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Promulgada originalmente em dezembro de 2021 e com entrada em vigor em junho seguinte, a Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) é um conjunto de restrições à importação criado para impedir que produtos fabricados com trabalho forçado patrocinado pelo Estado chinês entrem na cadeia de suprimentos dos Estados Unidos.
A UFLPA busca reforçar a aplicação da Seção 307 do Tariff Act de 1930 — que proíbe a importação de bens produzidos no exterior por trabalho forçado, trabalho de presidiários ou trabalho sob contrato de servidão — ao estabelecer uma presunção refutável de que todo produto fabricado, total ou parcialmente, na Região Autônoma Uigur de Xinjiang (XUAR) foi produzido utilizando trabalho forçado.
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Por que a Uyghur Forced Labor Prevention Act foi criada?
A UFLPA atende a diversos objetivos interligados. Em primeiro lugar, busca responsabilizar o Partido Comunista Chinês (PCC) por sua ampla campanha de coerção, opressão e encarceramento de uigures e outras minorias étnicas e religiosas, ao cortar o acesso de empresas chinesas envolvidas nessas violações ao mercado norte-americano. Ao implementar essas proibições, os EUA pretendem pressionar o PCC a reformar seu tratamento em relação aos uigures e outros grupos minoritários em Xinjiang. Ao mesmo tempo, os controles visam desmotivar agressivamente fabricantes e importadores norte-americanos de manter cadeias de suprimentos na XUAR, região em que os programas de trabalho forçado do governo chinês são mais intensos.
A implementação da lei e sua estratégia geral são supervisionadas pelo Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), grupo interagências sediado no Departamento de Segurança Interna dos EUA. Já a Customs and Border Protection (CBP) é responsável pela fiscalização da UFLPA, contando com equipes e agentes da agência para identificar e reter carregamentos.
Tendências de fiscalização da UFLPA em 2024
Uma rápida análise do número de retenções realizadas desde a entrada em vigor da lei, em junho de 2022, revela que o escopo e a frequência das fiscalizações vêm aumentando constante e significativamente.
No primeiro semestre do ano fiscal de 2024, a CBP já reteve embarques no valor de US$ 1,3 bilhão.
No primeiro semestre do ano fiscal de 2024, a CBP já reteve embarques no valor de US$ 1,3 bilhão — praticamente igualando o valor total de bens retidos pela agência ao longo de todo o ano de 2023. Março passado registrou o maior valor total de mercadorias detidas em um único mês desde o início da vigência da UFLPA, com fevereiro logo atrás. Com as cobranças insistentes do Congresso e organizações de direitos humanos por restrições ainda mais rígidas e responsabilização de mais empresas envolvidas, consciente ou inconscientemente, com trabalho forçado, a tendência é que o número de detenções aumente ainda mais na segunda metade do ano e em 2025.
Quando um embarque é retido pela CBP, os importadores podem contestar a retenção de duas formas. Se o produto teve origem total ou parcial em Xinjiang, ou foi fabricado por empresa presente na UFLPA Entity List, o importador pode apresentar uma solicitação de exclusão. Para isso, é necessário comprovar, com evidências claras e convincentes, que as mercadorias não foram produzidas com trabalho forçado. A segunda alternativa é uma revisão de aplicabilidade, em que o importador demonstra que o item não foi fabricado em Xinjiang nem por uma empresa da Entity List.
Para empresas preocupadas com a possibilidade de suas cadeias de suprimentos estarem contaminadas por trabalho forçado patrocinado pelo Estado em Xinjiang, no entanto, a perspectiva de recorrer por qualquer uma dessas vias pode ser intimidadora.
Para empresas preocupadas com a possibilidade de suas cadeias de suprimentos estarem contaminadas por trabalho forçado patrocinado pelo Estado em Xinjiang, recorrer por qualquer uma dessas vias pode ser intimidador. Como explicou um sócio de um escritório de advocacia especializado em pacotes de aplicabilidade UFLPA ao International Trade Today, vencer esse tipo de contestação “provavelmente levará meses”. Além disso, todos os custos envolvidos com consultoria jurídica e armazenamento das mercadorias retidas podem somar rapidamente valores consideráveis.
Diante disso, fabricantes e importadores que acreditam correr risco de exposição ao trabalho forçado devem começar a implementar estratégias de compliance imediatamente, em vez de apostar em uma disputa prolongada e dispendiosa com a CBP.
Questionários de onboarding de fornecedores não bastam
Com o aumento recente nas retenções e o escopo cada vez mais abrangente da UFLPA, muitas empresas começaram a atualizar seus questionários de onboarding de fornecedores. Além de abordar questões como suborno, corrupção e fraude, Lindsay Bernsen Wardlaw, ex-advogada de comércio internacional e consultora na Amalie Trade Compliance Consulting, observa empresas usando esses instrumentos para gerenciar riscos diretamente relacionados ao trabalho forçado e aos direitos humanos. “Eles vão incluir agora, caso ainda não incluíssem, perguntas sobre trabalho forçado — inclusive formas menos óbvias, como pagamento inadequado e jornadas excessivas, bem como formas mais explícitas, como campos de detenção e trabalho infantil”, comenta Wardlaw.
Esses questionários trazem uma série de benefícios, entre eles o fortalecimento da cultura corporativa e o fornecimento de estrutura valiosa para treinamento de fornecedores.
Esses questionários trazem uma série de benefícios, entre eles o fortalecimento da cultura corporativa e o fornecimento de estrutura valiosa para treinamento de fornecedores. Incorporar aspectos do trabalho forçado é uma medida ética e importante em qualquer projeto mais amplo de alinhamento de expectativas junto aos fornecedores.
No entanto, importadores não devem confundir um questionário expandido sobre trabalho forçado com documentação robusta ou prova exculpatória capaz de ser usada em caso de retenção sob a UFLPA. “É uma prática excelente, mas não é juridicamente suficiente para convencer a CBP a liberar suas mercadorias”, alerta Wardlaw. “Você pode gastar uma fortuna pedindo para pessoas preencherem questionários infinitos sobre matéria-prima e, no fim, isso não faz diferença significativa na sua capacidade de justificar o caso junto à CBP.”
Para muitos importadores, porém, esses questionários ainda são sua principal medida de gerenciamento de risco em relação à UFLPA. “Para a maioria dessas empresas, é realmente difícil saber o que fazer a partir disso.”
Due diligence é um alvo móvel para conformidade com a UFLPA
Due diligence (diligência prévia) é o alicerce de qualquer processo robusto de gerenciamento de risco, e empresas comprometidas com o cumprimento regulatório normalmente já contam com infraestrutura interna eficiente para esse trabalho. Não surpreende, portanto, que as práticas de due diligence sejam fundamentais para alcançar compliance com a UFLPA. As diretrizes específicas do Departamento de Segurança Interna dos EUA para o uso de due diligence incluem engajamento com fornecedores, elaboração e comunicação de um rigoroso código de conduta anti-trabalho forçado e formalização de planos de ação corretiva caso seja identificada violação na cadeia de suprimentos.
Embora essas medidas ajudem a endereçar riscos ligados à UFLPA, a situação volátil em Xinjiang pode tornar desafiadora até mesmo a mais criteriosa due diligence. O problema é de constante transformação: uma empresa pode conseguir eliminar hoje fornecedores com vínculos conhecidos ao trabalho forçado em Xinjiang ou na China, mas isso não significa que seus próprios fornecedores ou subníveis permanecerão livres de envolvimento daqui a seis meses. “Relatórios acadêmicos estão sendo publicados todo mês com novas partes envolvidas em trabalho forçado”, comenta Wardlaw. “Assim, você pode pensar estar lidando com uma empresa idônea e, depois, descobrir vínculos dela com Xinjiang que eram desconhecidos.”
“Relatórios acadêmicos estão sendo publicados todo mês com novas partes envolvidas em trabalho forçado”, comenta Wardlaw. “Assim, você pode pensar estar lidando com uma empresa idônea e, depois, descobrir vínculos dela com Xinjiang que eram desconhecidos.”
À medida que investigações e reportagens continuam revelando novas ligações na cadeia global entre fabricantes e Xinjiang, cresce também o número de empresas e setores implicados em práticas ilícitas. Ou seja, due diligence é um alvo móvel constante; e criar processos de mitigação de risco para esse cenário instável pode parecer um esforço sem fim.
Além disso, a dinâmica complexa da fabricação global pode comprometer o trabalho de estabelecer uma cadeia de suprimentos limpa e em conformidade. A depender do setor e da complexidade do processo de montagem, fornecedores diretos frequentemente trocam de próprios fornecedores (e, em algumas situações, sem comunicar seus clientes). Como resume Wardlaw: “Os fornecedores de níveis intermediários utilizados pelo seu fornecedor direto podem mudar nos bastidores semana após semana, e você pode nem ficar sabendo.”
Essa fluidez cria uma porta giratória de subníveis que podem repentinamente perder conformidade com a UFLPA, anulando todo o trabalho criterioso de due diligence do importador. Quando se trata do desafio do trabalho forçado em Xinjiang, nada é fixo ou definitivo. Fabricantes de setores prioritários para os EUA ficam, assim, em uma posição de vulnerabilidade quase crônica — existem várias maneiras de lidar com fornecedores em risco, mas pouquíssimas de bani-los permanentemente.
Estratégias que fabricantes podem — e devem — adotar para compliance com a UFLPA
Mesmo diante desse conjunto de desafios intricados — e do dilema paralisante representado pelo trabalho forçado na China para empresas inseridas na cadeia global — há estratégias que as organizações podem implementar para fazer diferença mensurável no gerenciamento de risco relacionado à UFLPA.
Comece por uma auditoria abrangente
A primeira recomendação é realizar uma auditoria abrangente. Empresas que executam esse tipo de auditoria obtêm uma compreensão razoavelmente precisa sobre o risco de seus produtos estarem conectados ao trabalho forçado em Xinjiang e, consequentemente, sujeitos à fiscalização da CBP.
Empresas que executam uma auditoria minuciosa obtêm uma visão precisa sobre o risco de seus produtos estarem ligados ao trabalho forçado em Xinjiang e, com isso, entrarem no radar da CBP.
Segundo Wardlaw, as companhias devem pesquisar seus dados de importação no portal Automated Commercial Environment da CBP, procurando itens cujos códigos do Harmonized Tariff Schedule (HTS) estejam associados a produtos de alta prioridade e itens que possam incorporar esses materiais. Devem também considerar HTS codes de produtos que, embora ainda não oficialmente identificados, vêm sendo alvo frequente de detenções (alumínio, aço, etc.). Este tipo de auditoria faz parte do ponto de partida fundamental para muitos importadores e proporciona um entendimento valioso de seu nível de risco considerando históricos de importação.
Inclua cláusulas de trabalho forçado nos contratos com fornecedores
Outra medida recomendada para fabricantes norte-americanos é revisar seus contratos com fornecedores. Incluir a possibilidade de rescisão contratual em caso de uso de trabalho forçado garante uma solução rápida e sem grandes obstáculos jurídicos. O ideal é que se estabeleça “cláusulas contratuais robustas que permitam trocar rapidamente de fornecedor”, segundo Wardlaw. Do lado oposto da cadeia de suprimentos, importadores devem atualizar seus contratos com clientes, minimizando penalidades por atrasos caso identifiquem não conformidade UFLPA em um fornecedor e precisem buscar fornecimento alternativo. “Isso ajuda a dar cobertura e flexibilidade para ambos os lados”, acrescenta.
Permitir a rescisão contratual caso o fornecedor seja flagrado utilizando trabalho forçado oferece uma solução rápida — e sem amarras recorrentes.
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Expanda sua rede de fornecedores
Empresas familiarizadas com as melhores práticas de gerenciamento de cadeia de suprimentos e mitigação de riscos reconhecem de imediato a terceira estratégia: diversificação da cadeia de suprimentos. O dual sourcing é uma premissa central dos programas estratégicos de sourcing e compras. Tendências recentes, como “de-risking” e China Plus One, reforçaram a importância do multisourcing e da minimização de dependências de pontos críticos de alto risco. Se uma remessa de determinado fornecedor for retida pela CBP, organizações que trabalham com dual sourcing podem simplesmente reexportar as mercadorias e acionar outro fornecedor, rapidamente. Isso é muito preferível ao cenário de importadores cujos embarques críticos, sem fornecimento alternativo, ficam detidos pela CBP — forçando a empresa a arcar com custos e logística de armazenamento indefinido e despesas com profissionais para montar um pacote de revisão de aplicabilidade. Ao lidar com a UFLPA e com o risco de detenções, cultivar agilidade operacional é fundamental.
Se uma remessa de determinado fornecedor for retida pela CBP, empresas com processos de dual sourcing podem rapidamente reexportar os bens e buscar outro fornecedor.
No entanto, é importante lembrar que auditorias, cláusulas contratuais e diversificação apenas vão até certo ponto. Essas ações permitem avaliar riscos globais e reagir rapidamente caso um fabricante seja sinalizado por não conformidade. O que elas não conseguem resolver, contudo, é ajudar importadores a identificar o agente específico, dentro de sua cadeia de suprimentos, envolvido com os programas de trabalho forçado na China. Para Wardlaw, o grande desafio é se as empresas conseguem ir além de mitigar cenários críticos e de fato identificar focos de trabalho forçado em suas cadeias. “Acho que essa é uma questão mais profunda e difícil — aí é hora de buscar ferramentas”, avalia.
Ferramentas de gerenciamento de risco de cadeia de suprimentos podem ajudar empresas a mapear mais profundamente sua cadeia e expandir a visibilidade, inclusive por meio de mapeamento da cadeia de suprimentos e insights acionáveis sobre subníveis de fornecedores. Como destaca Wardlaw, “é muito difícil alcançar visibilidade sobre o que os próximos níveis da cadeia estão fazendo”. Optar por investir em soluções que permitem extrapolar além dos fornecedores diretos, acessando níveis tradicionalmente opacos, “vai depender do quanto a empresa se sente exposta ao risco”. Setores sob crescente escrutínio da CBP — e dos pesquisadores e organizações que abastecem a agência com dados sobre trabalho forçado — devem pelo menos considerar essas plataformas para adotar uma postura mais proativa e estratégica no combate aos riscos relacionados à conformidade UFLPA.
Reconhecendo riscos e implementando medidas preventivas
Se há uma lição clara no cenário dinâmico de fiscalização da UFLPA e na complexa rede global de fornecedores e subníveis que a lei busca regular, é que importadores não devem ser surpreendidos por uma retenção da CBP sem um plano de contingência. Revisões de aplicabilidade são processos caros, demorados e, pelo custo inevitável, fazer um recurso frequentemente resulta em vitória de Pirro.
Apesar dos inúmeros desafios, investir em algum nível de due diligence continua sendo uma escolha valiosa para empresas cujos setores dependem de cadeias de suprimentos que passam por Xinjiang. Além disso, há diversas ações diretas que fabricantes podem adotar para se proteger do impacto multifacetado resultante da exposição de um fornecedor envolvido com trabalho forçado. Mas tais medidas exigem passos além de simples reforço em questionários de fornecedores — é necessário tomar providências deliberadas e direcionadas para garantir mais alavancagem e controle sobre suas redes de fornecedores e cadeias produtivas.
