Poruszanie się po zgodności z UFLPA: skuteczne strategie dla producentów

Uchwalona pierwotnie w grudniu 2021 r. i wprowadzona w życie w czerwcu następnego roku Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) to zestaw restrykcji importowych mających na celu uniemożliwienie wprowadzenia do amerykańskich łańcuchów dostaw towarów wyprodukowanych przy użyciu pracy przymusowej sponsorowanej przez państwo chińskie. 

UFLPA ma na celu wzmocnienie egzekwowania Sekcji 307 Ustawy Celnej z 1930 r., która zakazuje importu do USA towarów wytworzonych w obcym państwie z wykorzystaniem pracy przymusowej, pracy skazanych lub pracy kontraktowej, ustanawiając domniemanie prawne, że wszystkie towary wyprodukowane w całości lub w części w Sinciang-Ujgurskim Regionie Autonomicznym (XUAR) zostały wytworzone z użyciem pracy przymusowej. 

Dlaczego wprowadzono Uyghur Forced Labor Prevention Act?

UFLPA realizuje kilka powiązanych celów. Po pierwsze, ma ona pociągnąć Komunistyczną Partię Chin (KPCh) do odpowiedzialności za kampanię przymuszania, represji i więzienia Ujgurów oraz innych mniejszości etnicznych i religijnych poprzez odcięcie powiązanych chińskich firm od amerykańskich klientów i ograniczenie ich dostępu do rynku USA. Wdrażając te restrykcje, USA mają nadzieję wywrzeć presję na KPCh w kwestii reformy traktowania Ujgurów i innych mniejszości w Sinciangu. Równocześnie te kontrole mają stanowczo zniechęcić amerykańskich producentów i importerów do utrzymywania łańcuchów dostaw przebiegających przez XUAR, gdzie programy pracy przymusowej KPCh są najbardziej nasilone. 

Proces wdrażania ustawy oraz ogólną strategię nadzoruje Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), międzyresortowy zespół funkcjonujący w ramach Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Za egzekwowanie przepisów UFLPA odpowiada natomiast Customs and Border Protection (CBP), którego zespoły i funkcjonariusze zajmują się wyłapywaniem przesyłek i realizacją zatrzymań. 

Trendy w egzekwowaniu UFLPA w 2024 roku

Pobieżny przegląd liczby zatrzymań realizowanych na podstawie tej ustawy od czerwca 2022 r. pokazuje rozszerzający się zakres i rosnącą częstotliwość jej egzekwowania. 

W ciągu pierwszych sześciu miesięcy roku podatkowego 2024 CBP zatrzymało już przesyłki o wartości 1,3 mld dolarów.

W ciągu pierwszych sześciu miesięcy roku podatkowego 2024 CBP zatrzymało już przesyłki o wartości 1,3 mld dolarów, co niemal dorównuje całkowitej wartości towarów zatrzymanych przez agencję przez cały 2023 rok. Marzec był miesiącem z najwyższą łączną wartością zatrzymań od wejścia UFLPA w życie, a luty był niewiele niższy pod tym względem. Biorąc pod uwagę utrzymujące się, stanowcze żądania Kongresu oraz organizacji obrony praw człowieka, aby dalej zaostrzać restrykcje i pociągać do odpowiedzialności coraz większą liczbę firm za udział — świadomy lub nie — w pracy przymusowej, można oczekiwać, że liczba zatrzymań będzie nadal rosnąć w drugiej połowie roku i w 2025 r. 

Kiedy przesyłka zostaje zatrzymana przez CBP, importerzy mają możliwość zakwestionowania zatrzymania. Mogą to zrobić na dwa sposoby. Jeżeli przesyłka została wyprodukowana w całości lub częściowo w Sinciangu lub przez firmę figurującą na liście UFLPA Entity List, importerzy mogą wystąpić z tzw. wnioskiem o wykluczenie. Takie wnioski wymagają wykazania wyraźnych i przekonujących dowodów na to, że towar nie został wyprodukowany przy użyciu pracy przymusowej. Drugą ścieżką jest tzw. „applicability review”, w którym importerzy muszą wykazać, że towary nie powstały w Sinciangu ani nie zostały wyprodukowane przez żadną firmę z Entity List. 

Dla firm, które obawiają się, że ich łańcuchy dostaw mogą być skażone przez pracę przymusową w Sinciangu, perspektywa podjęcia takiego sporu jest zniechęcająca.

Dla firm zaniepokojonych możliwością, że ich łańcuchy dostaw mogą obejmować dostawców korzystających z państwowych programów pracy przymusowej w Sinciangu, sama możliwość występowania z którymkolwiek z tych wniosków wydaje się niezwykle trudna. Partner kancelarii prawnej specjalizujący się w przygotowywaniu pakietów zgodności UFLPA powiedział „International Trade Today”, że wygranie takiej sprawy „może zająć miesiące”. Dodatkowo mnogość kosztów związanych z zatrudnieniem prawników, konsultantów i składowania zatrzymanych towarów może bardzo szybko narastać. 

Zamiast liczyć na wygraną w długotrwałych i wyczerpujących sporach z CBP, zarówno producenci, jak i importerzy podejrzewający ryzyko ekspozycji na pracę przymusową powinni już teraz zacząć wdrażać strategie zgodności. 

Kwestionariusze onboardingowe dostawców to za mało 

W odpowiedzi na wzrost liczby zatrzymań na podstawie UFLPA i rosnącą rolę tej ustawy, wiele firm zaczęło aktualizować kwestionariusze onboardingowe kierowane do dostawców. Oprócz kwestii takich jak łapownictwo, korupcja czy oszustwa, Lindsay Bernsen Wardlaw, była prawniczka ds. handlu międzynarodowego i obecna konsultantka w Amalie Trade Compliance Consulting, zauważa, że firmy wykorzystują te kwestionariusze, by zarządzać ryzykiem związanym bezpośrednio z pracą przymusową i prawami człowieka. „Zawierają one teraz, jeśli wcześniej tego nie robiły, pytania dotyczące pracy przymusowej — zarówno tej mniej oczywistej jak zaniżanie wynagrodzenia czy nadmiernie długi czas pracy, jak i tych bardziej oczywistych form jak obozy internowania czy praca dzieci”, mówi Wardlaw. 

Kwestionariusze te przynoszą szereg korzyści — od budowania silnej kultury korporacyjnej po funkcję cennego narzędzia szkoleniowego dla dostawców.

Kwestionariusze te przynoszą firmom wiele korzyści, w tym wspierają silną kulturę korporacyjną i stanowią cenny punkt wyjścia do współpracy z dostawcami. Uwzględnianie w nich zagadnień związanych z pracą przymusową to wartościowy krok w szerszym projekcie budowania oczekiwań wobec partnerów w łańcuchu dostaw. 

Importerzy nie powinni jednak utożsamiać rozbudowanego kwestionariusza obejmującego temat pracy przymusowej z dokumentacją merytoryczną czy dowodami uniewinniającymi, które można przedstawić w przypadku zatrzymania towaru przez CBP na podstawie UFLPA. „To dobra praktyka, ale nie wystarczy, by przekonać CBP do zwolnienia Państwa towarów”, ostrzega Wardlaw. „Można wydać spore środki prosząc o wypełnianie kwestionariuszy przez kolejne szczeble łańcucha dostaw, ale nie wnioskuje to nic przy ocenie sprawy przez CBP.”

Dla wielu importerów takie kwestionariusze to obecnie główna forma zarządzania ryzykiem w kontekście UFLPA. „Dla większości tych firm bardzo trudno jest wyznaczyć dalsze działania.”

Due diligence jako ruchomy cel w zgodności z UFLPA 

Due diligence, czyli należyta staranność, to fundament każdego skutecznego procesu zarządzania ryzykiem i firmy dbające o zgodność regulacyjną zwykle posiadają solidne mechanizmy do jej prowadzenia. Nie dziwi więc, że praktyki due diligence są kluczową drogą do osiągnięcia zgodności z UFLPA. Wytyczne Departamentu Bezpieczeństwa Wewnętrznego określają, jak stosować due diligence w kontekście UFLPA: obejmuje to kontakt z dostawcami, opracowanie i komunikowanie kodeksu postępowania jasno zakazującego pracy przymusowej oraz stworzenie planu działań naprawczych, jeśli którykolwiek z uczestników łańcucha dostaw zostanie przyłapany na praktykach pracy przymusowej.

Choć te działania faktycznie ograniczają ryzyka związane z UFLPA, stale zmieniająca się sytuacja w Sinciangu komplikuje nawet najbardziej skrupulatne wysiłki związane z due diligence. Problemem jest ich niestabilność — nawet jeżeli dziś firmie uda się wyeliminować producentów powiązanych z Sinciangiem lub chińskimi programami pracy przymusowej, nie oznacza to, że jej dostawcy i podwykonawcy nie zostaną zidentyfikowani za pół roku jako powiązani z tym rejonem. „Obecnie co miesiąc pojawiają się raporty akademickie identyfikujące kolejne podmioty biorące udział w pracy przymusowej,” podkreśla Wardlaw. „Można uważać, że współpracuje się z czystym partnerem, tylko po to, by potem odkryć, że miał on powiązania z Sinciangiem, o których Państwo nie wiedzieli.” 

„Obecnie co miesiąc pojawiają się raporty akademickie identyfikujące kolejne podmioty biorące udział w pracy przymusowej,” podkreśla Wardlaw. „Można uważać, że współpracuje się z czystym partnerem, tylko po to, by potem odkryć, że miał on powiązania z Sinciangiem, o których Państwo nie wiedzieli.” 

W miarę prowadzenia kolejnych dochodzeń odkrywane są nowe powiązania w globalnych łańcuchach dostaw łączące producentów z Sinciangiem, przez co liczba wykrywanych firm i branż uczestniczących w praktykach pracy przymusowej stale rośnie. Due diligence staje się więc ruchomym celem — a tworzenie procesów łagodzących ryzyka w tak niestabilnym otoczeniu to niekończące się wyzwanie. 

Złożona dynamika globalnej produkcji dodatkowo utrudnia zachowanie przejrzystości i zgodności łańcucha dostaw. W zależności od branży i poziomu skomplikowania procesów montażu, bezpośredni dostawcy mogą regularnie zmieniać własnych poddostawców (czasem nie informując o tym klientów.) Jak wskazuje Wardlaw: „wszyscy ci poddostawcy na średnim szczeblu, z których korzysta Państwa dostawca pierwszego tieru, mogą zmieniać się z tygodnia na tydzień, a Państwo mogą nawet o tym nie wiedzieć.”

Ta płynność przyczynia się do sytuacji ciągłej rotacji sub-tierów, które mogą nagle wypaść ze zgodności z UFLPA, niwecząc dotychczasowe działania importera zgodne z wymaganiami due diligence. W kontekście wyzwania, jakim jest praca przymusowa w Sinciangu, nic nie jest ostateczne czy trwałe. Dla amerykańskich producentów w branżach priorytetowych oznacza to niemal permanentne narażenie — istnieje wiele sposobów na walkę z niepożądanymi dostawcami, ale bardzo niewiele, by wykluczyć ich raz na zawsze. 

Strategie, które producenci mogą i powinni wdrażać w celu zgodności z UFLPA

Mimo tej złożonej gamy wyzwań — i paraliżującego dylematu, jaki stanowi kwestia pracy przymusowej w Chinach dla firm działających w globalnym łańcuchu dostaw — organizacje mają do dyspozycji kilka strategii, które realnie podniosą efektywność zarządzania ryzykiem związanym z UFLPA.

Zacznij od kompleksowego audytu

Pierwszym krokiem jest przeprowadzenie kompleksowego audytu. Organizacje, które przeprowadzą gruntowny audyt, mogą uzyskać dość precyzyjną ocenę, czy ich produkty mogą być powiązane z pracą przymusową w Sinciangu, a tym samym objęte ryzykiem interwencji CBP. 

Firmy, które przeprowadzają dokładny audyt, mogą uzyskać wiarygodny obraz ryzyka powiązań swoich produktów z pracą przymusową w Sinciangu, a tym samym prawdopodobieństwa zatrzymania przez CBP. 

Aby to osiągnąć, Wardlaw radzi, by firmy przeanalizowały swoje dane importowe w portalu Automated Commercial Environment CBP, wyszukując importy towarów z kodami Harmonized Tariff Schedule (HTS) powiązanych z aktualnie wskazanymi towarami wysokiego ryzyka oraz produktami, które mogą zawierać komponenty wysokiego ryzyka. Powinny także uwzględnić kody HTS produktów, które nieoficjalnie stały się obiektem zatrzymań dokonywanych przez CBP, co wynika z bieżących komunikatów (np. aluminium, stal itp.). Tego typu audyt to dla wielu importerów przydatny punkt wyjścia i cenne narzędzie do oceny bieżącego poziomu ryzyka względem wcześniejszego importu. 

Dodaj klauzulę o pracy przymusowej do umów z dostawcami

Kolejnym krokiem, jaki mogą rozważyć amerykańscy producenci, jest rewizja umów z dostawcami. Umożliwienie rozwiązania umowy w razie wykrycia korzystania przez dostawców z pracy przymusowej zapewnia firmom szybkie wyjście — bez uciążliwych konsekwencji. Celem powinno być wprowadzenie „solidnych postanowień umownych, które pozwolą w razie potrzeby natychmiast przejść do innego dostawcy,” wyjaśnia Wardlaw. Natomiast importerzy powinni aktualizować umowy z klientami, by minimalizować kary za opóźnienia wynikające z potrzeby zmiany dostawcy niezgodnego z UFLPA. „To pozwala zapewnić większą elastyczność po obu stronach,” dodaje.  

Umożliwienie wypowiedzenia umowy w przypadku wykrycia pracy przymusowej u dostawcy daje firmom szybkie wyjście — bez dodatkowych komplikacji.

Rozszerz sieć dostawców

Firmy stosujące zaawansowane praktyki zarządzania łańcuchem dostaw i minimalizacji ryzyka powinny rozpoznać trzeci krok: dywersyfikację łańcucha dostaw. Dual sourcing to podstawowa zasada strategii zakupowych i programów zaopatrzenia. Ostatnie trendy, takie jak „de-risking” i China Plus One, podkreślają zalety multisourcingu i ograniczania zależności od ryzykownych punktów. Gdy przesyłka od konkretnego dostawcy zostaje zatrzymana przez CBP, firmy korzystające z dual sourcingu mogą łatwo wyeksportować towar i zwrócić się do alternatywnego dostawcy. Jest to o wiele korzystniejsze niż sytuacja, w której importer nie ma żadnej alternatywy i jego kluczowy towar zostanie zatrzymany, zmuszając firmę do ponoszenia wysokich kosztów składowania i sporządzania dokumentacji do procesu „applicability review”. W sytuacji zagrożenia zatrzymaniem na podstawie UFLPA kluczowa jest operacyjna elastyczność. 

Gdy przesyłka od konkretnego dostawcy zostaje zatrzymana przez CBP, firmy realizujące dual sourcing mogą po prostu zmienić dostawcę i szybko kontynuować działalność.

Należy jednak pamiętać, że audyty, zapisy umowne i dywersyfikacja łańcucha dostaw mają swoje ograniczenia. Pozwalają one oszacować i zminimalizować ryzyko, a także szybko reagować, gdy konkretny producent zostanie wskazany jako niezgodny z UFLPA. Nie pomagają jednak importerom zidentyfikować konkretnego podmiotu w łańcuchu dostaw uczestniczącego w systemowych programach pracy przymusowej w Chinach. Dla Wardlaw kluczowe pytanie brzmi — czy firmy mogą zrobić krok dalej niż tylko reagowanie na scenariusze kryzysowe i faktycznie wykryć pracę przymusową w swoim łańcuchu dostaw? „To pytanie znacznie trudniejsze, które wymaga zastosowania narzędzi,” stwierdza. 

Narzędzia do zarządzania ryzykiem łańcucha dostaw mogą pomóc organizacjom lepiej analizować swój łańcuch, zwiększać widoczność — w tym poprzez mapowanie łańcucha dostaw i pozyskiwanie informacji o poddostawcach niższych poziomów. Jak podkreśla Wardlaw: „Bardzo trudno jest uzyskać widoczność tego, co dzieje się na niższych poziomach łańcucha dostaw.” Decyzja o inwestycji w takie narzędzie zależy od poziomu ryzyka, jakiego firma jest świadoma. Przedsiębiorstwa działające w sektorach coraz częściej monitorowanych przez CBP — oraz przez badaczy i organizacje przekazujące dane o pracy przymusowej — powinny rozważyć wdrożenie tego typu rozwiązań, by przyjąć bardziej strategiczną, proaktywną postawę względem ryzyk związanych z UFLPA. 

Identyfikacja ryzyka i wdrażanie środków zapobiegawczych

W najbardziej dynamicznym środowisku egzekwowania UFLPA oraz w złożonym labiryncie globalnych dostawców i poddostawców, które ustawa reguluje, najważniejszym wnioskiem jest to, że importerzy nie mogą dopuścić do sytuacji, w której stają w obliczu zatrzymania CBP bez przygotowanego planu awaryjnego. Applicability review to kosztowne i czasochłonne postępowanie, a koszty praktycznie uniemożliwiają osiągnięcie wygranej, która nie byłaby pustym zwycięstwem. 

Mimo licznych przeszkód, prowadzenie nawet podstawowego poziomu due diligence to wciąż opłacalna inwestycja dla firm działających w branżach mających powiązania z łańcuchami dostaw prowadzącymi przez Sinciang. Co więcej, istnieje szereg prostych kroków, które producenci mogą wdrożyć, aby zabezpieczyć się przed konsekwencjami odkrycia uczestnictwa ich dostawców w pracy przymusowej. Warunkiem jest jednak wyjście poza rozbudowywanie kwestionariuszy dla dostawców i podjęcie celowych, ukierunkowanych działań, które dadzą Państwu większą kontrolę i możliwość skuteczniejszego zarządzania relacjami w sieci dostawców i łańcuchach produkcyjnych.