Định hướng tuân thủ UFLPA: chiến lược hiệu quả cho nhà sản xuất

Đạo luật Phòng chống Lao động Cưỡng bức Người Duy Ngô Nhĩ (Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA) ban hành lần đầu vào tháng 12/2021 và có hiệu lực từ tháng 6 năm sau, là tập hợp các quy định hạn chế nhập khẩu nhằm ngăn chặn hàng hóa sản xuất nhờ lao động cưỡng bức được nhà nước Trung Quốc hậu thuẫn thâm nhập vào chuỗi cung ứng của Hoa Kỳ. 

UFLPA nhằm tăng cường thực thi Điều 307 của Đạo luật Thuế quan năm 1930 — cấm nhập khẩu hàng hóa từ nước ngoài sản xuất bằng lao động cưỡng bức, lao động bị kết án hoặc lao động giao kèo — bằng cách thiết lập nguyên tắc pháp lý cho rằng toàn bộ hàng hóa sản xuất toàn phần hoặc một phần tại Khu tự trị Duy Ngô Nhĩ Tân Cương (Xinjiang Uyghur Autonomous Region, XUAR) đều sử dụng lao động cưỡng bức. 

Lý do ban hành Đạo luật Phòng chống Lao động Cưỡng bức Người Duy Ngô Nhĩ

UFLPA phục vụ nhiều mục đích liên quan chặt chẽ. Trước hết, đạo luật này nhằm buộc Đảng Cộng sản Trung Quốc (CCP) phải chịu trách nhiệm về chiến dịch cưỡng chế, đàn áp và giam giữ người Duy Ngô Nhĩ và các dân tộc, tôn giáo thiểu số khác, thông qua việc cắt đứt các doanh nghiệp Trung Quốc liên quan khỏi khách hàng Hoa Kỳ và hạn chế quyền tiếp cận thị trường Mỹ rộng lớn của họ. Khi thực hiện các lệnh cấm này, Hoa Kỳ hy vọng gây áp lực buộc ĐCSTQ cải thiện cách đối xử với người Duy Ngô Nhĩ và các cộng đồng thiểu số khác tại Tân Cương. Đồng thời, các biện pháp kiểm soát này còn nhằm ngăn chặn mạnh mẽ các nhà sản xuất và nhà nhập khẩu Hoa Kỳ tiếp tục xây dựng chuỗi cung ứng liên quan đến XUAR — khu vực trọng tâm của các chương trình lao động cưỡng bức do ĐCSTQ điều hành. 

Việc triển khai và chiến lược chung của luật này do Lực lượng Đặc nhiệm Thực thi Lao động Cưỡng bức (Forced Labor Enforcement Task Force, FLETF), một nhóm liên ngành thuộc Bộ An ninh Nội địa quản lý. Cơ quan Hải quan và Bảo vệ Biên giới Hoa Kỳ (Customs and Border Protection, CBP) chịu trách nhiệm thực thi UFLPA, với đội ngũ cán bộ và nhân viên của cơ quan này tiến hành kiểm tra, cảnh báo và lưu giữ lô hàng. 

Xu hướng thực thi UFLPA năm 2024

Một cái nhìn sơ lược về số lượng lô hàng bị giữ lại theo luật này kể từ khi có hiệu lực vào tháng 6/2022 cho thấy phạm vi và tần suất thực thi ngày càng gia tăng. 

Trong sáu tháng đầu năm tài chính 2024, CBP đã giữ lại các lô hàng trị giá 1,3 tỷ USD.

Trong sáu tháng đầu năm tài chính 2024, CBP đã giữ lại các lô hàng trị giá 1,3 tỷ USD. Con số này chỉ thấp hơn một chút so với tổng giá trị hàng hóa bị CBP giữ lại trong cả năm 2023. Tháng 3 vừa qua ghi nhận tổng giá trị lô hàng bị giữ đạt mức cao nhất kể từ khi UFLPA có hiệu lực, còn tháng 2 xếp sát ngay sau đó. Khi Quốc hội Hoa Kỳ cùng các tổ chức nhân quyền vẫn liên tục kêu gọi tăng cường siết chặt quy định và buộc thêm nhiều doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm khi dây dính đến lao động cưỡng bức — dù vô tình hay không — khả năng cao số vụ giữ hàng sẽ tiếp tục tăng mạnh trong nửa cuối năm và kéo dài sang 2025. 

Khi một lô hàng bị CBP giữ lại, nhà nhập khẩu có thể khiếu nại quyết định này theo hai con đường. Nếu lô hàng được sản xuất toàn phần hoặc một phần tại Tân Cương, hoặc bởi doanh nghiệp thuộc Danh sách Thực thể UFLPA (UFLPA Entity List), nhà nhập khẩu có thể nộp đơn xin loại trừ (exclusion request), đòi hỏi phải chứng minh bằng bằng chứng rõ ràng và thuyết phục rằng hàng hóa không được sản xuất bằng lao động cưỡng bức. Cách thứ hai là khiếu nại về tính áp dụng (applicability review), cần chứng minh hàng hóa không được sản xuất tại Tân Cương hoặc bởi doanh nghiệp nào thuộc Danh sách Thực thể. 

Đối với doanh nghiệp lo ngại chuỗi cung ứng của mình có thể dính tới lao động cưỡng bức được nhà nước hậu thuẫn tại Tân Cương, khả năng thực hiện bất kỳ loại khiếu nại nào đều là một viễn cảnh khó khăn.

Đối với doanh nghiệp lo ngại chuỗi cung ứng của mình có thể dính tới lao động cưỡng bức được nhà nước hậu thuẫn tại Tân Cương, khả năng thực hiện bất kỳ loại khiếu nại nào đều là một viễn cảnh khó khăn. Một đối tác tại hãng luật chuyên lập hồ sơ UFLPA cho International Trade Today cho biết, để giành thắng lợi trong các khiếu nại như vậy "có thể mất hàng tháng trời". Chưa kể chi phí rất lớn dành cho luật sư, tư vấn cũng như lưu kho lô hàng bị giữ lại cũng tăng lên nhanh chóng. 

Thay vì hy vọng thắng một cuộc tranh luận kéo dài, tốn kém trước CBP, các nhà sản xuất và nhập khẩu nhận thấy bản thân đang chịu rủi ro về lao động cưỡng bức nên bắt đầu xây dựng chiến lược tuân thủ ngay từ bây giờ. 

Bảng câu hỏi khảo sát nhà cung cấp không đủ

Trước làn sóng giữ hàng tăng mạnh vài tháng gần đây cùng phạm vi áp dụng ngày càng mở rộng của luật, nhiều doanh nghiệp đã bắt đầu cập nhật bảng câu hỏi khảo sát tiền kiểm nhà cung cấp. Ngoài các vấn đề như hối lộ, tham nhũng và gian lận, bà Lindsay Bernsen Wardlaw, cựu luật sư thương mại quốc tế và hiện là tư vấn tại Amalie Trade Compliance Consulting, cho biết các doanh nghiệp đang sử dụng bảng khảo sát này để quản lý các rủi ro liên quan trực tiếp đến lao động cưỡng bức và nhân quyền. "Hiện tại, nếu chưa có trước đó, họ sẽ bổ sung câu hỏi về lao động cưỡng bức, bao gồm các dạng khó nhận biết hơn như trả lương thấp, thời gian làm việc kéo dài không hợp lý, cùng những vấn đề dễ nhận biết như trại tập trung và lao động trẻ em", Wardlaw nói. 

Bảng khảo sát này mang lại nhiều lợi ích như góp phần xây dựng văn hóa doanh nghiệp vững mạnh và đóng vai trò là khung đào tạo hữu ích cho nhà cung cấp.

Bảng khảo sát này mang lại nhiều lợi ích như góp phần xây dựng văn hóa doanh nghiệp vững mạnh và đóng vai trò là khung đào tạo hữu ích cho nhà cung cấp. Lồng ghép các vấn đề về lao động cưỡng bức vào nội dung khảo sát là một bước tiến nhân văn và đáng khích lệ trong bất kỳ dự án áp đặt kỳ vọng nào dành cho nhà cung cấp. 

Tuy nhiên, nhà nhập khẩu không nên nhầm tưởng rằng bảng câu hỏi mở rộng về lao động cưỡng bức có thể thay thế cho hồ sơ hoặc bằng chứng bào chữa mạnh mẽ khi bị CBP giữ hàng dưới UFLPA. "Đây là một thực hành rất tốt nhưng về mặt pháp lý thì chưa đủ sức thuyết phục CBP trả hàng cho doanh nghiệp của bạn", Wardlaw cảnh báo. "Doanh nghiệp có thể tiêu tốn rất nhiều ngân sách cho việc yêu cầu mọi bên trả lời bảng câu hỏi chuỗi tới tận từng nguyên liệu thô mà vẫn không cải thiện được vị thế pháp lý khi làm việc với CBP."

Tuy vậy, đối với nhiều nhà nhập khẩu, bảng khảo sát này hiện là biện pháp quản lý rủi ro UFLPA chính yếu. "Với phần lớn doanh nghiệp này, rất khó để xác định nên làm gì sau đó."

Thẩm tra (due diligence) cho tuân thủ UFLPA không phải mục tiêu tĩnh

Thẩm tra là nền tảng của bất kỳ quy trình quản lý rủi ro nào và các doanh nghiệp cam kết tuân thủ quy định thường có cấu trúc nội bộ đủ mạnh để triển khai hiệu quả. Không bất ngờ khi thẩm tra được xem là con đường then chốt để đạt tuân thủ UFLPA. Hướng dẫn cụ thể của Bộ An ninh Nội địa Hoa Kỳ về triển khai thẩm tra theo yêu cầu UFLPA bao gồm trao đổi với nhà cung cấp, xây dựng quy tắc ứng xử chặt chẽ cấm lao động cưỡng bức, và thiết lập quy trình xử lý khắc phục nếu phát hiện bên tham gia chuỗi cung ứng vi phạm. 

Dù những biện pháp này góp phần giải quyết thực chất các rủi ro liên quan UFLPA, tình hình liên tục thay đổi tại Tân Cương có thể khiến nỗ lực thẩm tra khắt khe nhất cũng bị ảnh hưởng. Vấn đề nằm ở chỗ mọi thứ thay đổi liên tục: cho dù doanh nghiệp đã loại bỏ thành công các nhà sản xuất có liên đới tới Tân Cương hoặc các chương trình lao động cưỡng bức của Trung Quốc ra khỏi chuỗi cung ứng tại một thời điểm nào đó, không ai đảm bảo các nhà cung cấp và đối tác gián tiếp không bị "nhiễm bẩn" chỉ sau 6 tháng. "Hiện hàng tháng đều có báo cáo học thuật mới xác định các bên liên quan đến lao động cưỡng bức", Wardlaw cho biết. "Do vậy doanh nghiệp có thể nghĩ rằng đang làm việc với bên sạch, tuy nhiên thực tế họ vẫn có thể có liên hệ với Tân Cương mà bạn không hề biết." 

"Hiện hàng tháng đều có báo cáo học thuật mới xác định các bên liên quan đến lao động cưỡng bức", Wardlaw cho biết. "Do vậy doanh nghiệp có thể nghĩ rằng đang làm việc với bên sạch, tuy nhiên thực tế họ vẫn có thể có liên hệ với Tân Cương mà bạn không hề biết." 

Khi các cuộc điều tra tiếp tục phanh phui thêm đầu mối liên kết nhà sản xuất với Tân Cương trong chuỗi cung ứng toàn cầu, số lượng công ty và ngành nghề bị phát hiện dính líu đến lao động cưỡng bức dự kiến sẽ còn tăng nữa. Có thể nói, thẩm tra là mục tiêu di động, việc xây dựng quy trình giảm thiểu rủi ro để thích ứng với bức tranh liên tục biến đổi này sẽ là trách nhiệm gần như không có hồi kết. 

Trong khi đó, tính phức tạp của sản xuất toàn cầu cũng có thể làm suy giảm nỗ lực xây dựng chuỗi cung ứng sạch, tuân thủ của tổ chức. Tùy thuộc ngành nghề và trình độ phức tạp trong quá trình lắp ráp, các nhà cung cấp trực tiếp có thể liên tục thay đổi nhà thầu phụ (và một số trường hợp không thông báo cho khách hàng). Như Wardlaw nhận định, "tất cả các nhà cung cấp trung gian mà nhà cung cấp cấp 1 sử dụng, họ có thể thay đổi ở hậu trường mỗi tuần một lần, và doanh nghiệp của bạn hoàn toàn không biết gì."

Sự thay đổi tiềm ẩn này tạo ra một vòng xoay phụ cấp (sub-tier) có thể bất ngờ rơi vào tình trạng không tuân thủ UFLPA, làm tiêu tan mọi nỗ lực của nhà nhập khẩu tuân thủ quy trình thẩm tra. Khi đối mặt với vấn đề lao động cưỡng bức tại Tân Cương trong chuỗi cung ứng, không điều gì là cố định hay chung cuộc. Đối với các nhà sản xuất Hoa Kỳ trong những ngành ưu tiên, điều đó đồng nghĩa với nguy cơ rủi ro thường trực, có nhiều biện pháp để hạn chế nhà cung cấp nhiễm bẩn nhưng rất ít cách loại bỏ họ triệt để. 

Chiến lược doanh nghiệp có thể triển khai để tuân thủ UFLPA

Bất chấp sự phức tạp của những thách thức này — và thế lưỡng nan gây tê liệt mà lao động cưỡng bức tại Trung Quốc gây ra đối với doanh nghiệp vận hành trong chuỗi cung ứng toàn cầu — vẫn tồn tại một số chiến lược giúp tổ chức xây dựng, cải thiện quy trình quản lý rủi ro UFLPA đạt hiệu quả thực chất.

Bắt đầu bằng kiểm toán toàn diện

Giải pháp đầu tiên là tiến hành kiểm toán toàn diện. Doanh nghiệp thực hiện đánh giá sâu sẽ có cái nhìn khá chính xác về khả năng sản phẩm của mình có liên quan đến lao động cưỡng bức tại Tân Cương hay không, từ đó nhận diện nguy cơ bị CBP chú ý, kiểm soát. 

Doanh nghiệp thực hiện đánh giá sâu sẽ có cái nhìn khá chính xác về khả năng sản phẩm của mình có liên quan đến lao động cưỡng bức tại Tân Cương hay không, từ đó nhận diện nguy cơ bị CBP chú ý, kiểm soát. 

Để làm điều này, Wardlaw tư vấn doanh nghiệp tra cứu dữ liệu nhập khẩu trên cổng thông tin tự động của CBP (Automated Commercial Environment) nhằm xác định mặt hàng nào mang mã HS (Harmonized Tariff Schedule) thuộc diện ưu tiên giám sát, hoặc sản phẩm có nguy cơ chứa nhóm hàng hóa ưu tiên. Doanh nghiệp cũng nên cân nhắc các mã HS liên quan nhóm mặt hàng tuy chưa chính thức nằm trong trọng tâm của CBP nhưng đã bị lưu giữ gần đây (như nhôm, thép...). Dạng đánh giá này là điểm xuất phát hữu ích, tạo nền tảng giúp nhà nhập khẩu hiểu rõ mức độ rủi ro so với lịch sử nhập hàng của mình. 

Thêm điều khoản lao động cưỡng bức vào hợp đồng nhà cung cấp

Tiếp đó, các nhà sản xuất Mỹ nên rà soát, bổ sung hợp đồng với nhà cung cấp. Cho phép chấm dứt hợp đồng khi phát hiện nhà cung cấp sử dụng lao động cưỡng bức giúp doanh nghiệp chủ động thoát khỏi rủi ro — và không bị ràng buộc phức tạp. Mục tiêu là xây dựng "điều khoản hợp đồng đủ mạnh để doanh nghiệp có thể chủ động thay thế nhà cung cấp trong tích tắc", như Wardlaw chia sẻ. Ở phía khách hàng, nhà nhập khẩu cũng nên cập nhật hợp đồng với bên mua để giảm thiểu chế tài khi phát hiện nhà cung cấp không tuân thủ UFLPA và phải tìm nguồn thay thế. "Như vậy, hai phía đều được bảo vệ và linh hoạt hơn", bà bổ sung.  

Cho phép chấm dứt hợp đồng khi phát hiện nhà cung cấp sử dụng lao động cưỡng bức giúp doanh nghiệp chủ động thoát khỏi rủi ro — và không bị ràng buộc phức tạp.

Mở rộng mạng lưới nhà cung cấp

Những doanh nghiệp quen thuộc với thực tiễn quản lý chuỗi cung ứng và giảm thiểu rủi ro sẽ nhận ra biện pháp thứ ba: đa dạng hóa chuỗi cung ứng. Tìm nguồn kép (dual sourcing) là nguyên tắc cốt lõi của chiến lược mua hàng và thu mua hiện đại. Gần đây các xu hướng như "giảm rủi ro" (de-risking), China Plus One càng cho thấy lợi ích của đa nguồn và hạn chế phụ thuộc những nút thắt có rủi ro cao. Nếu một lô hàng từ nhà cung cấp nhất định bị CBP giữ lại, doanh nghiệp có quy trình nguồn kép có thể nhanh chóng xuất trả lô hàng, đồng thời liên hệ ngay với nhà cung cấp thay thế. Tình huống này tốt hơn nhiều so với việc doanh nghiệp có lô hàng trọng yếu bị giữ mà không có phương án thay thế nào, dẫn tới phải chi nhiều cho lưu kho, thuê chuyên gia lập hồ sơ khiếu nại tính áp dụng trước CBP. Khi đối mặt nguy cơ bị giữ hàng theo UFLPA, sự linh hoạt vận hành có ý nghĩa sống còn. 

Nếu một lô hàng từ nhà cung cấp nhất định bị CBP giữ lại, doanh nghiệp có quy trình nguồn kép có thể nhanh chóng xuất trả lô hàng, đồng thời liên hệ ngay với nhà cung cấp thay thế.

Tuy nhiên, doanh nghiệp cũng cần nhớ rằng kiểm toán, điều khoản hợp đồng và đa dạng hóa chuỗi cung ứng chỉ có thể hỗ trợ nhất định. Các biện pháp này giúp doanh nghiệp xác định tổng thể mức rủi ro cũng như phản ứng nhanh khi nhà sản xuất bị phát hiện không tuân thủ, nhưng chưa thể nhận diện chính xác cá nhân/tổ chức trong chuỗi cung ứng có liên quan đến hệ thống lao động cưỡng bức ở Trung Quốc. Theo Wardlaw, câu hỏi lớn với nhiều doanh nghiệp là liệu họ có thể vượt qua giảm nhẹ rủi ro và thực sự tìm ra nguồn lao động cưỡng bức trong chuỗi cung ứng? "Đó là vấn đề khó và sâu hơn rất nhiều, cần phải bắt đầu xem xét các công cụ hỗ trợ," bà lưu ý. 

Các công cụ quản lý rủi ro chuỗi cung ứng có thể giúp doanh nghiệp đi sâu hơn vào chuỗi cung ứng, tăng cường khả năng hiển thị — bao gồm bản đồ hóa chuỗi cung ứng và cung cấp góc nhìn hành động về nhà cung cấp phụ cấp (sub-tier). Wardlaw cho biết: "Thực sự rất khó để có khả năng hiển thị vào các tầng tiếp theo của chuỗi cung ứng." Quyết định đầu tư cho giải pháp giúp tiếp cận tầng phụ cấp — vượt ra ngoài nhà cung cấp trực tiếp — còn phụ thuộc mức độ rủi ro doanh nghiệp cảm nhận. Các ngành nghề đang chịu giám sát gắt hơn từ CBP và các tổ chức cung cấp dữ liệu lao động cưỡng bức cho cơ quan này nên cân nhắc các nền tảng này để chủ động hơn trước rủi ro tuân thủ UFLPA. 

Nhận diện rủi ro và triển khai các biện pháp phòng ngừa

Nếu có một điều rõ ràng trong bối cảnh thực thi UFLPA và mê cung các nhà cung cấp cùng cấp phụ toàn cầu mà luật đang hướng tới, thì đó là doanh nghiệp nhập khẩu không muốn bị CBP giữ hàng khi chưa có phương án dự phòng. Khiếu nại về tính áp dụng đắt đỏ, yêu cầu quy trình tốn thời gian, chi phí phát sinh chắc chắn khiến thắng lợi trở thành chiến thắng "Pyrrhic" (thắng mà tổn thất vẫn rất lớn). 

Bất chấp các trở ngại, thực hiện một số mức độ thẩm tra vẫn là khoản đầu tư xứng đáng đối với các doanh nghiệp hoạt động trong ngành phụ thuộc chuỗi cung ứng qua Tân Cương. Ngoài ra, nhà sản xuất còn có nhiều bước đi cụ thể để tự bảo vệ trước các hệ quả đa chiều nếu nhà cung cấp bị phát hiện liên quan đến lao động cưỡng bức. Tuy nhiên, điều này đòi hỏi phải vượt lên khỏi việc củng cố bảng khảo sát nhà cung cấp, mà còn phải chủ động xây dựng các bước đi mục tiêu nhằm tăng quyền kiểm soát và năng lực chủ động trong mạng lưới nhà cung cấp và chuỗi sản xuất.