การดำเนินการตามข้อกำหนด UFLPA กลยุทธ์ที่มีประสิทธิภาพสำหรับผู้ผลิต

พระราชบัญญัติป้องกันการใช้แรงงานบังคับชาวอุยกูร์ (Uyghur Forced Labor Prevention Act: UFLPA) มีผลบังคับใช้ตั้งแต่เดือนธันวาคม 2021 และเริ่มมีผลในทางปฏิบัติตั้งแต่เดือนมิถุนายนถัดมา โดยเป็นกฎหมายควบคุมการนำเข้าสินค้าเพื่อป้องกันไม่ให้สินค้าใด ๆ ที่ผลิตโดยใช้แรงงานบังคับซึ่งได้รับการสนับสนุนโดยภาครัฐของจีนเข้าสู่ห่วงโซ่อุปทานของสหรัฐอเมริกา 

UFLPA มีเป้าหมายเพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพการบังคับใช้มาตรา 307 แห่งพระราชบัญญัติภาษีศุลกากรปี 1930 ซึ่งห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตโดยแรงงานบังคับ แรงงานจากผู้ต้องขัง หรือแรงงานผูกมัดจากต่างประเทศ โดยกำหนด “ข้อสันนิษฐานที่สามารถโต้แย้งได้” ว่าสินค้าทุกชนิดที่ผลิตทั้งหมดหรือบางส่วนในเขตปกครองตนเองซินเจียงอุยกูร์ (Xinjiang Uyghur Autonomous Region: XUAR) ล้วนแต่เกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ 

เหตุผลในการตรา Uyghur Forced Labor Prevention Act

UFLPA มีจุดประสงค์หลายประการที่เชื่อมโยงกัน ประการแรกคือเพื่อต้องการให้พรรคคอมมิวนิสต์จีน (Chinese Communist Party: CCP) รับผิดชอบต่อการดำเนินนโยบายควบคุม กดขี่ และจำคุกชาวอุยกูร์และชนกลุ่มน้อยอื่น ๆ ทั้งทางชาติพันธุ์และศาสนา โดยตัดขาดธุรกิจจีนที่มีส่วนเกี่ยวข้องออกจากลูกค้าชาวอเมริกันและจำกัดการเข้าถึงตลาดสหรัฐอเมริกาซึ่งมีขนาดมหาศาล การตั้งข้อจำกัดนี้เป็นแรงกดดันต่อ CCP เพื่อให้เกิดการปฏิรูปการปฏิบัติต่อชาวอุยกูร์และชนกลุ่มน้อยในซินเจียง ในขณะเดียวกันยังเป็นมาตรการเชิงรุกเพื่อป้องกันผู้ผลิตและผู้นำเข้าสหรัฐฯ ไม่ให้ยังคงเชื่อมโยงห่วงโซ่อุปทานผ่าน XUAR ซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีโปรแกรมแรงงานบังคับดำเนินการเข้มข้นที่สุด 

กระบวนการดำเนินการกฎหมายและยุทธศาสตร์โดยรวมอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF) ซึ่งเป็นกลุ่มระหว่างหน่วยงานภายใต้กระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ ส่วน Customs and Border Protection (CBP) ดูแลรับผิดชอบด้านการบังคับใช้ UFLPA โดยทีมงาน เจ้าหน้าที่ และเจ้าพนักงานในพื้นที่จะคัดกรองและควบคุมการขนส่งสินค้า 

แนวโน้มการบังคับใช้ UFLPA ในปี 2024

การตรวจสอบเบื้องต้นเกี่ยวกับจำนวนสินค้าที่ถูกควบคุมตามกฎหมายตั้งแต่มีผลบังคับใช้ในเดือนมิถุนายน 2022 จนถึงปัจจุบัน พบว่าขอบเขตและความถี่ของการบังคับใช้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง 

ในช่วง 6 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2024 CBP ได้ควบคุมสินค้าที่นำเข้ามูลค่ารวม 1.3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐแล้ว

ในช่วง 6 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2024 CBP ได้ควบคุมสินค้าที่นำเข้ามูลค่ารวม 1.3 พันล้านดอลลาร์สหรัฐแล้ว ตัวเลขนี้เกือบเท่ากับมูลค่าสินค้ารวมที่ CBP ควบคุมได้ตลอดทั้งปี 2023 โดยในเดือนมีนาคมที่ผ่านมา มีมูลค่าสินค้าที่ถูกควบคุมสูงสุดนับตั้งแต่ UFLPA มีผลบังคับใช้ และเดือนกุมภาพันธ์ก็เป็นอันดับสอง ความพยายามของสภาคองเกรสและองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนที่เรียกร้องให้เพิ่มความเข้มงวดในการตรวจสอบและรับผิดชอบของบริษัทต่าง ๆ ต่อการใช้แรงงานบังคับ จึงมีแนวโน้มสูงว่าการควบคุมจะเพิ่มขึ้นในช่วงครึ่งหลังของปีนี้และต่อเนื่องถึง 2025 

เมื่อ CBP ควบคุมสินค้าที่นำเข้า ผู้นำเข้ามีสิทธิ์โต้แย้งการควบคุมสินค้าได้โดยใช้สองวิธี หากสินค้านั้นผลิตทั้งหมดหรือบางส่วนในซินเจียง หรือโดยบริษัทที่อยู่ใน UFLPA Entity List ผู้นำเข้าสามารถยื่นคำร้องเพื่อขอยกเว้น (exclusion request) ได้ ซึ่งต้องแสดงหลักฐานอย่างชัดเจนและน่าเชื่อถือว่าสินค้านั้นไม่ได้ผลิตโดยใช้แรงงานบังคับ อีกวิธีหนึ่งคือขอทบทวนการบังคับใช้ (applicability review) ซึ่งผู้นำเข้าต้องแสดงให้เห็นว่าสินค้าไม่ได้ผลิตในซินเจียงหรือโดยบริษัทใน Entity List 

สำหรับบริษัทที่กังวลว่าห่วงโซ่อุปทานของตนอาจปนเปื้อนแรงงานบังคับจากรัฐในซินเจียง การยื่นโต้แย้งไม่ว่าวิธีใดล้วนเป็นงานที่ท้าทาย

สำหรับบริษัทที่กังวลว่าห่วงโซ่อุปทานของตนอาจปนเปื้อนแรงงานบังคับจากรัฐในซินเจียง การยื่นโต้แย้งไม่ว่าวิธีใดล้วนเป็นงานที่ท้าทาย ทนายความจากสำนักงานกฎหมายที่เชี่ยวชาญด้าน UFLPA เปิดเผยกับ International Trade Today ว่าการโต้แย้งในลักษณะนี้ “อาจกินเวลาหลายเดือน” อีกทั้งมีค่าใช้จ่ายสูงจากการจ้างทนายความ ที่ปรึกษา และค่าจัดเก็บสินค้า 

ผู้ผลิตและผู้นำเข้าจึงควรวางกลยุทธ์ด้านการปฏิบัติตามข้อกำหนดไว้ล่วงหน้า แทนที่จะหวังชนะการโต้แย้งที่ใช้ทรัพยากรจำนวนมหาศาลกับ CBP 

แบบสอบถามในกระบวนการรับซัพพลายเออร์ใหม่ไม่เพียงพอ 

ด้วยจำนวนสินค้าที่ถูกควบคุมและขอบเขตของกฎหมายที่ขยายเพิ่มในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา ทำให้หลายบริษัทเริ่มปรับปรุงแบบสอบถามสำหรับซัพพลายเออร์ใหม่ นอกเหนือจากปัญหาทุจริต การรับสินบน หรือการฉ้อโกง Lindsay Bernsen Wardlaw อดีตทนายความด้านการค้าระหว่างประเทศและที่ปรึกษาจาก Amalie Trade Compliance Consulting ระบุว่าบริษัทต่าง ๆ ได้เริ่มรวมประเด็นแรงงานบังคับและสิทธิมนุษยชนไว้ในแบบสอบถามด้วย “ขณะนี้บริษัทจะมีคำถามเกี่ยวกับแรงงานบังคับ หากเดิมไม่มี รวมถึงรูปแบบที่ไม่ชัดเจน เช่น การจ่ายค่าจ้างต่ำเกินควร การทำงานล่วงเวลากว่ามาตรฐาน รวมถึงการตั้งค่ายกักกันหรือการใช้แรงงานเด็ก” Wardlaw กล่าว 

แบบสอบถามเหล่านี้ช่วยเสริมสร้างวัฒนธรรมองค์กรที่แข็งแกร่งและเป็นกรอบการฝึกอบรมสำคัญให้กับซัพพลายเออร์

แบบสอบถามเหล่านี้ช่วยเสริมสร้างวัฒนธรรมองค์กรที่แข็งแกร่งและเป็นกรอบการฝึกอบรมสำคัญให้กับซัพพลายเออร์ การเพิ่มประเด็นแรงงานบังคับถือเป็นก้าวสำคัญเชิงมนุษยธรรมในการตั้งมาตรฐานร่วมกับคู่ค้า 

แต่ผู้นำเข้าไม่ควรสับสนว่าแบบสอบถามที่ปรับขยายแล้วจะทดแทนเอกสารหรือหลักฐานที่จำเป็นในกรณีที่ CBP ควบคุมสินค้า “เป็นแนวปฏิบัติที่ดี แต่ไม่เพียงพอต่อการทำให้ CBP ยินยอมปล่อยสินค้า” Wardlaw เตือน “คุณอาจจ่ายเงินก้อนใหญ่เพื่อให้ทุกคนเติมแบบสอบถามไปจนถึงวัตถุดิบ แต่สุดท้ายกลับไม่สามารถใช้ประโยชน์ในการปกป้องสิทธิ์ของคุณกับ CBP ได้จริง”

สำหรับผู้นำเข้าส่วนใหญ่ แบบสอบถามเหล่านี้ยังคงเป็นมาตรการหลักด้านการบริหารความเสี่ยง UFLPA “แต่สำหรับบริษัทเหล่านี้ ส่วนใหญ่ยังหาทางถัดไปไม่เจอว่าควรดำเนินการอะไรต่อ”

การตรวจสอบย้อนกลับ (Due Diligence) เปลี่ยนแปลงตลอดสำหรับการปฏิบัติตาม UFLPA 

การตรวจสอบย้อนกลับ (due diligence) เป็นรากฐานสำคัญของระบบบริหารความเสี่ยงที่เข้มแข็ง และองค์กรที่ใส่ใจการปฏิบัติตามกฎหมายมักมีโครงสร้างภายในที่รองรับการตรวจสอบย้อนกลับที่มีประสิทธิภาพอยู่แล้ว จึงไม่แปลกที่แนวปฏิบัติดังกล่าวถูกระบุไว้อย่างชัดเจนในการบรรลุ การปฏิบัติตาม UFLPA โดยกรมความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ รวมถึงคำแนะนำเฉพาะ สำหรับการใช้เครื่องมือการตรวจสอบย้อนกลับตามข้อกำหนด UFLPA เช่น การพูดคุยกับซัพพลายเออร์ การกำหนดมาตรฐานจริยธรรมองค์กรโดยห้ามใช้แรงงานบังคับ และการกำหนดแผนปฏิบัติการแก้ไขถ้าเกิดปัญหาในห่วงโซ่อุปทาน

แม้มาตรการเหล่านี้จะช่วยบริหารความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องกับ UFLPA ได้ แต่สภาพแวดล้อมการดำเนินงานที่ซับซ้อนและเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในซินเจียง ทำให้แม้แต่การตรวจสอบที่เข้มงวดที่สุดก็อาจเกิดข้อจำกัดได้ เพราะสถานการณ์ผันผวนตลอดเวลา ต่อให้ปัจจุบันบริษัทขจัดผู้ผลิตหรือบุคคลที่เกี่ยวโยงกับโปรแกรมแรงงานบังคับของจีนออกจากห่วงโซ่อุปทานได้แล้ว แต่ซัพพลายเออร์หลักและซัพพลายเออร์ชั้นรองของบริษัทอาจปนเปื้อนอีกในอีก 6 เดือนข้างหน้า Wardlaw ชี้ว่า “ขณะนี้มีรายงานวิชาการออกมาทุกเดือนที่พบคู่ค้าใหม่กลุ่มใหม่เกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ คุณอาจคิดว่าคุณซื้อจากบริษัทที่สะอาดแล้วแต่สุดท้ายก็พบว่ามีความเชื่อมโยงกับซินเจียงโดยที่คุณไม่ทราบมาก่อน” 

“ขณะนี้มีรายงานวิชาการออกมาทุกเดือนที่พบคู่ค้าใหม่กลุ่มใหม่เกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ คุณอาจคิดว่าคุณซื้อจากบริษัทที่สะอาดแล้วแต่สุดท้ายก็พบว่ามีความเชื่อมโยงกับซินเจียงโดยที่คุณไม่ทราบมาก่อน”

ขณะที่การสืบสวนและรายงานยังดำเนินต่อเพื่อเชื่อมโยงผู้ผลิตเข้ากับซินเจียงผ่านห่วงโซ่อุปทาน ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมที่พบการใช้แรงงานบังคับย่อมเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ผลคือ due diligence กลายเป็นเป้าหมายที่เคลื่อนที่ตลอด และการสร้างกระบวนการลดความเสี่ยงให้ทันสภาพที่ผันผวนนี้จึงเหมือนภาระที่ไม่มีวันสิ้นสุด 

นอกจากนี้ ห่วงโซ่อุปทานของการผลิตระดับโลกที่ซับซ้อนยังทำให้ความพยายามสร้างห่วงโซ่อุปทานที่สะอาดและปฏิบัติได้ตามข้อกำหนดยากขึ้นไปอีก ขึ้นกับอุตสาหกรรมและระดับความเชี่ยวชาญในกระบวนการประกอบ ซัพพลายเออร์โดยตรงของบริษัทอาจเปลี่ยนซัพพลายเออร์ชั้นกลางบ่อย ๆ (ในบางกรณีไม่ได้แจ้งให้ลูกค้าทราบ) ตามที่ Wardlaw กล่าว “ซัพพลายเออร์ชั้นรองจำนวนมากที่ซัพพลายเออร์ชั้นแรกของคุณเลือก อาจเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็วโดยที่คุณเองก็ไม่รู้”

ความไม่แน่นอนนี้นำไปสู่สภาพแวดล้อมที่ซัพพลายเออร์ชั้นรองอาจหลุดจากการปฏิบัติตาม UFLPA ได้ตลอดเวลา และลบล้างความพยายามของผู้นำเข้าในการตรวจสอบย้อนหลังตามข้อกำหนดของกฎหมายนี้ได้ทันที ปัญหาแรงงานบังคับในซินเจียงเกี่ยวโยงกับห่วงโซ่อุปทานทั่วโลกแบบไม่มีจุดสิ้นสุด ผู้ผลิตสหรัฐฯ ในอุตสาหกรรมเป้าหมายสำคัญจึงเผชิญภาวะความเสี่ยงเรื้อรัง แม้จะมีวิธีลดความเสี่ยงแต่โอกาสขจัดคู่ค้าที่ไม่ปฏิบัติตามได้อย่างถาวรนั้นต่ำมาก 

กลยุทธ์ที่ผู้ผลิตสามารถและควรนำไปใช้เพื่อปฏิบัติตาม UFLPA

แม้จะเป็นปัญหาซับซ้อนและแก้ไขยากสำหรับองค์กรที่ทำธุรกิจในห่วงโซ่อุปทานระดับโลก แต่ยังมีกลยุทธ์หลายข้อที่สามารถนำไปปฏิบัติเพื่อเสริมสร้างการบริหารความเสี่ยง UFLPA ได้จริง

เริ่มต้นด้วยการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานแบบครบวงจร

ข้อแรกคือการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานอย่างละเอียดรอบด้าน ผู้ประกอบการที่ดำเนินการตรวจสอบอย่างครอบคลุมจะเข้าใจได้อย่างแม่นยำว่าสินค้าของตนมีความเสี่ยงเกี่ยวโยงกับแรงงานบังคับในซินเจียงหรือไม่ และมีโอกาสที่ CBP จะควบคุมสินค้าหรือไม่ 

ผู้ประกอบการที่ตรวจสอบอย่างทั่วถึงจะเข้าใจได้อย่างมีเหตุผลว่าสินค้ามีความเสี่ยงเชื่อมโยงกับแรงงานบังคับในซินเจียงหรือไม่และจึงเสี่ยงต่อการควบคุมโดย CBP

Wardlaw แนะนำให้บริษัทค้นหาข้อมูลการนำเข้าภายในระบบ CBP’s Automated Commercial Environment (ACE) เพื่อตรวจสอบสินค้าที่มีโค้ด Harmonized Tariff Schedule (HTS) ตรงกับสินค้ากลุ่มเป้าหมาย และสินค้าที่อาจเกี่ยวข้องกับกลุ่มเป้าหมายใหม่ ควรพิจารณาโค้ด HTS สำหรับสินค้าที่กลายเป็นเป้าหมายโดยพฤตินัยจากกรณีการควบคุมสินค้าล่าสุดของ CBP ด้วย (เช่น อะลูมิเนียม เหล็ก ฯลฯ) การตรวจสอบในลักษณะนี้เป็นก้าวแรกที่เหมาะสำหรับผู้นำเข้าจำนวนมาก และให้กรอบวิเคราะห์ระดับความเสี่ยงอิงกับข้อมูลการนำเข้าในอดีต 

เพิ่มเติมข้อสัญญาด้านแรงงานบังคับในสัญญาซัพพลายเออร์

ผู้ผลิตสหรัฐฯ อาจปรับปรุงสัญญากับซัพพลายเออร์โดยอนุญาตให้เลิกสัญญาทันทีหากตรวจพบว่าใช้แรงงานบังคับ ทำให้บริษัทมีทางออกที่รวดเร็วโดยไม่มีข้อผูกมัดที่หนักอึ้ง เป้าหมายควรตั้งไว้ที่ “ข้อกำหนดในสัญญาที่เข้มงวดเพียงพอที่จะให้คุณเปลี่ยนซัพพลายเออร์ได้ทันที” Wardlaw ระบุ ในอีกด้านหนึ่ง ผู้นำเข้าควรปรับปรุงสัญญากับลูกค้าเพื่อลดค่าปรับที่เกี่ยวข้องกับความล่าช้าหากซัพพลายเออร์ละเมิด UFLPA และต้องเปลี่ยนแหล่งวัตถุดิบใหม่ “มาตรการนี้จะช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นและการคุ้มครองทั้งสองฝ่าย”

การอนุญาตให้เลิกสัญญาทันทีเมื่อพบว่าซัพพลายเออร์ใช้แรงงานบังคับ ช่วยให้บริษัทมีทางออกที่รวดเร็วและไม่มีข้อผูกมัดเกินจำเป็น

ขยายเครือข่ายซัพพลายเออร์ของคุณ

บริษัทที่คุ้นเคยกับการบริหารห่วงโซ่อุปทานและการจัดการความเสี่ยงย่อมรู้ดีว่ามาตรการที่สามนี้คือ การกระจายแหล่งจัดซื้อ Dual sourcing เป็นแกนหลักของกลยุทธ์การจัดซื้อเชิงกลยุทธ์และกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง (procurement) ที่มีประสิทธิภาพ เทรนด์ใหม่อย่าง “de-risking” และ China Plus One ต่างสนับสนุน multisourcing และการลดการพึ่งพาจุดเสี่ยงสูง หากสินค้าจากซัพพลายเออร์รายใดถูก CBP ระงับ องค์กรที่มี dual sourcing สามารถคืนสินค้าและหาซัพพลายเออร์รายใหม่ได้ทันที ซึ่งดีกว่าการพบว่าสินค้าสำคัญถูกควบคุมโดยไร้ทางเลือกต้องพึ่งแหล่งเดียว ในกรณีนั้นบริษัทจะต้องเจอกับค่าใช้จ่ายและอุปสรรคเชิงโลจิสติกส์ รวมถึงค่าชี้แจงกับ CBP เมื่อจัดการ UFLPA การสร้างความยืดหยุ่นในการดำเนินงานจึงเป็นหัวใจสำคัญ

ถ้าสินค้าจากซัพพลายเออร์รายหนึ่งถูกระงับโดย CBP องค์กรที่มี dual sourcing สามารถคืนสินค้าและจัดหาจากซัพพลายเออร์รายใหม่ได้อย่างรวดเร็ว

แต่อย่าลืมว่ากระบวนการตรวจสอบ สัญญา และการกระจายห่วงโซ่อุปทานนั้นช่วยเพียงประเมินความเสี่ยงโดยรวมและตอบโต้เมื่อซัพพลายเออร์รายใดถูกตรวจพบว่าผิดปกติ กลยุทธ์เหล่านี้ยังไม่สามารถค้นหา actor เฉพาะในห่วงโซ่อุปทานที่มีส่วนในโปรแกรมแรงงานบังคับของจีนได้ สำหรับ Wardlaw ประเด็นสำคัญคือธุรกิจจะไปไกลกว่าการลดความเสี่ยงในกรณีเลวร้ายที่สุดและแยกแยะปัญหาแรงงานบังคับในห่วงโซ่อุปทานได้หรือไม่ “ซึ่งนี่คือคำถามที่ลึกและยากกว่า และจำเป็นต้องมองหาเครื่องมือใหม่ ๆ”

เครื่องมือการบริหารความเสี่ยงห่วงโซ่อุปทาน ช่วยให้ธุรกิจสร้างความเข้าใจลึกในห่วงโซ่อุปทานของตนเองผ่านการ mapping และข้อมูลเชิงลึกเกี่ยวกับซัพพลายเออร์ชั้นรอง Wardlaw ระบุว่า “การมองเห็นว่าซัพพลายเออร์ชั้นรองในห่วงโซ่อุปทานของคุณทำอะไรอยู่เป็นเรื่องยากมาก” บริษัทที่กำลังถูก CBP จับตาหรือได้รับแรงกดดันจากองค์กรและนักวิจัยควรพิจารณาแพลตฟอร์มเหล่านี้เพื่อสร้างมาตรการเชิงกลยุทธ์เชิงรุก สำหรับการบริหารความเสี่ยงในการปฏิบัติตาม UFLPA 

การตระหนักถึงความเสี่ยงและการดำเนินมาตรการป้องกันล่วงหน้า

ถ้ามีข้อสรุปใดที่ชัดในบริบทของการบังคับใช้ UFLPA และโครงข่ายซัพพลายเออร์และซัพพลายเออร์ชั้นรองอันซับซ้อนระดับโลก ก็คือผู้นำเข้าไม่ควรปล่อยให้ CBP ควบคุมสินค้าโดยปราศจากแผนรองรับ การขอทบทวนสิทธิ์ (applicability review) มักเป็นกระบวนการที่ใช้เวลานานและเปลืองต้นทุน และแม้จะชนะก็ก่อค่าใช้จ่ายอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ 

แม้อุปสรรคจะมีหลายด้าน การทำ due diligence บางระดับยังถือว่าคุ้มค่าสำหรับธุรกิจในอุตสาหกรรมที่ห่วงโซ่อุปทานเชื่อมกับซินเจียง และยังมีกลยุทธ์ที่ผู้ผลิตสามารถนำไปใช้เพื่อป้องกันผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นหากซัพพลายเออร์มีส่วนเกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ แต่สิ่งเหล่านี้ต้องไปไกลกว่าการเพิ่มข้อคำถามในแบบสอบถามซัพพลายเออร์ และต้องลงมือปรับกลยุทธ์เพื่อสร้างความได้เปรียบและการควบคุมเครือข่ายซัพพลายเออร์และห่วงโซ่อุปทานตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำ