Gestão da Conformidade com a UFLPA: Estratégias Eficazes para Fabricantes

Promulgada originalmente em dezembro de 2021 e com entrada em vigor em junho seguinte, a Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) consiste num conjunto de restrições à importação com o objetivo de impedir que bens produzidos com recurso a trabalho forçado patrocinado pelo Estado chinês entrem nas cadeias de abastecimento dos EUA. 

O principal intuito da UFLPA é reforçar a aplicação da Secção 307 da Tariff Act de 1930 — que proíbe a importação de bens produzidos em países estrangeiros com recurso a trabalho forçado, trabalho penitenciário ou trabalho por contrato — ao estabelecer uma presunção refutável de que todos os bens fabricados, total ou parcialmente, na Região Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR) foram produzidos recorrendo a trabalho forçado. 

Por que foi criada a Uyghur Forced Labor Prevention Act?

A UFLPA serve diversos propósitos interligados. Em primeiro lugar, pretende responsabilizar o Partido Comunista Chinês (PCC) pela sua ampla campanha de coerção, opressão e detenção de uigures e de outras minorias étnicas e religiosas, cortando o acesso das empresas chinesas coniventes aos clientes dos EUA e restringindo o seu acesso ao vasto mercado americano. Ao aplicar estas proibições, os EUA esperam pressionar o PCC a reformar o tratamento das minorias na região de Xinjiang. Paralelamente, estes controlos foram implementados para dissuadir agressivamente os fabricantes e importadores norte-americanos de manterem cadeias de abastecimento que passem pela XUAR, onde os programas de trabalho forçado do Partido Comunista Chinês têm maior incidência. 

A implementação da lei e a estratégia geral são supervisionadas pela Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), grupo interagências integrado no Department of Homeland Security. Por sua vez, a Customs and Border Protection (CBP) é responsável pela aplicação da UFLPA, com equipas, funcionários e agentes destacados para sinalizar remessas e executar detenções. 

Tendências na aplicação da UFLPA em 2024

Uma análise superficial ao número de detenções ao abrigo da lei desde a sua entrada em vigor, em junho de 2022, evidencia o alargamento do âmbito e da frequência da fiscalização. 

Nos primeiros seis meses do exercício fiscal de 2024, a CBP já reteve remessas avaliadas em 1300 milhões de dólares.

Nos primeiros seis meses do exercício fiscal de 2024, a CBP já reteve remessas avaliadas em 1300 milhões de dólares. Este valor aproxima-se do total de bens retidos pela agência durante todo o ano de 2023. Março passado foi o mês com o maior valor total de detenções desde a entrada em vigor da UFLPA, com fevereiro logo atrás. Dadas as persistentes e veementes exigências do Congresso e das organizações de direitos humanos para reforçar as restrições e responsabilizar mais empresas pela sua atuação — intencional ou não — em trabalho forçado, é expectável que o número de detenções venha a aumentar significativamente no segundo semestre do ano e em 2025. 

Quando uma remessa é detida pela CBP, os importadores podem contestar a detenção. Existem duas vias possíveis. Se a remessa foi produzida, total ou parcialmente, em Xinjiang ou por uma empresa constante na UFLPA Entity List, os importadores podem apresentar um pedido de exclusão («exclusion request»). Nestes casos, o importador tem de apresentar provas claras e convincentes de que os bens não foram produzidos com recurso a trabalho forçado. A segunda via de contestação consiste numa análise de aplicabilidade («applicability review»), em que o importador deve demonstrar que os bens não foram fabricados em Xinjiang nem por empresas incluídas na Entity List. 

Para as empresas preocupadas com o risco de as suas cadeias de abastecimento estarem contaminadas por trabalho forçado estatal em Xinjiang, a perspetiva de iniciar qualquer um destes processos é desanimadora.

Para as empresas preocupadas com o risco de as suas cadeias de abastecimento estarem contaminadas por trabalho forçado estatal em Xinjiang, a perspetiva de iniciar qualquer um destes processos é desanimadora. Desde logo, como explicou um sócio de uma sociedade de advogados especializada em pacotes de aplicabilidade UFLPA ao International Trade Today, prevalecer numa contestação pode «demorar meses». E a multiplicidade dos custos associados à contratação de advogados e consultores, juntamente com o armazenamento da mercadoria detida, pode rapidamente tornar-se avultada. 

Em vez de confiar na possibilidade de vencer uma disputa prolongada e dispendiosa contra a CBP, fabricantes e importadores que considerem ter exposição a riscos de trabalho forçado devem começar, desde já, a adotar estratégias de conformidade. 

Questionários de integração de fornecedores não são suficientes

Perante o aumento das detenções resultantes da UFLPA e do crescente alcance da lei, muitas empresas estão a atualizar os seus questionários de integração de fornecedores. Para além de questões como suborno, corrupção e fraude, Lindsay Bernsen Wardlaw, antiga advogada de comércio internacional e atualmente consultora na Amalie Trade Compliance Consulting, tem constatado que as empresas estão a incluir perguntas específicas sobre trabalho forçado e direitos humanos para melhor gerir os riscos. «Vão passar a incluir, caso ainda não o façam, perguntas sobre trabalho forçado, abrangendo não só formas menos óbvias — como salários reduzidos ou horários excessivos — mas também formas evidentes, como campos de internamento e trabalho infantil», observou Wardlaw. 

Estes questionários apresentam diversas vantagens, entre as quais o reforço de uma forte cultura corporativa e a definição de um quadro formativo valioso para os fornecedores.

Estes questionários apresentam diversas vantagens, entre as quais o reforço de uma forte cultura corporativa e a definição de um quadro formativo valioso para os fornecedores. A inclusão de questões relacionadas com trabalho forçado constitui um passo relevante e humanista em qualquer projeto destinado a definir expectativas junto dos fornecedores. 

No entanto, os importadores não devem confundir um questionário alargado com documentação substancial ou provas exculpatórias suscetíveis de serem utilizadas em caso de detenção ao abrigo da UFLPA. «É uma prática recomendável, mas não é suficiente do ponto de vista legal para convencer a CBP a libertar as suas mercadorias», alertou Wardlaw. «Pode gastar muito dinheiro a pedir respostas a questionários extensivos sobre matérias-primas e, no fim, não produzir qualquer efeito útil para a sua defesa perante a CBP.»

No entanto, para muitos importadores, estes questionários são atualmente a principal medida de gestão do risco UFLPA. «Para a maioria dessas empresas, é realmente difícil saber o que fazer a seguir.»

A devida diligência é um alvo móvel na conformidade UFLPA

A devida diligência está na base de qualquer processo robusto de gestão de risco, e as empresas empenhadas na conformidade regulamentar costumam dispor de infraestruturas internas adequadas para a realizar. Não surpreende, portanto, que as práticas de devida diligência sejam um meio fundamental para alcançar a conformidade com a UFLPA. As diretrizes específicas do Department of Homeland Security para satisfazer os requisitos da UFLPA incluem o envolvimento direto com fornecedores, a elaboração e comunicação de um código de conduta rigoroso que proíba o trabalho forçado e a formalização de um plano de ação corretiva caso se detete a participação de algum interveniente da cadeia de abastecimento em práticas de trabalho forçado.

Embora estas medidas tenham impacto real na abordagem aos riscos associados à UFLPA, a constante evolução da situação em Xinjiang pode complicar mesmo os esforços de devida diligência mais rigorosos. O problema prende-se com a própria volatilidade: se as empresas podem conseguir erradicar, hoje, fabricantes ligados a Xinjiang ou aos programas de trabalho forçado chineses, tal não significa que os seus fornecedores — ou os respetivos subfornecedores — permaneçam inalterados seis meses depois. «Têm vindo a ser publicados relatórios académicos praticamente todos os meses, identificando novos intervenientes envolvidos em trabalho forçado», advertiu Wardlaw. «Ou seja, pode pensar que está a trabalhar com uma parte limpa, até descobrir que, afinal, tinha ligações a Xinjiang sem o seu conhecimento.» 

«Têm vindo a ser publicados relatórios académicos praticamente todos os meses, identificando novos intervenientes envolvidos em trabalho forçado», advertiu Wardlaw. «Ou seja, pode pensar que está a trabalhar com uma parte limpa, até descobrir que, afinal, tinha ligações a Xinjiang sem o seu conhecimento.» 

À medida que investigações e reportagens continuam a descobrir novos elos na cadeia global de abastecimento entre fabricantes e Xinjiang, a quantidade de empresas e setores implicados em práticas de trabalho forçado não vai parar de crescer. Ou seja, a devida diligência é um alvo em permanente movimento e a criação de processos de mitigação de risco para cobrir este cenário instável pode tornar-se uma tarefa interminável. 

As dinâmicas complexas do fabrico à escala mundial podem ainda fragilizar qualquer esforço para garantir uma cadeia de abastecimento limpa e em conformidade. Dependendo do setor e do grau de complexidade e especialização do processo de montagem, os fornecedores diretos podem alterar os seus próprios fornecedores regularmente (e, por vezes, sem informar os clientes). Conforme sintetizou Wardlaw, «todos aqueles subfornecedores de nível médio que o fornecedor direto utiliza podem mudar de uma semana para a outra, sem que se aperceba».

Esta fluidez subjacente cria um cenário mutável e volátil de subníveis, que podem subitamente entrar em incumprimento com a UFLPA, anulando o laborioso trabalho prévio do importador em matéria de devida diligência. Quando se trata do problema persistente do trabalho forçado em Xinjiang, nada é fixo ou conclusivo. Para os fabricantes norte-americanos em setores prioritários, isto significa expetativas de vulnerabilidade quase crónica, num ambiente onde existem múltiplas formas de combater fornecedores contaminados, mas raramente soluções para os excluir definitivamente. 

Estratégias a adotar para a conformidade com a UFLPA

Apesar do conjunto de desafios — e do dilema paralisante que o trabalho forçado na China representa para empresas inseridas na cadeia global de abastecimento — há várias estratégias que as organizações podem implementar para melhorar significativamente os seus protocolos de gestão de risco UFLPA.

Começar com uma auditoria exaustiva

O primeiro passo é realizar uma auditoria exaustiva. As empresas que efetuem uma análise detalhada ganham uma perceção razoavelmente fiável quanto à possibilidade de os seus produtos estarem relacionados com trabalho forçado em Xinjiang, tornando-se assim potenciais alvos das autoridades da CBP. 

As empresas que efetuem uma análise detalhada ganham uma perceção razoavelmente fiável quanto à possibilidade de os seus produtos estarem relacionados com trabalho forçado em Xinjiang, tornando-se assim potenciais alvos das autoridades da CBP. 

Para tal, Wardlaw recomenda que as empresas consultem os seus dados de importação no portal Automated Commercial Environment da CBP, verificando importações de artigos com códigos do Harmonized Tariff Schedule (HTS) associados a mercadorias de alta prioridade, bem como produtos que possam incorporar tais artigos. Convém igualmente analisar códigos HTS de produtos que se tenham tornado, na prática, alvo da UFLPA, conforme apontado em notificações recentes de detenção pela CBP (alumínio, aço, etc.). Este tipo de auditoria constitui um ponto de partida útil para muitos importadores, fornecendo um quadro para avaliar o seu nível de risco face a importações históricas. 

Adicionar uma cláusula relativa a trabalho forçado nos contratos com fornecedores

Outro passo recomendável para os fabricantes norte-americanos é rever os contratos celebrados com fornecedores. A possibilidade de rescisão por justa causa quando se detete trabalho forçado confere flexibilidade imediata às empresas — e sem encargos adicionais. O objetivo deve ser inserir «cláusulas contratuais robustas que permitam agir de imediato e recorrer a outro fornecedor», resumiu Wardlaw. Por outro lado, os importadores devem procurar atualizar os contratos com os clientes para minimizar penalizações por atrasos caso detetem incumprimentos nos seus fornecedores e tenham de procurar fontes alternativas de abastecimento. «Isso acrescenta proteção e flexibilidade a ambas as partes», acrescentou.  

A possibilidade de rescisão por justa causa quando se detete trabalho forçado confere flexibilidade imediata às empresas — e sem encargos adicionais.

Expandir a rede de fornecedores

Empresas habituadas a práticas de gestão de cadeias de abastecimento e mitigação de riscos reconhecerão, de imediato, a terceira recomendação: a diversificação dos fornecedores. O «dual sourcing» é um princípio chave em programas de sourcing estratégico e aprovisionamento robustos. Tendências recentes como o «de-risking» e o China Plus One têm destacado os benefícios do multisourcing e da minimização da dependência de pontos críticos de risco. Se uma remessa de um fornecedor específico for bloqueada pela CBP, as organizações com processos de dual sourcing podem simplesmente reexportar os bens e contactar um fornecedor alternativo sem grandes entraves. Isto é muito preferível à situação vivida por importadores que têm uma remessa crítica detida sem alternativa de aprovisionamento. Nessas circunstâncias, a empresa é forçada à dispendiosa e morosa tarefa de armazenar os seus bens indefinidamente e recorrer a diversos profissionais para montar uma aplicação de revisão de aplicabilidade. No contexto da UFLPA e do risco de detenção de mercadorias, cultivar agilidade operacional é fundamental. 

Se uma remessa de um fornecedor específico for bloqueada pela CBP, as organizações com processos de dual sourcing podem simplesmente reexportar os bens e contactar um fornecedor alternativo sem grandes entraves.

Importa, no entanto, salientar que auditorias, cláusulas contratuais e diversificação de fornecedores têm alcance limitado. Estas medidas ajudam a avaliar riscos e a reagir prontamente se um fabricante for sinalizado por incumprimento, mas não permitem identificar os elos mais ocultos ou específicos contaminados por programas sistemáticos de trabalho forçado na cadeia de abastecimento. Para Wardlaw, o desafio de muitas empresas é saber se conseguem, de facto, ir além da mera mitigação de cenários de risco e identificar, de forma concreta, práticas de trabalho forçado na cadeia. «E esse é um desafio substancialmente mais difícil e complexo, que obriga a recorrer a ferramentas especializadas», sublinhou. 

As ferramentas de gestão de risco da cadeia de abastecimento podem ajudar as empresas a aprofundar a análise e proporcionar maior visibilidade, incluindo através de mapeamento da cadeia de abastecimento e informações acionáveis sobre subfornecedores. Como aponta Wardlaw, «é extremamente difícil obter visibilidade do que se passa nos níveis seguintes da cadeia de abastecimento». A decisão de investir ou não numa solução que permita ir além dos fornecedores diretos e aceder a níveis tipicamente opacos dependerá sempre da perceção de risco de cada organização. Empresas de setores cada vez mais escrutinados pela CBP — e por quem lhe fornece dados de trabalho forçado — devem, pelo menos, ponderar estas plataformas como forma de adotar uma postura mais estratégica e proativa face aos riscos de conformidade com a UFLPA. 

Reconhecer o risco e implementar medidas preventivas

Se há algo claro no cenário dinâmico da fiscalização da UFLPA e no intrincado emaranhado de fornecedores e subcontratados que a lei procura regular, é que nenhum importador deve enfrentar uma detenção da CBP sem um plano de contingência. As revisões de aplicabilidade são dispendiosas, morosas e os custos inevitáveis tornam pouco provável que uma eventual vitória compense o esforço investido. 

Apesar dos vários desafios, a realização de algum nível de devida diligência continua a ser um investimento recomendável para empresas cujas indústrias dependem de cadeias de abastecimento que atravessem Xinjiang. Existem ainda diversas ações práticas ao dispor dos fabricantes para mitigar o impacto multifacetado que pode resultar da exposição de um fornecedor a práticas de trabalho forçado. No entanto, estas medidas vão além do mero reforço dos questionários aos fornecedores, exigindo passos deliberados e direcionados para ganhar maior controlo e influência sobre as redes de fornecedores e cadeias produtivas.