detectó una disminución del 23 % en las instalaciones solares en 2022, un hecho llamativo en una industria en auge que la asociación atribuye en parte a las nuevas restricciones sobre trabajo forzoso.
El cumplimiento de la UFLPA va más allá de la energía solar e implica al sector automotriz
En el último año, el alcance de la UFLPA se ha ampliado más allá de los paneles solares y los sectores prioritarios originales. Tras investigaciones de comités del Congreso y académicos sobre fabricantes estadounidenses que obtienen suministros de proveedores en Xinjiang, la CBP ahora interviene también en componentes usados por los principales fabricantes automotrices del país. Se han reportado retenciones de baterías de ion-litio, neumáticos, aluminio y acero. Asimismo, crece la percepción entre expertos del comercio internacional de que las conexiones de la industria automotriz con el trabajo forzoso en la XUAR se han convertido en un área crítica de atención para la UFLPA y sus impulsores en Washington.
Obligaciones y estrategias de cumplimiento bajo la UFLPA para fabricantes
Los fabricantes e importadores que deseen obtener una excepción a la presunción refutable de la CBP deben cumplir con requisitos estrictos, que se resumen en tres ejes principales:
En primer lugar, la empresa debe presentar pruebas claras y convincentes de que los bienes importados no fueron extraídos, producidos ni fabricados, total o parcialmente, mediante trabajo forzoso. Esto exige documentación exhaustiva, no centrada solo en un proveedor o segmento puntual de la cadena de suministro. Según indicó un responsable de los Centers of Excellence and Expertise de la CBP a American Global Logistics en un boletín reciente, “debe existir una progresión lógica” en los documentos enviados a la agencia, de modo que narren una historia cohesiva y comprensible. Más allá de un solo documento exculpatorio, el funcionario subrayó que las liberaciones dependen de “la totalidad de la evidencia”.
En segundo término, los importadores deben responder “completa y sustantivamente” a todas las consultas de la CBP relacionadas con el embarque. Esto abarca solicitudes adicionales de información, documentos y detalles de la transacción.
Por último, las empresas deben demostrar que cumplen plenamente con las directrices establecidas en el informe del DHS de 2022 al Congreso sobre la estrategia de ejecución de la UFLPA. Estos requisitos, recogidos en la Sección VI de dicho informe, incluyen seguimiento y trazabilidad de la cadena de suministro, debida diligencia y medidas de gestión de la cadena de suministro.
Seguimiento y trazabilidad de la cadena de suministro
Considerada como un “primer paso fundamental” para quienes deseen cumplir con las exigencias del DHS, la trazabilidad requiere mapear la cadena de suministro y ser capaz de presentar una cadena de custodia detallada de los bienes y materiales importados.
Debida diligencia
El DHS define una serie de medidas interrelacionadas para implementar un sistema integral de debida diligencia. Estas incluyen interactuar con proveedores directos, productores de materias primas y otros actores clave de la cadena de suministro para identificar el riesgo de trabajo forzoso, así como realizar evaluaciones de riesgo a través del mapeo de la cadena. Entre otras, se encuentran el desarrollo de un código de conducta para proveedores que prohíba el empleo de trabajo forzoso; la comunicación de dicho código a todos los eslabones; la monitorización del cumplimiento mediante auditorías u otros procesos; y la ejecución de un plan de acción correctivo cuando se detecte trabajo forzoso en un proveedor.
Medidas de gestión de la cadena de suministro
Las acciones que los fabricantes e importadores deben implementar para mitigar el riesgo de trabajo forzoso en sus cadenas de suministro buscan proporcionar mayor control y visibilidad sobre los proveedores. Evaluar a los actores a lo largo de la cadena, incluir consecuencias específicas en los contratos ante la detección de trabajo forzoso y asegurar el acceso a materiales y personal se encuentran entre las principales medidas de gestión descritas por el DHS.
Las empresas deben considerar el cumplimiento de estos requisitos como una doble oportunidad. Cumplirlos es sin duda imprescindible para obtener una excepción a la UFLPA, en caso de una retención de mercancía por parte de la CBP, pero al mismo tiempo puede sentar las bases de una sólida estrategia de cumplimiento normativo en comercio internacional. Adoptar las herramientas de seguimiento, debida diligencia y gestión delineadas por el DHS ayuda a mantener la cadena de suministro limpia, ética y con visibilidad y transparencia en las relaciones con los proveedores.
Obstáculos únicos para lograr el cumplimiento de la UFLPA
Aun las empresas que se esfuercen de buena fe en aplicar medidas de debida diligencia y eliminar materiales y componentes elaborados bajo el trabajo forzoso en China se enfrentarán a varios obstáculos relevantes en el camino al cumplimiento.
Dada la complejidad, magnitud y opacidad propias de las cadenas globales de suministro, muchos fabricantes tienen dificultades para mapear más allá de sus proveedores directos. Aunque los vínculos directos pueden ser fáciles de identificar y validar, adentrarse en la vasta y enmarañada red de subniveles que sustentan a las mayores industrias globales es una tarea mucho más ardua.
Lamentablemente, gran parte del trabajo forzado vinculado a la XUAR ocurre en el nivel de materias primas, es decir, en las primeras etapas de las cadenas de producción. Por lo tanto, los importadores estadounidenses requieren visibilidad avanzada para determinar si su cadena está contaminada por trabajo forzoso. Sin las llamadas “tecnologías de trazabilidad adecuadas” del DHS—en esencia, herramientas de visibilidad para la cadena de suministro—los fabricantes estadounidenses no podrán rastrear exhaustivamente sus embarques ni comprender el alcance de estos riesgos cada vez más críticos.
Igualmente extendido—aunque más insidioso—aún es el problema del transbordo intencionado. Según el informe sobre la UFLPA del DHS al Congreso, “En su intento de eludir la sección 19 U.S.C. § 1307, las empresas recurren al transbordo ilegal para ocultar el origen de productos o insumos provenientes de Xinjiang”. La práctica es simple: empresas chinas incluidas en la Entity List estadounidense, o con vínculos conocidos a Xinjiang, pueden evadir las restricciones y engañar a los importadores transfiriendo sus bienes a terceros países, que luego reexportan esos embarques a EE. UU. Aunque no es un método infalible, el transbordo puede encubrir a los proveedores originales bajo un país de origen artificial, “blanqueando” productos y esquivando restricciones comerciales.
Los importadores en busca de reemplazar proveedores responsables enfrentan además el desafío de reconstruir redes en una cadena de suministro global dinámica y cambiante, donde tales esfuerzos podrían quedarse obsoletos rápidamente. Un fabricante en EE. UU. debe invertir importantes recursos para detectar riesgos de conexión con trabajo forzoso, y todavía más tiempo y experiencia para identificar al responsable en su cadena. Pero incluso si elimina un proveedor o subnivel concreto y recompone esa parte de su red de fabricación, no existe garantía de que su cadena se mantenga limpia por mucho tiempo. Las subcadenas de los proveedores están en constante cambio, y la consecuencia de esa fluidez es que entidades que emplean trabajo forzoso siempre son una amenaza latente que puede reincorporarse a una cadena que el importador creía depurada.
Riesgos de ignorar la UFLPA y las normativas ESG
Durante el ejercicio fiscal 2022, la CBP procesó aproximadamente 39 millones de importaciones. En el primer año de la UFLPA, la agencia detuvo cerca de 4,200 embarques bajo la nueva ley. La comparación resulta clara: la UFLPA afecta solo una fracción ínfima—una mínima parte de un uno por ciento—del total de importaciones enviadas a EE. UU.
Sin embargo, es fundamental que los fabricantes comprendan que esta minúscula proporción de retenciones no se distribuye de manera uniforme entre industrias. Los sectores prioritarios y los materiales que emplean para la fabricación de componentes y productos finales—including paneles solares y, cada vez más, baterías de ion-litio y piezas automotrices—están considerablemente más expuestos al riesgo de interdicción por la UFLPA.
Más importante aún es considerar el contexto normativo global: además de la abundancia de pruebas de que el alcance de la UFLPA casi con certeza se ampliará en los próximos meses y años, la filosofía más general de medio ambiente, sociedad y gobernanza (ESG, por sus siglas en inglés) que inspira la ley está cobrando cada vez mayor impulso a escala internacional. Las leyes de cumplimiento comercial basadas en principios ESG serán cada vez más amplias, exigentes y severas en la segunda mitad de la década. Tarde o temprano, las presiones legales, financieras y reputacionales sobre los importadores para auditar exhaustivamente sus cadenas en busca de violaciones a los derechos humanos y expulsar de forma definitiva y permanente el trabajo forzoso serán imposibles de ignorar.
