Navigieren durch die UFLPA-Compliance: Effektive Strategien für Hersteller

Das Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) wurde ursprünglich im Dezember 2021 verabschiedet und trat im darauffolgenden Juni in Kraft. Es handelt sich um eine Reihe von Einfuhrbeschränkungen, die verhindern sollen, dass Waren, die unter staatlich geförderter Zwangsarbeit in China produziert wurden, in die US-Lieferketten gelangen. 

Das UFLPA soll die Durchsetzung von Section 307 des Tariff Act von 1930 stärken. Diese verbietet den Import von Waren, die in einem fremden Land durch Zwangsarbeit, Strafarbeit oder Schuldknechtschaft hergestellt wurden. Das Gesetz etabliert die widerlegbare Vermutung, dass alle Güter, die ganz oder teilweise in der Uigurischen Autonomen Region Xinjiang (XUAR) gefertigt wurden, unter Einsatz von Zwangsarbeit entstanden sind. 

Warum wurde das Uyghur Forced Labor Prevention Act geschaffen?

Das UFLPA verfolgt mehrere miteinander verbundene Ziele. Erstens soll die Kommunistische Partei Chinas (KPCh) für ihre Kampagne der Nötigung, Unterdrückung und Inhaftierung von Uiguren und anderen ethnischen und religiösen Minderheiten zur Verantwortung gezogen werden, indem chinesische Unternehmen mit entsprechender Mitwirkung von US-Kunden und dem amerikanischen Markt abgeschnitten werden. Diese Verbote sollen die KPCh dazu drängen, die Behandlung der Uiguren und anderer Minderheiten in Xinjiang zu reformieren. Gleichzeitig wurden die Kontrollen eingeführt, um US-Hersteller und Importeure konsequent davon abzuhalten, Lieferketten über die XUAR zu betreiben, wo die Zwangsarbeitsprogramme der KPCh am stärksten ausgeprägt sind. 

Die Umsetzung und Gesamtstrategie des Gesetzes wird von der Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), einer ressortübergreifenden Gruppe im Department of Homeland Security, überwacht. Der US-Zoll Customs and Border Protection (CBP) ist für die Durchsetzung des UFLPA verantwortlich. Die Teams, Beamten und Agenten dieser Behörde markieren Sendungen und leiten Beschlagnahmungen ein. 

Entwicklung der UFLPA-Durchsetzung im Jahr 2024

Ein kurzer Blick auf die Anzahl der Beschlagnahmungen seit Inkrafttreten im Juni 2022 zeigt den wachsenden Umfang und die steigende Frequenz der Durchsetzung. 

In den ersten sechs Monaten des Geschäftsjahres 2024 hat der CBP bereits Sendungen im Wert von 1,3 Milliarden US-Dollar beschlagnahmt.

In den ersten sechs Monaten des Geschäftsjahres 2024 hat der CBP bereits Sendungen im Wert von 1,3 Milliarden US-Dollar beschlagnahmt. Damit ist der Wert fast so hoch wie der Gesamtwert aller im Jahr 2023 beschlagnahmten Waren. März dieses Jahres verzeichnete den höchsten Gesamtwert an Beschlagnahmungen seit Inkrafttreten des UFLPA, dicht gefolgt vom Februar. Angesichts anhaltender, vehementer Forderungen aus dem US-Kongress und von Menschenrechtsorganisationen, die Beschränkungen zu verschärfen und mehr Unternehmen zur Rechenschaft zu ziehen, ist zu erwarten, dass die Zahl der Beschlagnahmungen in der zweiten Jahreshälfte 2024 und 2025 weiter steigen wird. 

Wird eine Sendung vom CBP beschlagnahmt, können Importeure die Beschlagnahme auf zwei Arten anfechten. Wurde die Ware ganz oder teilweise in Xinjiang gefertigt oder von einem Unternehmen auf der UFLPA Entity List produziert, können Importeure einen Ausschlussantrag stellen. Dieser erfordert eindeutige Beweise dafür, dass die Waren nicht mit Zwangsarbeit hergestellt wurden. Die zweite Möglichkeit ist ein sogenanntes Applicability Review, bei dem Importeure nachweisen müssen, dass die Waren nicht in Xinjiang oder von einem auf der Entity List geführten Unternehmen produziert wurden. 

Für Unternehmen, die befürchten, dass ihre Lieferkette durch staatlich geförderte Zwangsarbeit in Xinjiang belastet sein könnte, ist die Aussicht, einen dieser Wege zu beschreiten, abschreckend.

Für Unternehmen, die befürchten, dass ihre Lieferkette durch staatlich geförderte Zwangsarbeit in Xinjiang belastet ist, stellt die Einleitung eines solchen Verfahrens eine erhebliche Hürde dar. Wie eine Partnerin einer Anwaltskanzlei, die UFLPA-Anträge präpariert, gegenüber International Trade Today mitteilte, dauert es „wahrscheinlich Monate“, bis solche Verfahren entschieden werden. Hinzu kommen hohe Kosten für juristische Beratung und Lagerhaltung der beschlagnahmten Waren. 

Statt zu hoffen, langwierige und ressourcenintensive Verfahren gegen den CBP zu gewinnen, sollten Hersteller und Importeure mit potenziellem Risiko für Zwangsarbeit jetzt auf Compliance-Strategien setzen. 

Fragebögen zum Lieferanten-Onboarding reichen nicht aus

Angesichts der steigenden Zahl an Beschlagnahmungen und des wachsenden Anwendungsbereichs des UFLPA aktualisieren viele Unternehmen derzeit ihre Lieferanten-Onboarding-Fragebögen. Neben Themen wie Bestechung, Korruption und Betrug werden diese Fragebögen laut Lindsay Bernsen Wardlaw, ehemalige Außenhandelsjuristin und heutige Beraterin bei Amalie Trade Compliance Consulting, zunehmend genutzt, um Risiken rund um Zwangsarbeit und Menschenrechte gezielter zu adressieren. „Sie beinhalten jetzt – falls nicht schon geschehen – Fragen zur Zwangsarbeit, einschließlich weniger offensichtlicher Formen wie Unterbezahlung, überlange Arbeitszeiten sowie offensichtlicher Formen wie Internierungslager und Kinderarbeit“, so Wardlaw. 

Diese Fragebögen bieten vielfältigen Nutzen, beispielsweise eine gelebte Unternehmenskultur und ein wertvolles Trainingskonzept für Lieferanten.

Diese Fragebögen bringen zahlreiche Vorteile mit sich, inklusive dem Aufbau einer starken Unternehmenskultur und bieten ein praktikables Schulungsrahmenwerk für Lieferanten. Die Integration von Fragen zu Zwangsarbeit ist ein wichtiger und richtiger Schritt, um Erwartungen an Lieferanten klar zu kommunizieren. 

Importeure sollten jedoch nicht annehmen, dass ein erweiterter Fragebogen echten Nachweiswert oder entlastende Dokumentation im Fall einer UFLPA-Beschlagnahmung bietet. „Es ist eine gute Praxis, aber rechtlich genügt das nicht, um den CBP zur Freigabe der Lieferung zu bewegen“, warnt Wardlaw. „Sie können sehr viel Geld für Fragebogenauswertungen bis zum Ursprung investieren – das hilft Ihnen aber nicht bei der eigentlichen Argumentation gegenüber dem CBP.“

Für viele Importeure stellt ein solcher Fragebogen dennoch aktuell die zentrale Maßnahme des UFLPA-Risikomanagements dar. „Die meisten Unternehmen wissen danach allerdings nicht, wie sie anschließend vorgehen sollen.“

Due Diligence: Ein bewegliches Ziel für die UFLPA-Konformität

Sorgfältige Due Diligence bildet das Fundament eines effektiven Risikomanagements. Unternehmen, die Wert auf Compliance legen, verfügen meist über tragfähige Strukturen zur Durchführung dieser Prüfungen. Entsprechend ist Due Diligence ein zentraler Weg zur Erfüllung von UFLPA-Compliance. Die speziellen Leitlinien des Department of Homeland Security verlangen: Zusammenarbeit mit Lieferanten, klarer, kommunizierter Verhaltenskodex gegen Zwangsarbeit sowie ein Maßnahmenplan für den Fall, dass ein Akteur in der Lieferkette bei Zwangsarbeit ertappt wird.

Auch wenn diese Maßnahmen wesentliche Risiken adressieren, erschwert die volatile Lage in Xinjiang selbst den gründlichsten Due-Diligence-Bemühungen. Das Problem ist der permanente Wandel: Ein Unternehmen kann Stand heute Lieferketten von jeder Verbindung zu Xinjiang bereinigen – doch dies gilt womöglich nach sechs Monaten nicht mehr. „Jeden Monat erscheinen wissenschaftliche Berichte, die neue Akteure mit Zwangsarbeit identifizieren“, erklärt Wardlaw. „Sie dachten vielleicht, mit einer unproblematischen Firma zusammenzuarbeiten, und entdecken dann doch deren Verbindung zu Xinjiang.“ 

„Jeden Monat erscheinen wissenschaftliche Berichte, die neue Akteure mit Zwangsarbeit identifizieren“, erklärt Wardlaw. „Sie dachten vielleicht, mit einer unproblematischen Firma zusammenzuarbeiten, und entdecken dann doch deren Verbindung zu Xinjiang.“ 

Mit jeder neuen Untersuchung werden weitere Verbindungen zwischen Herstellern und Xinjiang in der globalen Lieferkette aufgedeckt – und die Zahl der Unternehmen und Branchen, die von Zwangsarbeit betroffen sind, steigt stetig. Due Diligence bleibt daher ein dynamisches Ziel; Prozesse zur Risikominimierung müssen auf eine instabile, sich ständig verändernde Risikolandschaft ausgerichtet werden – eine dauerhafte Herausforderung. 

Die Komplexität weltweiter Fertigung kann den Aufbau einer sauberen, konformen Lieferkette zusätzlich erschweren. Je nach Branche und Spezialisierung können direkte Lieferanten ihre eigenen Zulieferer regelmäßig (teils ohne Mitteilung an den Kunden) wechseln. Wardlaw spricht von Zulieferern auf mittlerer Ebene, die im Hintergrund „wöchentlich wechseln“, ohne dass Kunden davon erfahren.

Diese Dynamik erzeugt eine instabile Sub-Tier-Struktur, deren Akteure jederzeit die UFLPA-Konformität verlieren können – und damit intensive Arbeit eines Importeurs für die regulatorische Sorgfaltspflicht zunichtemachen. Beim Problemfeld Zwangsarbeit in Xinjiang ist nichts endgültig; US-Hersteller, insbesondere in priorisierten Industrien, bleiben einem dauerhaften Risiko ausgesetzt, das sich zwar eindämmen lässt, aber schwer dauerhaft aus den Lieferketten zu verbannen ist. 

Strategien für Hersteller zur UFLPA-Konformität

Trotz aller Herausforderungen und der komplexen Auswirkungen von Zwangsarbeit in China auf globale Lieferketten existieren mehrere sinnvolle Strategien für Unternehmen, mit denen sie das UFLPA-Risikomanagement messbar verbessern können.

Beginnen Sie mit einem umfassenden Audit

Die erste Empfehlung besteht in der Durchführung eines umfassenden Audits. Unternehmen, die ein systematisches Audit aller relevanten Bereiche der Lieferkette durchführen, können sich ein realistisches Bild davon machen, ob ihre Produkte mit Zwangsarbeit in Xinjiang in Verbindung stehen – und somit ins Visier der CBP geraten könnten. 

Unternehmen, die ein systematisches Audit durchführen, erhalten ein fundiertes Verständnis dafür, ob ihre Produkte mit Zwangsarbeit in Xinjiang verknüpft sind – und damit in den Fokus der CBP geraten.

Wardlaw empfiehlt hierzu, Importdaten im Automated Commercial Environment-Portal des CBP hinsichtlich Importen mit Harmonized Tariff Schedule (HTS)-Codes für als prioritär eingestufte Güter sowie Produkte mit potenziellen Komponenten dieser Güter zu prüfen. Ebenfalls sollten Unternehmen HTS-Codes berücksichtigen, die laut aktuellen Detentionsmitteilungen des CBP (z.B. Aluminium, Stahl) informell in den Fokus geraten sind. Dieses Audit bietet vielen Importeuren einen wertvollen Orientierungsrahmen zur Bewertung ihres Risikos auf Basis historischer Importdaten. 

Ergänzen Sie Lieferantenverträge um eine Zwangsarbeitsklausel

Hersteller in den USA sollten zudem die Verträge mit Lieferanten überarbeiten. Eine Kündigungsmöglichkeit aus wichtigem Grund, wenn ein Lieferant aufgrund von Zwangsarbeit auffällt, verschafft Unternehmen Flexibilität ohne belastende Nebenbedingungen. Ziel ist es, „schlagkräftige Vertragsklauseln zu etablieren, um kurzfristig neue Lieferanten beauftragen zu können“, so Wardlaw. Auch Importverträge mit Kunden sollten im Blick behalten werden, um Vertragsstrafen bei Verzögerungen zu vermeiden, falls die eigenen Lieferanten nicht mehr UFLPA-konform sind und neue Beschaffungsquellen gefunden werden müssen. „Das schafft auf beiden Seiten Flexibilität und Absicherung“, ergänzt sie.  

Eine Kündigungsmöglichkeit aus wichtigem Grund bei Nachweis von Zwangsarbeit verschafft Unternehmen einen schnellen Ausstieg – ohne belastende Nebenbedingungen.

Erweitern Sie Ihr Lieferantennetzwerk

Versierte Unternehmen im Bereich Lieferkettenmanagement und Risikominimierung erkennen sofort die dritte Maßnahme: Diversifizierung der Lieferkette. Dual Sourcing ist eine Schlüsselstrategie effektiver Beschaffung. Aktuelle Trends wie „De-Risking“ und China Plus One zeigen, wie wichtig Multisourcing und die Reduzierung von Single-Source-Abhängigkeiten sind. Wird eine Sendung eines konkreten Lieferanten vom CBP gestoppt, können Unternehmen mit etabliertem Dual Sourcing die betreffende Lieferung einfach umleiten und unverzüglich einen alternativen Lieferanten aktivieren. Das verhindert weitreichende Folgen, wie sie entstehen, wenn kritische Waren ohne alternative Bezugsquelle beschlagnahmt werden und langwierige sowie kostenintensive Applicability Reviews notwendig werden. Im Kontext des UFLPA und drohender Beschlagnahmungen ist operative Flexibilität entscheidend. 

Wird eine Sendung eines konkreten Lieferanten gestoppt, können Unternehmen mit Dual Sourcing-Prozessen die Waren einfach umleiten und schnell einen alternativen Lieferanten beauftragen.

Es sei jedoch daran erinnert, dass Audits, Vertragsklauseln und Lieferkettendiversifizierung nur begrenzt helfen: Sie erlauben die Einschätzung und kurzfristige Reaktion auf Risiken, ersetzen aber nicht die Identifikation jener Akteure innerhalb der eigenen Lieferkette, die an Chinas systematischen Zwangsarbeitsprogrammen teilnehmen. Für Wardlaw stellt sich die Frage, ob sich Unternehmen darauf beschränken, Negativszenarien abzufedern, oder ob sie gezielt Zwangsarbeit in ihrer Lieferkette lokalisieren können: „Das ist eine tiefgreifendere Frage – und an dem Punkt brauchen Sie Tools“.

Lieferkettenrisikomanagement-Tools unterstützen Unternehmen dabei, tiefergehende Transparenz zu gewinnen, etwa durch Mapping der Lieferkette und relevante Einblicke zu Sub-Tier-Lieferanten. Wardlaw hält fest: „Es ist wirklich schwierig, zu wissen, was in den nächsten Ebenen der Lieferkette passiert.“ Ob sich die Investition in ein Tool auszahlt, das Einblicke jenseits der direkten Lieferanten bis in bislang undurchsichtige Ebenen ermöglicht, „hängt davon ab, wie hoch das wahrgenommene Risiko ist“. Unternehmen in Branchen, die stärker im Fokus des CBP stehen – und somit auch der Zulieferer von Zwangsarbeitsdaten an die Resultate der Behörde –, sollten diese Plattformen ernsthaft in Betracht ziehen, um gezielter und proaktiver gegen UFLPA-Compliance-Risiken vorzugehen. 

Risiken erkennen und präventive Maßnahmen ergreifen

Eines ist sicher: Im komplexen Geflecht von UFLPA-Kontrollen und den verschachtelten Ebenen globaler Lieferantenstrukturen will kein Importeur ohne belastbaren Notfallplan vor einer CBP-Beschlagnahmung stehen. Applicability Reviews sind teuer, zeitintensiv – und der langwierige und kostspielige Streit macht den Erfolg im Zweifel zum Pyrrhussieg. 

Trotz aller Schwierigkeiten lohnt es sich für Unternehmen mit Lieferketten durch Xinjiang dennoch, ein Mindestmaß an Due Diligence zu betreiben. Darüber hinaus stehen Hersteller vor einer Reihe klarer Schritte, mit denen sie sich gegenüber dem vielschichtigen Risikoabsicherung bei Bekanntwerden eines Zwangsarbeitsvorfalls bei einem Lieferanten schützen können. Diese Maßnahmen gehen über die bloße Ergänzung von Fragebögen hinaus – sie bedeuten, gezielt Einfluss und Kontrolle im Lieferantennetzwerk und in der gesamten Lieferkette zu schaffen.