Egzekwowanie UFLPA rosnącym zagrożeniem dla producentów

Zbliżają się dwa lata od wejścia w życie ustawy Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Przepisy, uchwalone pierwotnie 23 grudnia 2021 r. i wprowadzone pół roku później, zakazują amerykańskim firmom importu jakichkolwiek towarów, które zostały wydobyte, wyprodukowane lub wytworzone przy użyciu przymusowej pracy organizowanej przez państwo w regionie Xinjiang-Uyghur Autonomous Region (XUAR) w Chinach. 

Za egzekwowanie UFLPA odpowiada agencja Customs and Border Protection (CBP), natomiast monitorowaniem wdrażania ustawy przez CBP oraz kształtowaniem ogólnej strategii zajmuje się międzyagencyjna grupa Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF) działająca przy Department of Homeland Security z udziałem przedstawicieli sześciu innych federalnych instytucji. 

Podpisując UFLPA, administracja federalna realizowała kilka celów:

• Po pierwsze, chciano ukarać Chińską Republikę Ludową (ChRL) za prowadzenie szeroko zakrojonych programów przymusowej pracy wymierzonych w prześladowane grupy, w tym Ujgurów, oraz stosowanie przymusu i groźby internowania w celu kierowania osób do pracy w fabrykach czy innych zakładach przemysłowych. 

• Po drugie, intencją było ustanowienie zdecydowanej polityki odstraszającej, mającej zniechęcić amerykańskich importerów do współpracy z firmami zaangażowanymi w przymusową pracę lub czerpiącymi z niej korzyści w XUAR. 

• Wreszcie, celem DHS było egzekwowanie sekcji 307 U.S. Tariff Act z 1930 roku, oczyszczając amerykańskie łańcuchy dostaw z towarów powstałych w wyniku pracy przymusowej. 

Do 1 kwietnia CBP zatrzymało ponad 8 000 przesyłek na podstawie UFLPA, o łącznej wartości przekraczającej 3 miliardy dolarów (40% zatrzymań zakończyło się trwałym cofnięciem importu). Do najważniejszych sektorów objętych egzekwowaniem przepisów należą produkcja tekstyliów, rolnictwo oraz elektronika, przy czym to właśnie branża elektroniczna odpowiada za ponad połowę wszystkich działań CBP od początku obowiązywania ustawy. 

Po jednomyślnym przyjęciu przez Senat w 2021 roku i przy zaledwie jednym głosie przeciwnym w Izbie Reprezentantów, UFLPA może liczyć na rzadko spotykane silne, ponadpartyjne poparcie. House Select Committee on the Chinese Communist Party oraz pierwotni autorzy ustawy przedstawili rekomendacje służące jej wzmocnieniu i zapewnieniu, że CBP nadal będzie rozliczana przez Kongres z egzekwowania prawa. Podsumowując, wokół tej kwestii zjednoczyły się wpływowe środowiska Waszyngtonu, a wysiłki mające na celu potępienie rażącego łamania praw człowieka przez CCP w XUAR poprzez eliminację zanieczyszczonych towarów z amerykańskich łańcuchów dostaw zyskały znaczący impet polityczny. 

Historia i uzasadnienie powstania UFLPA

Masowe prześladowania i systemowe wykorzystywanie Ujgurów oraz innych mniejszości etnicznych i religijnych w najdalej wysuniętej na zachód prowincji Xinjiang od końca lat 2010. były przedmiotem zainteresowania amerykańskiej administracji. 

W październiku 2019 r. Nury Turkel, amerykański prawnik pochodzenia ujgurskiego, obrońca praw człowieka oraz przewodniczący Uyghur Human Rights Project, złożył pisemne zeznanie przed Kongresem, szczegółowo opisując szeroko zakrojoną, wieloletnią kampanię Chin, ukierunkowaną na tłumienie kultur i religii w XUAR oraz zmuszanie mniejszości do udziału w programach pracy przemysłowej. „Przymusowa praca jest głęboko zakorzenionym narzędziem kontroli w Chinach” – pisał Turkel. „Przekształcenie społeczności niezależnych rolników i handlarzy w pracowników przemysłowych, poddanych nadzorowi i kontroli w fabrykach oddalonych od rodzinnych miejscowości, to istotna część rządowego programu utrzymania ‘stabilności’.”

Zaledwie miesiąc później, w listopadzie 2019, New York Times opublikował wstrząsający raport oparty na setkach wyciekłych wewnętrznych dokumentów rządowych. Bezprecedensowy wyciek — powoływany później przez DHS przy wdrażaniu UFLPA — pozwolił szeroko spojrzeć na rozprawę CCP z regionem Xinjiang. Wyciek ujawnił dowody na masowe internowania setek tysięcy mniejszości narodowych w obozach i więzieniach, działania indoktrynacyjne mające na celu usunięcie zróżnicowanych kultur oraz programy przymusowej pracy. Według dziennikarzy Times dokumenty „dają wyjątkowy wgląd w to, jak ukryte mechanizmy chińskiego państwa realizują największą kampanię internacji od czasu ery Mao.”

Mniej więcej w tym samym czasie CBP zaczęła wydawać serię zleceń wstrzymania wydania (withhold release orders – WRO) na towary importowane od chińskich firm powiązanych z przymusową pracą. (WRO pełnią funkcję celowanych zakazów, każąc CBP i urzędnikom celnym zatrzymywać określone produkty od konkretnych firm). Do 2020 r. wrzenie wokół tajnych polityk opresji CCP sięgnęło zenitu. Fala ekspertyz, rządowych raportów i dziennikarskich śledztw wywołała ogólnoświatową krytykę – część państw określiła działania Chin wręcz jako zbrodnie przeciw ludzkości, a nawet ludobójstwo. Rok później, wzmocnione tą wiedzą i globalnym sprzeciwem wobec praktyk Chin, Stany Zjednoczone przyjęły UFLPA. 

Kogo i dlaczego dotyczy legislacja UFLPA 

Po wejściu w życie UFLPA w 2022 r., CBP wyznaczyła kilka gałęzi przemysłu jako „sektory wysokiego priorytetu”. Znalazły się wśród nich polikrzem, bawełna i pomidory. W ciągu niemal dwóch lat od wprowadzenia przepisów, CBP konsekwentnie realizowała te priorytety. Na dzień 1 kwietnia, elektronika — obejmująca zgodnie ze słownikiem UFLPA m.in.: układy scalone, zautomatyzowany sprzęt do przetwarzania danych, produkty fotowoltaiczne i elektronikę konsumencką — odpowiadała za ponad 4 000 zatrzymań. Dla towarów z bawełny, takich jak odzież, obuwie czy tekstylia, odnotowano około 1 400 zatrzymań, a 410 przesyłek dóbr rolniczych (trzeci kluczowy sektor) zostało zatrzymanych przez CBP. 

Wystarczy krótka analiza, by zrozumieć przyczyny tych wskazań. 

Zgodnie z danymi Helena Kennedy Centre for International Justice na Sheffield Hallam University około 45% światowej produkcji polikrzemu w jakości fotowoltaicznej odbywa się w Xinjiang. Region ten odpowiada też za znaczną część światowej produkcji bawełny – ok. 20% – oraz jedną czwartą koncentratu pomidorowego. DHS skierowała CBP do szczególnej kontroli tych sektorów m.in. z powodu znaczącego prawdopodobieństwa, że importy zawierają materiały pochodzące z XUAR lub mające z tym regionem styczność w łańcuchu dostaw. 

Polikrzem: Kluczowy surowiec dla przemysłu fotowoltaicznego

Szczególnie istotne są konsekwencje silnego powiązania Xinjiang z globalnym łańcuchem dostaw polikrzemu. Choć Semiconductor Industry Association – stowarzyszenie reprezentujące amerykański przemysł półprzewodników – twierdzi, że producenci z XUAR nie dostarczają polikrzemu w jakości wymaganej do produkcji tych komponentów, stanowią oni głównych dostawców dla branży paneli słonecznych. Nie są dostępne dokładne dane pokazujące, jaka część polikrzemu z Xinjiang trafia ostatecznie do paneli eksportowanych do USA, jednak dostępne informacje branżowe wskazują na ogromne znaczenie regionu w sektorze o wartości 30 mld USD. Według badania S&P Global w 2020 r. czterech największych amerykańskich dostawców paneli słonecznych zaopatrywało się w polikrzem lub inne materiały i komponenty w XUAR. 

Odejście od wieloletnich zależności w łańcuchu dostaw okazało się dla wielu firm solarnych bardzo trudne. Według informacji branżowych wielu amerykańskich producentów i importerów odnotowało znaczącą liczbę przesyłek zatrzymanych przez CBP na granicy. W niektórych przypadkach firmy te adaptują się do przepisów, niekoniecznie zrywając kontakty z producentami z XUAR i przebudowując własną sieć dostawców. Często ich celem jest taka dywersyfikacja, by formalnie spełnić wymagania UFLPA, podczas gdy reszta świata nadal korzysta z łańcuchów powiązanych z Xinjiang. Niezależnie od przyjętej strategii na poziomie poszczególnych przedsiębiorstw, wpływ UFLPA na rynek jest niepodważalny. Solar Energy Industries Association wykazało, że w 2022 r. liczba instalacji fotowoltaicznych w USA spadła o 23%, co – według branży – przynajmniej częściowo stanowi efekt nowych restrykcji na pracę przymusową. 

Egzekwowanie UFLPA: poza fotowoltaiką, w stronę sektora motoryzacyjnego

W minionym roku zakres egzekwowania UFLPA rozszerzył się poza pierwotne sektory – w tym panele słoneczne. Po kolejnych dochodzeniach prowadzonych przez komisje kongresowe i środowiska naukowe dotyczących zaopatrzenia amerykańskich producentów w komponenty z regionu Xinjiang, działania CBP objęły m.in. komponenty wykorzystywane przez największych amerykańskich producentów aut. Agencja zatrzymuje przesyłki zawierające akumulatory litowo-jonowe, opony, aluminium i stal. Coraz wyraźniej mówi się, że powiązania sektora automotive z pracą przymusową w XUAR stają się dla UFLPA i jej zwolenników w Waszyngtonie nowym obszarem kluczowej uwagi. 

Obowiązki związane z UFLPA i strategie zgodności dla producentów 

Producenci i importerzy, którzy chcą uzyskać wyjątek od domniemania CBP, muszą spełnić bardzo wysokie kryteria — obejmujące trzy zasadnicze filary:

1. Po pierwsze, należy przedstawić jasne i przekonujące dowody, że importowane towary nie zostały w całości ani w części wydobyte, wyprodukowane czy wytworzone w wyniku pracy przymusowej. Wymaga to szerokiej dokumentacji wykraczającej daleko poza pojedynczego dostawcę czy jeden segment łańcucha dostaw. Pracownik jednego z Centrów Doskonałości i Ekspertyz CBP powiedział w najnowszym biuletynie American Global Logistics: „Przedłożone dokumenty powinny tworzyć logiczną, spójną całość, opowiadającą czytelną historię”. Wydanie przesyłek nie zależy od pojedynczego dokumentu uniewinniającego, lecz – jak podkreślono – od „łącznie przedstawionych dowodów”. 

2. Po drugie, importerzy muszą „całkowicie i merytorycznie” odpowiadać na wszelkie zapytania CBP dotyczące zatrzymanej przesyłki, w tym żądania dodatkowych informacji, dokumentów czy szczegółów transakcji.
   
   

3. Po trzecie, przedsiębiorstwo powinno wykazać pełne przestrzeganie wytycznych przedstawionych w raporcie DHS do Kongresu z 2022 r. dot. strategii wdrożenia UFLPA. Wymogi te, zawarte w sekcji VI raportu, dotyczą m.in.: śledzenia łańcucha dostaw, należytej staranności i działań w zakresie zarządzania łańcuchem dostaw.  

Śledzenie łańcucha dostaw

Postrzegane jako „krok krytyczny” dla importerów zabiegających o zgodność z wymogami DHS, śledzenie łańcucha dostaw wymaga od przedsiębiorstwa szczegółowego mapowania powiązań. Producent musi także być w stanie udokumentować nieprzerwany łańcuch nadzoru i własności dla importowanych towarów lub surowców.

Należyta staranność 

DHS przedstawia szereg powiązanych środków, które importerzy powinni zastosować w ramach systemu należytej staranności. Obejmują one m.in. stałą współpracę z bezpośrednimi dostawcami, producentami surowców i innymi kluczowymi uczestnikami łańcucha dostaw w celu identyfikacji ryzyka pracy przymusowej, a także odpowiednie oceny ryzyka przez mapowanie łańcucha dostaw. Do środków należy również — ale nie wyłącznie — opracowanie kodeksu postępowania dla dostawców wykluczającego stosowanie pracy przymusowej, komunikacja tego kodeksu w całym łańcuchu, monitorowanie zgodności poprzez audyty i inne procedury, a także wdrażanie działań naprawczych, gdy zostanie wykryty przypadek pracy przymusowej. 

Środki zarządzania łańcuchem dostaw

Działania, za których wdrożenie odpowiadają producenci i importerzy, mające na celu ograniczanie ryzyka pracy przymusowej w łańcuchach dostaw, służą budowaniu skutecznej kontroli oraz przejrzystości w relacjach z dostawcami. DHS wskazuje tu m.in. weryfikację wszystkich interesariuszy w łańcuchu, uwzględnianie konkretnych konsekwencji stosowania pracy przymusowej w umowach z dostawcami oraz zapewnianie dostępu do materiałów i personelu.

Warto postrzegać spełnianie tych wymogów jako dwutorowe działanie. Z jednej strony, stanowią one niezbędną podstawę do uzyskania wyjątku od UFLPA – jeżeli przesyłka zostanie zatrzymana przez CBP. Z drugiej, wdrażanie wskazanych narzędzi śledzenia, należytej staranności i zarządzania łańcuchem pozwala producentom na oczyszczanie własnych łańcuchów dostaw, prowadzenie etycznych zakupów i budowanie transparentnych relacji z dostawcami.  

Unikalne wyzwania w realizacji zgodności z UFLPA 

Nawet firmy zdeterminowane do wdrażania środków należytej staranności w maksymalnie dobrej wierze oraz eliminowania materiałów i komponentów powstających w ramach chińskich programów pracy przymusowej napotykają szereg poważnych przeszkód na drodze do zgodności. 

Ze względu na złożoność, rozległość i brak przejrzystości w globalnych łańcuchach dostaw, wielu producentom niezwykle trudno jest mapować powiązania poza bezpośrednich dostawców. Relacje bezpośrednie są stosunkowo łatwe do identyfikacji i weryfikacji, ale wgląd w rozbudowaną, wielopoziomową siatkę powiązań, napędzającą największe globalne branże, to już dużo bardziej wymagające zadanie. 

Niestety, znaczna część systemowej pracy przymusowej związanej z XUAR odbywa się na etapie pozyskiwania surowców lub we wczesnych fazach cyklu produkcyjnego. Tym samym amerykańscy importerzy muszą mieć zaawansowaną widoczność, by określić, czy ich łańcuchy dostaw są skażone pracą przymusową. Jednak bez tzw. „odpowiednich technologii śledzenia” – czyli narzędzi zapewniających pełną widoczność łańcucha dostaw – amerykańscy producenci nie będą w stanie całościowo zweryfikować pochodzenia przesyłek ani stopnia ekspozycji na tego typu krytyczne ryzyka. 

Równie powszechnym, ale trudniej wykrywalnym problemem jest świadome tzw. przeładunkowe ukrywanie pochodzenia (intentional transshipment). Jak wyjaśnia raport DHS dla Kongresu, „W celu obejścia § 1307 kodeksu, firmy korzystają z nielegalnego przeładunku, by ukryć prawdziwe pochodzenie towarów lub półproduktów z Xinjiang”. Mechanizm ten jest prosty: przedsiębiorstwa z chińskiej listy podmiotów zakazanych lub powiązane z regionem wysyłają towary do państw trzecich, które następnie reeksportują je do USA. Choć to nie jest metoda doskonała, umożliwia ukrycie oryginalnego dostawcy pod fałszywie zadeklarowanym krajem pochodzenia — skutecznie „przepierając” produkty i omijając restrykcje. 

Importerzy, którzy starają się wymienić „winnych” dostawców, stoją też przed wizją żmudnej odbudowy sieci zakupowej na bardzo dynamicznym i szybko zmieniającym się rynku globalnym, który nie zawsze nagradza takie wysiłki na dłuższą metę. Amerykański producent będzie musiał zainwestować znaczące zasoby, by sprawdzić powiązania z pracą przymusową i jeszcze więcej, by skutecznie zidentyfikować winnego w całym łańcuchu. Nawet gdy uda się usunąć określonego dostawcę lub poddostawcę i przebudować fragment własnego modelu produkcji, nie ma gwarancji, że łańcuch pozostanie „czysty”. Subdostawcy nieustannie się zmieniają, a ta płynność oznacza, że podmioty wykorzystujące pracę przymusową mogą w każdej chwili powrócić do ekosystemu – także po interwencji, która miała ich już wyeliminować. 

Ryzyka ignorowania UFLPA i regulacji ESG 

W roku fiskalnym 2022 CBP obsłużyła ok. 39 mln importowanych przesyłek. W pierwszym roku obowiązywania UFLPA agencja zatrzymała ok. 4 200 przesyłek na podstawie nowych przepisów. Skala jest oczywista: UFLPA obejmuje jedynie nieznaczny ułamek – promil wszystkich importów trafiających do USA. 

Co producent powinien jednak mieć na uwadze: ten niewielki odsetek zatrzymań nie rozkłada się równomiernie we wszystkich branżach. Sektory wysokiego priorytetu i materiały przez nie wykorzystywane do wytwarzania komponentów i produktów finalnych — obejmujące panele słoneczne i coraz częściej akumulatory litowo-jonowe oraz części motoryzacyjne — są w podwyższonym stopniu narażone na działania podlegające UFLPA. 

Najważniejsze jest jednak odpowiednie spojrzenie na globalny krajobraz regulacyjny. Poza licznymi przesłankami wskazującymi, że zakres UFLPA będzie się w ciągu najbliższych miesięcy i lat konsekwentnie poszerzać, coraz większe znaczenie zyskuje filozofia środowiskowa, społeczna i ładu korporacyjnego (ESG, environmental, social, and governance), z której ustawa ta wyrasta. Przepisy dotyczące zgodności z handlem opartym o zasady ESG będą coraz szersze, bardziej rygorystyczne i penalizowane w drugiej połowie obecnej dekady. Prędzej czy później presja prawna, finansowa i reputacyjna na importerów, by gruntownie weryfikowali łańcuchy dostaw pod kątem naruszeń praw człowieka i trwale eliminowali z nich pracę przymusową, stanie się zbyt silna, by ją ignorować.