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Originalmente promulgada en diciembre de 2021 y en vigor desde junio siguiente, la Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) es un conjunto de restricciones a la importación destinadas a evitar que productos fabricados mediante trabajo forzado patrocinado por el Estado chino ingresen en las cadenas de suministro de EE. UU.
La UFLPA busca reforzar la aplicación de la Sección 307 de la Ley de Tarifas de 1930, que prohíbe la importación de bienes producidos en el extranjero con trabajo forzado, trabajo de convictos o labor por servidumbre, al establecer la presunción refutable de que todos los bienes fabricados total o parcialmente en la Región Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR) fueron producidos mediante trabajo forzado.
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¿Por qué se creó la Uyghur Forced Labor Prevention Act?
La UFLPA responde a varios objetivos interrelacionados. En primer lugar, busca responsabilizar al Partido Comunista Chino (CCP) por su extensa campaña de coacción, opresión y detención de uigures y otras minorías étnicas y religiosas, cortando el acceso de negocios chinos cómplices a clientes estadounidenses y restringiendo su acceso al extenso mercado estadounidense. Al aplicar estas prohibiciones, se pretende ejercer presión sobre el CCP para que reforme su trato hacia los uigures y otros grupos minoritarios en Xinjiang. A la vez, los controles buscan disuadir con firmeza a los fabricantes e importadores estadounidenses de mantener cadenas de suministro que pasen por la XUAR, donde los programas de trabajo forzado del CCP tienen su foco principal.
La implementación y estrategia general de la ley está coordinada por el Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), un grupo interinstitucional adscrito al Departamento de Seguridad Nacional. Por su parte, Customs and Border Protection (CBP) es responsable de la aplicación de la UFLPA, siendo el organismo encargado de identificar envíos y gestionar detenciones.
Tendencias de aplicación de la UFLPA en 2024
Un análisis preliminar del número de detenciones desde la entrada en vigor de la ley en junio de 2022 revela el crecimiento tanto en alcance como en frecuencia de las acciones de cumplimiento.
En los primeros seis meses del año fiscal 2024, CBP ya ha detenido envíos valorados en 1.300 millones de dólares.
En los primeros seis meses del año fiscal 2024, CBP ya ha detenido envíos valorados en 1.300 millones de dólares, una cifra casi igual al valor total de los bienes retenidos durante todo 2023. En marzo pasado se registró el mayor valor mensual de retenciones desde la entrada en vigor de la UFLPA, con febrero en segundo lugar. Y considerando el constante y creciente llamado del Congreso y organizaciones de derechos humanos para fortalecer las restricciones y responsabilizar a más empresas —intencionalmente o no— por participación en trabajo forzado, es probable que la cantidad de detenciones aumente en la segunda mitad del año y en 2025.
Cuando un envío es retenido por CBP, los importadores pueden impugnar la detención a través de dos vías. Si el producto fue fabricado total o parcialmente en Xinjiang, o por una empresa en la UFLPA Entity List, el importador puede presentar una solicitud de exclusión, demostrando con pruebas claras y convincentes que los bienes no fueron producidos con trabajo forzado. La segunda vía es la revisión de aplicabilidad, que exige demostrar que los bienes no proceden de Xinjiang ni de empresas incluidas en la Entity List.
Para las empresas preocupadas porque su cadena de suministro pueda estar vinculada al trabajo forzado estatal en Xinjiang, el mero planteamiento de impugnar una detención resulta desalentador.
Para las empresas preocupadas porque su cadena de suministro pueda estar vinculada al trabajo forzado estatal en Xinjiang, el mero planteamiento de impugnar una detención resulta desalentador. Un socio de un despacho que prepara expedientes de aplicabilidad para la UFLPA comentó a International Trade Today que ganar ese tipo de apelación “probablemente tarde meses”. Además, la suma de costes legales, de consultoría y almacenamiento de bienes retenidos puede crecer rápidamente.
En lugar de confiar en poder ganar una impugnación prolongada y costosa, los fabricantes e importadores que consideren estar expuestos a riesgos de trabajo forzado deberían comenzar cuanto antes a incorporar estrategias de cumplimiento.
Los cuestionarios de homologación de proveedores no son suficientes
Ante el aumento de detenciones por la UFLPA y el alcance creciente de la ley, muchas empresas están actualizando sus cuestionarios de homologación de proveedores. Además de abordar temas como soborno, corrupción y fraude, Lindsay Bernsen Wardlaw, antigua abogada de comercio internacional y actual consultora en Amalie Trade Compliance Consulting, observa que las empresas están utilizando estos cuestionarios para gestionar riesgos directamente relacionados con trabajo forzado y derechos humanos. “Ahora se incluyen, si no se incluían ya, preguntas sobre trabajo forzado, incluidas formas menos evidentes como el pago insuficiente o jornadas excesivamente largas, así como las manifestaciones más obvias, como campos de internamiento y trabajo infantil”, indicó Wardlaw.
Estos cuestionarios ofrecen múltiples beneficios, como fomentar una sólida cultura organizativa y servir de marco valioso para la formación de proveedores.
Estos cuestionarios ofrecen múltiples beneficios, como fomentar una sólida cultura organizativa y servir de marco valioso para la formación de proveedores. Incorporar cuestiones sobre el trabajo forzado es un paso humano y valioso en cualquier proceso enfocado en definir expectativas con los proveedores.
Sin embargo, los importadores no deben confundir un cuestionario ampliado con documentación sustancial o pruebas exculpatorias ante una detención bajo la UFLPA. “Es una buena práctica, pero no es legalmente suficiente para convencer al CBP de liberar sus bienes”, advirtió Wardlaw. “Puede invertir mucho dinero en pedir a la gente que complete cuestionarios a lo largo de toda la lista de materiales, y no habrá avanzado significativamente en su capacidad para defender su caso ante CBP.”
No obstante, para muchos importadores, estos cuestionarios constituyen actualmente su principal medida de gestión del riesgo UFLPA. “Para la mayoría de esas empresas, es realmente difícil saber qué hacer después de eso.”
La debida diligencia es un objetivo cambiante para el cumplimiento UFLPA
La debida diligencia es la base de cualquier proceso robusto de gestión de riesgos, y las empresas comprometidas con el cumplimiento normativo suelen disponer de una infraestructura interna adecuada para llevarla a cabo. No sorprende, por tanto, que las buenas prácticas de debida diligencia sean clave para lograr el cumplimiento con la UFLPA. Las directrices específicas del Departamento de Seguridad Nacional para utilizar la debida diligencia en el cumplimiento de la UFLPA incluyen la colaboración con los proveedores, la redacción y comunicación de un estricto código de conducta que prohíba el trabajo forzado y la codificación de planes de acciones correctivas si se detecta que algún actor de la cadena participa en estas prácticas.
Si bien estas medidas resultan relevantes para abordar los riesgos asociados a la UFLPA, la evolución de la situación en Xinjiang puede complicar hasta los esfuerzos de debida diligencia más exhaustivos. El problema es de cambio constante: aunque una empresa logre eliminar de su cadena de suministro a fabricantes con conexiones con Xinjiang o con programas de trabajo forzado en China hoy, eso no garantiza que sus proveedores y subproveedores estén libres de riesgos seis meses después. “Cada mes se publican informes académicos identificando nuevos actores implicados en trabajo forzado”, señala Wardlaw. “Así que puede pensar que trabaja con un proveedor en regla, para después descubrir que en realidad tenía alguna conexión con Xinjiang desconocida para usted.”
“Cada mes se publican informes académicos identificando nuevos actores implicados en trabajo forzado”, señala Wardlaw. “Así que puede pensar que trabaja con un proveedor en regla, para después descubrir que en realidad tenía alguna conexión con Xinjiang desconocida para usted.”
A medida que las investigaciones y reportes siguen descubriendo nuevas conexiones en la cadena de suministro global entre fabricantes y Xinjiang, el número de empresas e industrias implicadas en prácticas de trabajo forzado solo seguirá creciendo. La debida diligencia, en definitiva, es una meta en constante movimiento, y crear procesos de mitigación frente a un panorama tan dinámico puede sentirse como una tarea interminable.
La complejidad de la manufactura global puede complicar aún más el trabajo de establecer una cadena de suministro limpia y conforme a la normativa. Dependiendo del sector y del grado de complejidad y especialización del proceso de ensamblaje, los proveedores directos pueden cambiar sus propios proveedores con frecuencia (y en algunos casos sin aviso a sus clientes). Como resume Wardlaw, “todos esos proveedores de nivel intermedio que utiliza su proveedor de primer nivel podrían cambiar de una semana a otra, y usted ni enterarse.”
Esta fluidez de fondo genera una puerta giratoria de subproveedores que pueden, inesperadamente, dejar de cumplir con la UFLPA, anulando el esfuerzo realizado por el importador para cumplir los requisitos de debida diligencia. Cuando se trata del reto de erradicar el trabajo forzado de Xinjiang de la cadena de suministro, nada es definitivo. El resultado, para los fabricantes estadounidenses de sectores prioritarios, es una exposición casi crónica, donde hay muchas formas de combatir proveedores en riesgo, pero muy pocas de eliminarlos de forma permanente.
Estrategias que los fabricantes pueden y deben aplicar para el cumplimiento con la UFLPA
A pesar de este complejo abanico de desafíos —y del dilema paralizante que el trabajo forzado en China representa para las empresas activas en la cadena de suministro global—, existen varias estrategias que las organizaciones pueden aplicar para mejorar la gestión de riesgos relacionados con la UFLPA.
Comenzar con una auditoría integral
El primer paso es realizar una auditoría integral. Las empresas que llevan a cabo una auditoría exhaustiva pueden obtener una visión razonablemente precisa sobre si sus productos podrían estar relacionados con trabajo forzado en Xinjiang y, por tanto, ser señalados por CBP.
Las empresas que llevan a cabo una auditoría exhaustiva pueden obtener una visión razonablemente precisa sobre si sus productos podrían estar relacionados con trabajo forzado en Xinjiang y, por tanto, ser señalados por CBP.
Para ello, Wardlaw recomienda a las empresas examinar su información de importaciones en el portal Automated Commercial Environment de CBP, buscando importaciones de artículos con códigos Harmonized Tariff Schedule (HTS) vinculados a bienes prioritarios actualmente designados, así como productos que puedan incorporar estos bienes. También se deben evaluar los códigos HTS de artículos que hayan sido objeto de detenciones recientes del CBP (como aluminio, acero, etc.). Este tipo de auditoría sirve como punto de partida para muchos importadores y proporciona un marco útil para comprender su nivel de riesgo en función de importaciones previas.
Añadir una cláusula de trabajo forzado a los contratos de proveedor
En segundo lugar, los fabricantes estadounidenses pueden plantearse revisar sus contratos con proveedores. Incluir la posibilidad de rescisión por causa justificada si un proveedor usa trabajo forzado permite a las empresas acabar con la relación de forma rápida y sin penalizaciones imprevistas. El objetivo debe ser contar con “cláusulas contractuales robustas que le permitan cambiar rápidamente de proveedor”, señala Wardlaw. Por otro lado, los importadores también deben actualizar sus contratos con clientes para minimizar penalizaciones ante retrasos si descubren que un proveedor no cumple la UFLPA y deben buscar alternativas. “Eso ayuda a tener cierta cobertura y flexibilidad en ambos lados”, añade.
Incluir la posibilidad de rescisión por causa justificada si un proveedor usa trabajo forzado permite a las empresas acabar con la relación de forma rápida y sin penalizaciones imprevistas.
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Expandir su red de proveedores
Las empresas con experiencia en gestión de cadena de suministro y mitigación de riesgos identificarán de inmediato una tercera medida: diversificar su cadena de suministro. El dual sourcing es un pilar básico de los programas de compras y aprovisionamiento estratégicos. Tendencias recientes como el “de-risking” y China Plus One han reforzado la importancia de la multisourcing y la reducción de dependencias de puntos críticos de alto riesgo. Si un envío de un proveedor en particular es detenido por CBP, las organizaciones con procesos de doble abastecimiento pueden simplemente reexportar el producto y dirigirse de inmediato a otro proveedor. Esto es mucho más favorable que el escenario en el que el importador ve detenida una remesa crítica sin alternativa de abastecimiento, viéndose forzado a almacenar el producto indefinidamente y asumir costes de profesionales para presentar una revisión de aplicabilidad. Al enfrentarse a la UFLPA y a la amenaza de detención, la agilidad operativa es crucial.
Si un envío de un proveedor en particular es detenido por CBP, las organizaciones con procesos de doble abastecimiento pueden simplemente reexportar el producto y dirigirse de inmediato a otro proveedor.
Sin embargo, es importante recordar que las auditorías, cláusulas contractuales y la diversificación de la cadena de suministro tienen un alcance limitado. Estas medidas ayudan a evaluar el riesgo general y a reaccionar rápidamente si un fabricante es notificado por incumplimiento. Pero no permiten a los importadores ubicar con certeza a un actor concreto en la cadena que esté vinculado con programas sistemáticos de trabajo forzado en China. Para Wardlaw, la pregunta que muchas empresas se plantean es si pueden ir más allá de mitigar escenarios críticos y realmente detectar trabajo forzado en su cadena de suministro. “Y creo que esa es la cuestión más profunda y difícil de resolver; para eso hay que empezar a evaluar herramientas”, señala.
Las herramientas de gestión de riesgos de cadena de suministro pueden ayudar a las empresas a profundizar en su cadena y lograr mayor visibilidad, incluso mediante mapeo y análisis de proveedores de subniveles. Como apunta Wardlaw, “es realmente difícil obtener visibilidad sobre lo que hacen los siguientes niveles de la cadena.” Si para una organización interesa invertir en una herramienta que le permita ir más allá de sus proveedores directos y acceder a niveles tradicionalmente opacos “depende mucho de cuánto riesgo perciba.” Las empresas en sectores bajo presión creciente por parte de CBP —y por parte de los investigadores y organizaciones que generan datos sobre trabajo forzado— deberían al menos considerar estas plataformas para adoptar una postura más proactiva frente a los riesgos de cumplimiento UFLPA.
Reconocer el riesgo e implementar medidas preventivas
Si hay un punto clave en el cambiante escenario de aplicación de la UFLPA —y en la compleja red de proveedores y subniveles globales que regula la norma—, es que los importadores no querrán enfrentarse a una detención por parte de CBP sin un plan de contingencia. Las revisiones de aplicabilidad suponen procesos costosos y de gran duración, y los gastos inevitables hacen que ganar el desafío sea casi siempre una victoria pírrica.
Pese a todos los obstáculos, implementar algún nivel de debida diligencia sigue siendo una inversión positiva para las empresas de sectores que dependen de cadenas de suministro que pasan por Xinjiang. Además, existen medidas sencillas que los fabricantes pueden adoptar para protegerse de las múltiples repercusiones si uno de sus proveedores resulta implicado en trabajo forzado. Pero estas acciones implican ir más allá de reforzar cuestionarios a proveedores, y requieren pasos deliberados y estratégicos para establecer mayor control interno sobre las cadenas productivas y de suministro.
