Gestire la compliance UFLPA: strategie efficaci per i produttori

Adottata originariamente a dicembre 2021 ed entrata in vigore il giugno successivo, la Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) è un insieme di restrizioni all'importazione finalizzate a impedire che merci prodotte tramite lavoro forzato sponsorizzato dallo stato cinese entrino nelle catene di approvvigionamento statunitensi. 

La UFLPA mira a rafforzare l’applicazione della Sezione 307 del Tariff Act del 1930—che vieta l’importazione di merci prodotte all’estero tramite lavoro forzato, lavoro carcerario o lavoro vincolato—stabilendo una presunzione contestabile secondo cui tutte le merci fabbricate in tutto o in parte nella Regione Autonoma Uigura dello Xinjiang (XUAR) sono realizzate utilizzando lavoro forzato. 

Perché è stata creata la Uyghur Forced Labor Prevention Act?

La UFLPA persegue diversi obiettivi interconnessi. In primo luogo, mira a rendere il Partito Comunista Cinese (PCC) responsabile della sua ampia campagna di coercizione, oppressione e privazione della libertà nei confronti degli uiguri e di altre minoranze etniche e religiose, interrompendo i rapporti con le aziende cinesi coinvolte e limitando il loro accesso al vasto mercato americano. Attraverso queste restrizioni, gli Stati Uniti intendono esercitare pressioni sul PCC affinché riformi il proprio trattamento verso uiguri e altre minoranze nello Xinjiang. Contemporaneamente, i controlli sono stati introdotti per scoraggiare in modo deciso produttori e importatori statunitensi dal mantenere catene di approvvigionamento che coinvolgano la XUAR, dove i programmi di lavoro forzato del Partito Comunista Cinese sono maggiormente concentrati. 

L’implementazione della legge e la strategia generale sono supervisionate dalla Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), un gruppo inter-agenzia sotto il Dipartimento della Sicurezza Interna. La Customs and Border Protection (CBP) è responsabile dell’applicazione della UFLPA, tramite i propri team, funzionari ed agenti impegnati sul campo nell’individuare spedizioni sospette e operare i fermi doganali. 

Tendenze nell’applicazione della UFLPA nel 2024

Un’analisi superficiale del numero di fermi effettuati in base alla legge dal suo avvio nel giugno 2022 evidenzia l’ampliamento della portata e della frequenza dei controlli. 

Nei primi sei mesi dell’anno fiscale 2024, CBP ha già trattenuto spedizioni per un valore di 1,3 miliardi di dollari.

Nei primi sei mesi dell’anno fiscale 2024, CBP ha già trattenuto spedizioni per un valore di 1,3 miliardi di dollari. Tale cifra si avvicina al valore totale delle merci trattenute dall’agenzia durante tutto il 2023. A marzo scorso è stato registrato il valore mensile più alto di sequestri dall’entrata in vigore della UFLPA, mentre febbraio rappresenta il secondo valore record. Considerata la costante e pressante richiesta da parte del Congresso e delle organizzazioni per i diritti umani di rafforzare le restrizioni e di chiamare sempre più aziende a rispondere—consapevolmente o meno—del coinvolgimento nel lavoro forzato, è lecito attendersi che i sequestri aumenteranno ulteriormente nella seconda metà dell’anno e nel 2025. 

Quando una spedizione viene trattenuta da CBP, l’importatore può contestare il sequestro in due modi. Se la spedizione è stata prodotta, in tutto o in parte, nello Xinjiang, oppure da una società presente nell’Entity List della UFLPA, l’importatore può presentare una richiesta di esclusione (exclusion request). Questa richiede la dimostrazione, tramite prove chiare e convincenti, che le merci non siano state prodotte con lavoro forzato. Il secondo percorso di contestazione è una verifica di applicabilità (applicability review), che impone all’importatore di dimostrare che le merci non provengano dallo Xinjiang né da società presenti nell’Entity List. 

Per le aziende preoccupate che le proprie catene di approvvigionamento possano essere contaminate dal lavoro forzato di stato nello Xinjiang, tuttavia, la prospettiva di intraprendere una di queste procedure è scoraggiante.

Per le aziende preoccupate che la propria filiera possa essere compromessa dal lavoro forzato promosso dallo stato nello Xinjiang, la prospettiva di intraprendere una qualsiasi di queste procedure è tutt’altro che semplice. Per esempio, come afferma una partner di uno studio legale specializzato nella predisposizione di pacchetti di conformità UFLPA su International Trade Today, risolvere una di queste contestazioni «può richiedere mesi». Inoltre, i numerosi costi associati all’assunzione di legali e consulenti e alla custodia dei beni trattenuti possono aumentare rapidamente. 

Piuttosto che sperare di vincere una lunga e onerosa contestazione contro CBP, produttori e importatori che ritengano di essere a rischio di esposizione al lavoro forzato dovrebbero iniziare fin da subito a integrare strategie di compliance. 

I questionari di onboarding dei fornitori non sono sufficienti 

In risposta al recente aumento dei sequestri derivanti dalla UFLPA e alla sua crescente pervasività, molte aziende stanno aggiornando i questionari di onboarding dei fornitori. Oltre a temi come corruzione e frode, Lindsay Bernsen Wardlaw, ex avvocato di commercio internazionale e attuale consulente presso Amalie Trade Compliance Consulting, registra come le aziende stiano impiegando questi questionari per gestire i rischi direttamente collegati al lavoro forzato e ai diritti umani. «Ora includeranno, se non era già presente, domande sul lavoro forzato, anche in forme meno evidenti come sotto-retribuzione, orari lavorativi eccessivi, nonché forme più clamorose quali campi di internamento e lavoro minorile», afferma Wardlaw. 

Questi questionari offrono numerosi benefici, tra cui la promozione di una solida cultura aziendale e la funzione di struttura formativa per i fornitori.

Questi questionari forniscono diversi vantaggi, tra cui la costruzione di una cultura aziendale forte e l’offerta di un quadro formativo prezioso per i fornitori. Integrare i temi del lavoro forzato rappresenta un passo importante e responsabile in qualsiasi progetto orientato a definire le aspettative con i fornitori. 

Tuttavia, gli importatori non devono confondere l’ampliamento di un questionario sulle pratiche di lavoro forzato con una documentazione sostanziale o prove giustificative valide in caso di sequestro secondo la UFLPA. «Si tratta di una buona pratica, ma non è giuridicamente sufficiente per convincere CBP a rilasciare le sue merci», avverte Wardlaw. «Si può spendere moltissimo chiedendo compilazioni di questionari a tutti i livelli, dal fornitore di materie prime in su, senza ottenere nulla di realmente utile a livello di legittima difesa davanti alla CBP.»

Ciononostante, per molti importatori questi questionari rappresentano attualmente la principale misura di gestione del rischio UFLPA. «Per la maggior parte di queste aziende, non è affatto semplice capire cosa fare di più.»

La due diligence è un obiettivo mobile per la compliance UFLPA 

La due diligence costituisce la base di qualsiasi processo di risk management efficace e le aziende impegnate nel mantenimento della conformità normativa dispongono solitamente di solide infrastrutture interne per svolgerla. Non sorprende quindi che le pratiche di due diligence siano considerate fondamentali per raggiungere la compliance UFLPA. Le linee guida specifiche del Department of Homeland Security sull’uso della due diligence richiedono il coinvolgimento dei fornitori, la redazione e la comunicazione di un rigoroso codice di condotta che vieti il lavoro forzato e la formalizzazione di un piano di azione correttivo qualora si riscontrino pratiche di lavoro forzato nella catena di approvvigionamento.

Se queste misure costituiscono una risposta concreta al rischio correlato alla UFLPA, la natura in continua evoluzione della situazione nello Xinjiang può complicare anche i processi di due diligence più rigorosi. Il problema è l’instabilità costante: se oggi un’azienda riesce ad eliminare dalla propria catena di approvvigionamento produttori con collegamenti allo Xinjiang o ai programmi di lavoro forzato cinesi, ciò non garantisce che i fornitori e i loro sub-tier siano esenti da rischi anche fra sei mesi. «Ci sono ora report accademici che ogni mese identificano nuovi soggetti coinvolti nel lavoro forzato», afferma Wardlaw. «Così può capitare di credere di avere una controparte “pulita” e poi scoprire che aveva, in realtà, un collegamento con lo Xinjiang di cui si era all’oscuro.» 

«Ci sono ora report accademici che ogni mese identificano nuovi soggetti coinvolti nel lavoro forzato», afferma Wardlaw. «Così può capitare di credere di avere una controparte “pulita” e poi scoprire che aveva, in realtà, un collegamento con lo Xinjiang di cui si era all’oscuro.» 

Con il proseguimento delle indagini e delle segnalazioni che portano a galla nuovi collegamenti tra produttori e Xinjiang nelle filiere globali, la platea di aziende e settori coinvolti nelle pratiche di lavoro forzato è destinata a crescere. In altre parole, la due diligence resta un obiettivo mobile, e mettere in atto processi di mitigazione dei rischi in un contesto così instabile e mutevole può sembrare un compito senza fine. 

Le dinamiche complesse della produzione globale, inoltre, possono compromettere ulteriormente gli sforzi organizzativi per garantire una catena di approvvigionamento pulita e conforme. A seconda del settore e del livello di complessità e specializzazione nel processo di assemblaggio, i fornitori diretti possono cambiare i loro stessi fornitori con cadenza regolare (e in alcuni casi senza alcuna comunicazione al cliente). Come spiega Wardlaw, «tutti quei fornitori intermedi utilizzati dal suo fornitore di primo livello possono cambiare dietro le quinte anche di settimana in settimana, e Lei potrebbe non averne alcuna percezione».

Questa fluidità di fondo genera una mutevole porta girevole di sub-tier che possono uscire improvvisamente dalla compliance UFLPA, vanificando l’enorme lavoro che un importatore può aver compiuto per soddisfare i requisiti di due diligence. Di fronte all’albatros della catena di approvvigionamento rappresentato dal lavoro forzato nello Xinjiang, nulla è mai definitivo. La conseguenza per i produttori statunitensi in settori ad alta priorità è una vulnerabilità quasi cronica, in cui esistono molte strade per combattere i fornitori a rischio, ma poche possibilità di eliminarli definitivamente. 

Strategie che i produttori possono e dovrebbero adottare per la compliance UFLPA

Nonostante questa molteplicità di criticità—e l’impasse che il fenomeno del lavoro forzato in Cina rappresenta per le aziende attive sulla catena di approvvigionamento globale—esistono varie strategie che le organizzazioni possono implementare per ottenere risultati concreti nella gestione del rischio UFLPA.

Partire da un audit approfondito

La prima strategia consiste nell’effettuare un audit completo. Le aziende che realizzano una verifica accurata possono ottenere una rappresentazione sufficientemente precisa dei rischi che i propri prodotti possano essere riconducibili al lavoro forzato nello Xinjiang, rientrando così nelle maglie dei controlli della CBP. 

Le aziende che realizzano una verifica accurata possono ottenere una rappresentazione sufficientemente precisa dei rischi che i propri prodotti possano essere riconducibili al lavoro forzato nello Xinjiang, rientrando così nelle maglie dei controlli della CBP. 

In questo ambito, Wardlaw suggerisce di esaminare i dati d’importazione attraverso il portale Automated Commercial Environment della CBP su prodotti e codici HTS (Harmonized Tariff Schedule) collegati attualmente a categorie di rilevanza prioritaria e prodotti che possano contenerli. Le aziende dovrebbero altresì analizzare i codici HTS relativi a merci che, pur non rientrando ufficialmente nelle priorità, sono diventate target dei sequestri UFLPA secondo le ultime comunicazioni della CBP (come alluminio, acciaio, ecc.). Questo tipo di audit rappresenta il punto di partenza per molti importatori e permette di costruire un quadro di riferimento utile per valutare il livello di rischio associato agli storici di importazione. 

Inserire una clausola sul lavoro forzato nei contratti con i fornitori

In secondo luogo, i produttori statunitensi dovrebbero valutare la revisione dei contratti con i fornitori. Prevedere la risoluzione per giusta causa nel caso in cui un fornitore faccia uso di lavoro forzato garantisce una rapida via d’uscita—senza vincoli indebiti. L’obiettivo dovrebbe essere l’inclusione di «robuste clausole contrattuali che consentano di cambiare immediatamente fornitore», spiega Wardlaw. Sul versante opposto della filiera, gli importatori dovrebbero impegnarsi ad aggiornare i contratti con i propri clienti per minimizzare le penali per ritardi laddove si scopra che un fornitore non è conforme alla UFLPA e si debbano trovare fonti alternative di approvvigionamento. «Questo offre una copertura e una flessibilità su entrambi i lati», aggiunge.  

Prevedere la risoluzione per giusta causa nel caso in cui un fornitore faccia uso di lavoro forzato garantisce una rapida via d’uscita—senza vincoli indebiti.

Espandere la rete di fornitori

Le aziende esperte nella gestione della catena di approvvigionamento e nella mitigazione dei rischi riconosceranno subito il terzo intervento: la diversificazione della filiera produttiva. Il dual sourcing rappresenta un principio fondamentale per strategie di acquisto e programmi di procurement solidi. Tendenze recenti come il «de-risking» e la strategia China Plus One hanno evidenziato i vantaggi di multisourcing e della minimizzazione delle dipendenze dai punti di strozzatura ad alto rischio. Se una spedizione da uno specifico fornitore viene bloccata dalla CBP, le aziende dotate di una struttura dual-sourcing possono semplicemente riesportare la merce e rivolgersi rapidamente a un altro fornitore. Meglio questa via che ritrovarsi con una spedizione critica fermata e nessuna alternativa approvigionativa, dover stoccare la merce indefinitamente e sostenere i costi di un’applicability review. In presenza di UFLPA e rischio di sequestro, sviluppare agilità operativa è fondamentale. 

Se una spedizione da uno specifico fornitore viene bloccata dalla CBP, le aziende dotate di una struttura dual-sourcing possono semplicemente riesportare la merce e rivolgersi rapidamente a un altro fornitore.

Occorre tuttavia ricordare che audit, clausole contrattuali e diversificazione della supply chain sono solo strumenti parziali. Consentono di valutare il rischio complessivo e di reagire tempestivamente nel caso in cui un produttore venga segnalato per non conformità, ma non aiutano a identificare uno specifico soggetto coinvolto nei programmi di lavoro forzato cinesi. Molte aziende si domandano come andare oltre la mera mitigazione degli scenari peggiori e individuare effettivamente il fenomeno nella propria filiera. «E penso sia una domanda molto più complessa, che porta a considerare l’adozione di strumenti dedicati», sostiene Wardlaw. 

Gli strumenti di risk management della supply chain possono aiutare le aziende ad approfondire la visibilità nella catena di approvvigionamento, ad esempio tramite supply chain mapping e approfondimenti sui sub-tier dei fornitori. Come sottolinea Wardlaw, «è davvero difficile avere visibilità sulle attività dei livelli successivi della supply chain». La scelta di investire in una piattaforma che consenta di superare il perimetro dei fornitori diretti «dipende in gran parte dal livello di rischio percepito». Le aziende attive nei settori maggiormente osservati da CBP—e dalle organizzazioni che alimentano l’agenzia con dati su casi di lavoro forzato—dovrebbero quantomeno valutare queste soluzioni per assumere una posizione più strategica e proattiva nella gestione del rischio UFLPA. 

Riconoscere il rischio e adottare misure preventive

Se c’è un punto fermo nella dinamica applicazione della UFLPA e nella complessa rete globale di fornitori e sub-tier che la legge mira a regolare, è che gli importatori non vogliono ritrovarsi ad affrontare un sequestro CBP privi di un piano di emergenza. Le applicability review sono costose e richiedono molto tempo, mentre i costi ineliminabili rendono la vittoria in una contestazione quasi sempre una vittoria di Pirro. 

Nonostante le difficoltà, svolgere un livello adeguato di due diligence rappresenta ancora un investimento valido per le aziende che operano in settori legati a catene di approvvigionamento che attraversano lo Xinjiang. Inoltre, esistono diversi passi concreti che i produttori possono compiere per proteggersi dai molteplici rischi che potrebbero insorgere nel caso in cui un proprio fornitore venga coinvolto in pratiche di lavoro forzato. Tuttavia, questi misure richiedono di andare oltre il rafforzamento dei questionari per i fornitori, adottando interventi mirati per ottenere maggiore controllo e influenza sulle proprie reti e catene di produzione.