Egzekwowanie UFLPA rosnącym zagrożeniem dla producentów

Za chwilę miną dwa lata od wejścia w życie ustawy Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Ustawa, która została uchwalona 23 grudnia 2021 r. i weszła w życie sześć miesięcy później, zakazuje amerykańskim firmom importu jakichkolwiek towarów wydobywanych, wytwarzanych lub produkowanych przy użyciu pracy przymusowej wspieranej przez państwo w Autonomicznym Regionie Sinciang-Ujgur (XUAR) w Chinach. 

Za egzekwowanie przepisów UFLPA odpowiada agencja Customs and Border Protection (CBP), natomiast wdrażanie ustawy monitoruje międzyagencyjna grupa Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), działająca przy Departamencie Bezpieczeństwa Krajowego (Department of Homeland Security, DHS) z udziałem przedstawicieli sześciu innych federalnych agencji. FLETF kształtuje również ogólną strategię realizacji tych przepisów. 

Podpisując UFLPA, rząd federalny USA dążył do realizacji kilku celów:

• Po pierwsze, zamierzał ukarać Chińską Republikę Ludową (ChRL) za prowadzenie licznych programów pracy przymusowej wymierzonych w prześladowane grupy, w tym Ujgurów, stosując środki przymusu i groźby internowania, by zmusić ich do pracy w fabrykach i innych zakładach przemysłowych. 
• Po drugie, dążył do ustanowienia zdecydowanej polityki odstraszania, która miała stanowczo zniechęcić amerykańskich importerów do prowadzenia działalności z firmami zaangażowanymi w pracę przymusową lub odnoszącymi z niej korzyści na terenie XUAR. 
• Wreszcie, w szerszej perspektywie, DHS miał na celu egzekwowanie sekcji 307 ustawy Tariff Act z 1930 roku poprzez eliminację produktów wytwarzanych przy użyciu pracy przymusowej z amerykańskiego łańcucha dostaw. 

Od 1 kwietnia CBP zatrzymało ponad 8 000 przesyłek na podstawie UFLPA, o łącznej wartości przekraczającej 3 miliardy dolarów (40 procent zatrzymanych towarów zostało definitywnie odrzuconych). Do priorytetowych sektorów objętych egzekwowaniem przepisów należą produkcja tekstylna, rolnictwo oraz elektronika – ponad połowa wszystkich interwencji CBP od czasu wejścia ustawy w życie dotyczy branży elektronicznej. 

Po jednomyślnym przyjęciu ustawy przez Senat w 2021 roku i zaledwie jednym głosie sprzeciwu w Izbie Reprezentantów, UFLPA odnotowuje wyjątkowo silne bipartisan poparcie. Komisja Specjalna Izby Reprezentantów ds. Komunistycznej Partii Chin oraz pierwotni autorzy ustawy wydali rekomendacje mające na celu wzmocnienie prawa i zapewnienie dalszej odpowiedzialności CBP przed Kongresem za jego egzekwowanie. Krótko mówiąc, czołowe postacie polityki amerykańskiej jednoczą się w tej sprawie, a presja polityczna na rzecz potępienia szeroko zakrojonych naruszeń praw człowieka przez KPCh w XUAR i wykluczenia skażonych towarów z amerykańskiego łańcucha dostaw jest bardzo silna. 

Historia i uzasadnienie wprowadzenia UFLPA

Masowe prześladowania i systematyczne wykorzystywanie Ujgurów oraz innych mniejszości etnicznych i religijnych w zachodniej prowincji Sinciang są przedmiotem szczególnej uwagi rządu USA przynajmniej od końca lat 2010. 

W październiku 2019 r. Nury Turkel, amerykański prawnik ujgurskiego pochodzenia i przewodniczący projektu Uyghur Human Rights Project, przedstawił Kongresowi pisemne zeznania opisujące szeroko zakrojoną, wieloletnią kampanię mającą na celu represjonowanie lokalnych kultur i religii w XUAR oraz wciąganie mniejszości do programów pracy przemysłowej poprzez przymus, zastraszanie i groźby internowania. „Praca przymusowa to głęboko zakorzenione narzędzie kontroli w Chinach” – napisał Turkel. „Przekształcenie ludności, składającej się głównie z niezależnych rolników i handlarzy, w pracowników przemysłowych poddanych reżimowi nadzoru i kontroli w fabrykach odległych od rodzinnych miejscowości, stanowi kluczowy element programu 'utrzymania stabilności' w regionie”.

Zaledwie miesiąc później, w listopadzie 2019 r., New York Times opublikował wstrząsający raport oparty na kilkuset wewnętrznych dokumentach rządowych wyciekłych do redakcji. Bezprecedensowy wyciek – później cytowany przez DHS podczas przygotowywania wdrożenia UFLPA – dał szczegółowy obraz szeroko zakrojonych represji KPCh w Sinciangu. Publikacja udokumentowała masowe internowanie setek tysięcy osób z mniejszości etnicznych w obozach i więzieniach, działania indoktrynacyjne ukierunkowane na zatarcie odmienności kulturowej w regionie oraz wdrażanie programów pracy przymusowej. Jak ocenili dziennikarze Times, dokumenty „ukazują obraz ukrytego mechanizmu działania państwa chińskiego podczas największej fali internowań od czasów Mao”.

Mniej więcej w tym samym okresie CBP zaczęło wydawać szereg nakazów wstrzymania wydania towarów (WROs) wobec produktów importowanych od chińskich firm powiązanych z oficjalnymi programami pracy przymusowej. (WRO to celowe środki blokujące, nakazujące CBP oraz urzędom celnym zatrzymać określone towary od wskazanych firm.) Do 2020 roku oburzenie wobec tajnych działań KPCh w Sinciangu sięgnęło zenitu – napływające ekspertyzy, raporty rządowe i śledztwa dziennikarskie wywołały falę międzynarodowego potępienia, a część państw publicznie uznała proceder za zbrodnie przeciwko ludzkości, a nawet ludobójstwo. Rok później, wzmocnione kolejnymi dowodami oraz rosnącą liczbą rządów sprzeciwiających się polityce Chin, Stany Zjednoczone przyjęły UFLPA. 

Kogo dotyczą przepisy UFLPA i dlaczego 

Po wejściu w życie UFLPA w 2022 r. CBP wskazała kilka branż jako „sektory najwyższego priorytetu” dla egzekwowania prawa: polikrzem, bawełnę oraz pomidory. Przez niemal dwa lata od wejścia ustawy w życie agencja CBP w znacznym stopniu realizuje te początkowe priorytety. Według stanu na 1 kwietnia branża elektroniczna – obejmująca wg słownika danych UFLPA układy scalone, automatyczny sprzęt do przetwarzania danych, produkty fotowoltaiczne oraz elektronikę konsumencką – odpowiada za ponad 4 000 zatrzymań przesyłek. Produkty z bawełny, takie jak odzież, obuwie i tekstylia, stanowią ok. 1 400 zatrzymań, natomiast 410 przesyłek produktów rolnych – trzeci sektor najwyższego priorytetu – również zostało zatrzymanych przez CBP. 

Po niewielkim researchu łatwo zrozumieć przyczyny tych wyborów. 

Według Centrum Międzynarodowej Sprawiedliwości Helena Kennedy na Uniwersytecie Sheffield Hallam, ok. 45% światowego polikrzemu do zastosowań fotowoltaicznych wytwarzane jest w Sinciangu. Region ten odpowiada także za znaczną część światowej produkcji bawełny (ok. 20%) oraz ćwierć światowej produkcji koncentratu pomidorowego. DHS skierował działania CBP na te sektory m.in. ze względu na wysokie prawdopodobieństwo, że importowane towary zawierające wspomniane surowce pochodzą z XUAR lub na którymś etapie łańcucha dostaw miały z nim styczność. 

Polikrzem: kluczowy surowiec w branży fotowoltaicznej

Znaczenie Sinciangu dla ogólnoświatowego łańcucha dostaw polikrzemu wymaga szczególnego podkreślenia. Stowarzyszenie Semiconductor Industry Association, reprezentujące amerykański przemysł półprzewodników, argumentuje, że producenci z XUAR nie wytwarzają polikrzemu o czystości wymaganej przez branżę półprzewodników, lecz region pozostaje głównym dostawcą dla przemysłu paneli słonecznych. Mimo że nie istnieją ogólnodostępne statystyki dotyczące ilości polikrzemu z Sinciangu trafiającego do paneli słonecznych eksportowanych do USA, dostępne dane świadczą, że region ten zajmuje dominującą pozycję w segmencie wartym 30 miliardów dolarów. Zgodnie z badaniami S&P Global, czterech największych dostawców paneli słonecznych w USA w 2020 r. zaopatrywało się w polikrzem lub inne surowce i komponenty z XUAR. 

Odejście od tych wieloletnich zależności w łańcuchu dostaw okazuje się dla wielu firm słonecznych niezwykle trudne. Według doniesień branżowych ekspertów kilku amerykańskich producentów i importerów paneli doświadczyło zatrzymania znacznej liczby przesyłek przez CBP. W niektórych przypadkach firmy te dostosowują się do wymogów formalnych, niekoniecznie zrywając relacje z producentami z XUAR i restrukturyzując sieci swoich dostawców, lecz odpowiednio dywersyfikując łańcuch dostaw, by spełnić UFLPA – podczas gdy ten sam model zaopatrzenia z Sinciangu utrzymują wobec pozostałych rynków. Bez względu na indywidualne działania firm, skutki UFLPA są odczuwalne na szeroką skalę. Według Solar Energy Industries Association sektor zanotował w 2022 r. spadek instalacji paneli słonecznych o 23%, co – w ocenie organizacji branżowej – częściowo wynika z nowych ograniczeń dotyczących pracy przymusowej. 

Egzekwowanie UFLPA wykracza poza solary – na celowniku branża motoryzacyjna

Miniony rok przyniósł rozszerzenie zakresu działań egzekucyjnych UFLPA także poza panele słoneczne i pierwotne sektory priorytetowe. Po kolejnych śledztwach kongresowych i naukowych dotyczących źródeł zaopatrzenia amerykańskich producentów w Xinjiangu, CBP objęła kontrolą także komponenty wykorzystywane przez największych motoryzacyjnych producentów w USA. Agencja zatrzymuje przesyłki akumulatorów litowo-jonowych, opon, aluminium i stali. Coraz częściej podkreśla się w analizach handlowych, że powiązania branży motoryzacyjnej z pracą przymusową w XUAR stają się nowym, kluczowym obszarem zainteresowania ULFPA i jej zwolenników w Waszyngtonie. 

Obowiązki i strategie zgodności z UFLPA dla producentów 

Producenci i importerzy starający się o odstępstwo od domniemania CBP (rebuttable presumption) muszą spełnić wysokie wymagania, obejmujące trzy główne warunki:

1. Po pierwsze, firma musi przedstawić jasne i przekonujące dowody, że importowane towary NIE zostały wydobyte, wyprodukowane lub wytworzone, w całości lub częściowo, przy użyciu pracy przymusowej. Wymaga to kompleksowej dokumentacji obejmującej całość, a nie tylko fragment łańcucha dostaw czy pojedynczego dostawcę. Jak podkreślił przedstawiciel jednego z ośrodków CBP Centers of Excellence and Expertise w ostatnim biuletynie American Global Logistics, „dokumentacja powinna wykazywać logiczną ciągłość”. Zwolnienie następuje nie na podstawie pojedynczego dokumentu, lecz „całokształtu przedstawionych dowodów”. 

2. Po drugie, importerzy muszą „całkowicie i merytorycznie” odpowiedzieć na wszystkie zapytania CBP dotyczące przesyłki, w tym żądania dostarczenia dodatkowych informacji, dokumentów i szczegółów transakcji.
   
   
3. Wreszcie, firma musi wykazać pełną zgodność z wytycznymi przedstawionymi przez DHS w raporcie dla Kongresu z 2022 roku dotyczącym strategii egzekwowania UFLPA, zgodnie z sekcją VI raportu kongresowego. Wymagania te obejmują śledzenie łańcucha dostaw, działania due diligence oraz środki zarządzania łańcuchem dostaw.  

Śledzenie łańcucha dostaw

Uznawane za „kluczowy pierwszy krok” w spełnianiu wymogów DHS, śledzenie polega na dokładnym mapowaniu łańcucha dostaw. Producenci muszą również być w stanie przedstawić precyzyjnie udokumentowany łańcuch pochodzenia importowanych dóbr lub surowców.

Due diligence 

DHS przedstawia szereg powiązanych środków, które importerzy mogą przedsięwziąć w celu wdrożenia kompleksowego systemu due diligence. Obejmuje to m.in. zaangażowanie bezpośrednich dostawców, producentów surowców oraz innych kluczowych uczestników łańcucha dostaw w celu określenia ryzyka pracy przymusowej oraz przeprowadzenie oceny ryzyka na podstawie mapowania łańcucha dostaw. Inne działania to – m.in. – opracowanie kodeksu dostawcy zakazującego wykorzystywania pracy przymusowej, przekazanie tego kodeksu wzdłuż całego łańcucha dostaw, monitorowanie zgodności poprzez audyty i inne procesy, a także działania naprawcze poprzez wdrożenie planu korekcyjnego w przypadku wykrycia naruszenia u dostawcy. 

Środki zarządzania łańcuchem dostaw

Działania wymagane od producentów i importerów w celu ograniczenia ryzyka pracy przymusowej w ich łańcuchach dostaw mają zapewnić firmom większą kontrolę i widoczność wobec dostawców. Należy do nich weryfikacja uczestników łańcucha dostaw, wprowadzenie konkretnych konsekwencji do umów z dostawcami w razie wykrycia pracy przymusowej oraz zapewnienie dostępu do materiałów i personelu. Są to kluczowe środki zarządzania łańcuchem dostaw według wytycznych DHS. 

Spełnianie tych wymogów powinno być postrzegane przez firmy jako podwójna korzyść. Po pierwsze, przestrzeganie procedur jest niezbędne dla uzyskania wyjątku od UFLPA – na wypadek zatrzymania przesyłki przez CBP. Po drugie, wdrożenie śledzenia, due diligence i narzędzi zarządzania łańcuchem dostaw opisanych przez DHS stanowi fundament skutecznej strategii zgodności handlowej, pomagając producentom zachować etyczny łańcuch dostaw i przejrzystość w relacjach z dostawcami.  

Wyjątkowe wyzwania w osiąganiu zgodności z UFLPA 

Nawet firmy najbardziej zaangażowane w działania due diligence i eliminowanie komponentów czy materiałów powstałych w ramach chińskich programów pracy przymusowej napotykają poważne przeszkody na drodze do pełnej zgodności. 

Z powodu złożoności, rozległości i nieprzejrzystości globalnych łańcuchów dostaw wielu producentów napotyka trudności już na etapie mapowania wykraczającego poza bezpośrednich dostawców. Wskazanie i weryfikacja głównych relacji bywa prosta, lecz objęcie mapowaniem złożonych, wielostopniowych poddostawców utrzymujących największe branże świata – to już żmudne, wieloetapowe wyzwanie. 

Niestety znaczna część pracy przymusowej powiązanej z XUAR zachodzi na poziomie surowców lub w najwcześniejszych etapach produkcji. Amerykańscy importerzy potrzebują zaawansowanej widoczności, by stwierdzić, czy ich łańcuchy dostaw są zanieczyszczone pracą przymusową. Jednak bez tzw. „odpowiednich technologii śledzenia łańcucha dostaw” (według DHS: supply chain visibility tools) producenci w USA nie mają narzędzi do całościowego prześwietlania przesyłek i oceny swojej ekspozycji na te krytyczne ryzyka. 

Równie powszechnym, a przy tym znacznie bardziej podstępnym problemem, jest kwestia celowego tranzytu (transshipment). Jak wyjaśniono w raporcie DHS nt. UFLPA dla Kongresu, „w celu obejścia art. 19 U.S.C. § 1307 firmy próbują stosować nielegalny tranzyt, aby ukryć pochodzenie towarów lub komponentów z Sinciangu”. Mechanizm działania jest prosty: chińskie firmy znajdujące się na liście podmiotów objętych restrykcjami w USA lub powiązane z XUAR mogą omijać ograniczenia importowe, a nawet wprowadzać w błąd importerów, poprzez przesyłanie towarów do państw trzecich, skąd są one ponownie eksportowane do USA. I choć nie jest to strategia nieomylna, celowy tranzyt może ukryć pierwotnego dostawcę pod sztucznie nadanym krajem pochodzenia, sprzyjając omijaniu restrykcji handlowych. 

Importerzy podejmujący próbę zastąpienia podejrzanych dostawców muszą się liczyć z koniecznością odbudowy sieci w zmiennym, globalnym środowisku, które nie zawsze nagradza takie działania w dłuższym horyzoncie czasowym. Amerykański producent musi zainwestować znaczne zasoby, aby ustalić, czy jest narażony na ryzyko powiązań z pracą przymusową, a jeszcze więcej czasu i wiedzy potrzeba, by dotrzeć do winnego na kolejnych poziomach własnego łańcucha dostaw. Nawet po usunięciu konkretnego dostawcy lub podwykonawcy i zrekonstruowaniu danej części sieci nie ma gwarancji, że łańcuch pozostanie wolny od naruszeń – struktura dostaw stale się zmienia, przez co podmioty wykorzystujące pracę przymusową mogą w każdej chwili ponownie pojawić się w łańcuchu, który wydawał się już czysty. 

Ryzyka ignorowania UFLPA i przepisów ESG 

W roku budżetowym 2022 CBP obsłużyła ok. 39 milionów importów. W pierwszym roku wdrożenia UFLPA agencja zatrzymała ok. 4 200 przesyłek na podstawie nowych przepisów. Tę różnicę najlepiej obrazuje skala – UFLPA dotyka zaledwie ułamka promila wszystkich importowanych towarów. 

Kluczowe jest jednak to, aby producenci pamiętali, że zatrzymania te nie są rozłożone równomiernie wśród wszystkich branż. Sektory określone jako priorytetowe wraz z materiałami wykorzystywanymi do produkcji komponentów i produktów finalnych (np. panele z ogniwami solarnymi, coraz częściej akumulatory litowo-jonowe czy części samochodowe) mają znacznie wyższe ryzyko kontroli i zatrzymań w ramach UFLPA. 

Jeszcze istotniejsze jest właściwe spojrzenie na szerszy obraz globalnych regulacji. Wszystkie dostępne dane wskazują, że zakres działania UFLPA niemal na pewno rozszerzy się w najbliższych miesiącach i latach, a stojąca za ustawą filozofia ESG (environmental, social, governance – środowiskowe, społeczne i ładu korporacyjnego) zyskuje na znaczeniu na arenie międzynarodowej. Przepisy o zgodności handlowej oparte na zasadach ESG będą tylko poszerzane, zaostrzane i coraz bardziej sankcyjne w drugiej połowie dekady. Wcześniej czy później presja prawna, finansowa i wizerunkowa związana z oczekiwaniem gruntownej kontroli łańcucha dostaw pod kątem naruszeń praw człowieka i permanentnego wyeliminowania pracy przymusowej stanie się zbyt silna, by można ją było zignorować.