Maîtriser la conformité UFLPA : stratégies efficaces pour les fabricants

Adoptée à l’origine en décembre 2021 et entrée en vigueur en juin suivant, la Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) est une série de restrictions à l’importation visant à empêcher que des biens produits à l’aide du travail forcé, soutenu par l’État chinois, ne pénètrent les chaînes d’approvisionnement américaines. 

L’UFLPA vise à renforcer l’application de la Section 307 du Tariff Act de 1930 — qui interdit l’importation de biens fabriqués à l’étranger par le biais du travail forcé, du travail pénitentiaire ou du travail sous contrat — en établissant une présomption réfutable selon laquelle tous les produits fabriqués, en tout ou en partie, dans la Région autonome ouïghoure du Xinjiang (XUAR) ont été réalisés grâce au travail forcé. 

Pourquoi la Uyghur Forced Labor Prevention Act a-t-elle été créée ?

L’UFLPA poursuit plusieurs objectifs complémentaires. D’abord, elle vise à rendre le Parti communiste chinois (PCC) responsable de sa vaste campagne de coercition, d’oppression et d’emprisonnement des Ouïghours et autres minorités ethniques et religieuses, en coupant l’accès au marché américain des entreprises chinoises complices. En appliquant ces interdictions, les États-Unis cherchent à faire pression sur le PCC pour qu’il revoie sa politique envers les Ouïghours et autres groupes minoritaires du Xinjiang. Parallèlement, ces mesures visent à décourager fortement fabricants et importateurs américains de maintenir des chaînes d’approvisionnement passant par le XUAR, où les programmes de travail forcé pilotés par le PCC sont les plus intensifs. 

L’application de la loi et la stratégie globale sont supervisées par la Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), un groupe interministériel relevant du Department of Homeland Security. De son côté, la Customs and Border Protection (CBP) est responsable de l’exécution de l’UFLPA, avec des équipes déployées sur le terrain pour signaler et retenir les cargaisons suspectes. 

Tendances de l’application de l’UFLPA en 2024

Un simple coup d’œil au nombre de détentions effectuées conformément à la loi depuis son entrée en vigueur en juin 2022 met en évidence l’ampleur et la fréquence croissante de son application. 

Au cours du premier semestre de l’exercice 2024, la CBP a déjà retenu pour 1,3 milliard de dollars de marchandises.

Au cours du premier semestre de l’exercice 2024, la CBP a déjà retenu pour 1,3 milliard de dollars de marchandises. Ce montant approche la valeur totale des biens retenus par l’agence pour toute l’année 2023. Mars dernier a enregistré la valeur mensuelle de détentions la plus élevée depuis l’entrée en vigueur de l’UFLPA, février occupant la deuxième place. Avec les appels insistants du Congrès et des organisations de défense des droits humains pour un renforcement des restrictions et de la responsabilité des entreprises, il est fort probable que ces chiffres augmentent encore au second semestre et en 2025. 

Lorsqu’un envoi est retenu par la CBP, les importateurs peuvent contester la détention. Deux options s’offrent à eux. Si la marchandise a été fabriquée en tout ou en partie au Xinjiang ou par une entreprise figurant sur l’Entity List de l’UFLPA, ils peuvent soumettre une demande d’exclusion. Celle-ci oblige l’importateur à fournir des preuves claires et convaincantes que la marchandise n’a pas été produite avec du travail forcé. La deuxième voie est celle de la vérification d’applicabilité, qui nécessite de prouver que la marchandise n’a pas été produite au Xinjiang ni par une entreprise listée. 

Cependant, pour les entreprises craignant que leur chaîne d’approvisionnement soit contaminée par le travail forcé d’État au Xinjiang, la perspective de contester une détention demeure très dissuasive.

Cependant, pour les entreprises craignant que leur chaîne d’approvisionnement soit contaminée par le travail forcé d’État au Xinjiang, la perspective de contester une détention demeure très dissuasive. Comme l’a expliqué un associé d’un cabinet d’avocats spécialisé dans la constitution de dossiers de contestation UFLPA à International Trade Today, remporter une telle contestation peut « prendre des mois ». Le coût cumulé lié à l’intervention d’avocats, de consultants et au stockage des marchandises retenues peut rapidement devenir considérable. 

Plutôt que d’espérer gagner une contestation longue et coûteuse contre la CBP, les fabricants et importateurs qui pensent être exposés au risque de travail forcé devraient adopter dès à présent des stratégies de conformité. 

Les questionnaires « onboarding » fournisseurs ne suffisent pas

Face à l’augmentation du nombre de détentions et à l’élargissement du champ d’application de la loi, de nombreuses entreprises commencent à réviser leurs questionnaires d’intégration fournisseurs. Outre les sujets tels que la corruption, la fraude ou la lutte anti-pot-de-vin, Lindsay Bernsen Wardlaw, ancienne avocate en commerce international et aujourd’hui consultante chez Amalie Trade Compliance Consulting, observe une utilisation croissante de ces questionnaires pour mieux gérer les risques liés au travail forcé et aux droits humains. « Désormais, si ce n’est déjà fait, ils intégreront des questions sur le travail forcé, y compris sous des formes moins flagrantes comme la sous-rémunération ou des horaires excessifs, mais aussi sur des formes plus évidentes telles que le travail en camp d’internement ou le travail des enfants », explique Wardlaw. 

Ces questionnaires offrent de nombreux avantages, notamment pour instaurer une forte culture d’entreprise et servir de cadre de formation précieux auprès des fournisseurs.

Ces questionnaires offrent de nombreux avantages, notamment pour instaurer une forte culture d’entreprise et servir de cadre de formation précieux auprès des fournisseurs. Leur intégration du risque de travail forcé constitue une avancée importante pour accompagner les fournisseurs et poser un cadre d’exigences claires. 

Néanmoins, les importateurs ne doivent pas confondre un questionnaire renforcé avec une documentation probante ou une preuve exonératoire pouvant être utilisée en cas de détention sous l’UFLPA. « C’est une bonne pratique, mais ce n’est en rien suffisant, juridiquement, pour convaincre la CBP de libérer vos marchandises, » prévient Wardlaw. « Vous pouvez dépenser des sommes considérables à faire remplir ces questionnaires jusqu’au niveau des matières premières, sans que cela n’apporte une réelle valeur probante face à la CBP. »

Pour de nombreux importateurs, ces questionnaires constituent pourtant la principale mesure de gestion du risque UFLPA. « Pour la plupart, il est très difficile de savoir quelles étapes suivre ensuite. »

Une diligence raisonnable en constante évolution pour la conformité à l’UFLPA

La diligence raisonnable est la pierre angulaire de tout processus robuste de gestion des risques, et les entreprises soucieuses de conformité disposent en général d’infrastructures internes solides pour l’appliquer. Sans surprise, ces pratiques constituent un levier critique pour atteindre la conformité UFLPA. Les directives spécifiques du Department of Homeland Security pour la diligence raisonnable imposent l’engagement avec les fournisseurs, l’instauration et la communication d’un code de conduite prohibant le travail forcé, et la planification d’actions correctives dès qu’une entité impliquée dans la chaîne d’approvisionnement est identifiée comme participante à des pratiques de travail forcé.

Bien que ces mesures contribuent à l’atténuation du risque UFLPA, la situation à Xinjiang évolue rapidement, compliquant même les démarches les plus rigoureuses. Le contexte est en perpétuelle mutation : si une entreprise parvient à assainir sa chaîne d’approvisionnement aujourd’hui, rien ne garantit que, six mois plus tard, ses fournisseurs ou leurs sous-traitants ne soient pas impliqués, directement ou indirectement, dans des programmes liés au travail forcé en Chine. « Des rapports universitaires paraissent chaque mois, identifiant de nouveaux acteurs impliqués dans le travail forcé, » indique Wardlaw. « Vous pensiez traiter avec un fournisseur conforme, puis découvrez qu’il avait en fait un lien avec le Xinjiang, que vous ignoriez complètement. » 

« Des rapports universitaires paraissent chaque mois, identifiant de nouveaux acteurs impliqués dans le travail forcé, indique Wardlaw. Vous pensiez traiter avec un fournisseur conforme, puis découvrez qu’il avait en fait un lien avec le Xinjiang, que vous ignoriez complètement. »

Au fur et à mesure que les enquêtes révèlent de nouveaux liens entre fabricants et le Xinjiang, la liste des entreprises et des secteurs concernés par des pratiques de travail forcé ne cesse de s’allonger. En somme, la diligence raisonnable devient une cible mouvante et créer des processus de gestion des risques dans cet environnement instable représente un défi sans fin. 

Les dynamiques complexes de la fabrication mondiale compliquent davantage les efforts des organisations visant à instaurer une chaîne d’approvisionnement propre et conforme. Selon les industries et la spécialisation des processus d’assemblage, les fournisseurs directs peuvent changer leurs propres sous-traitants (souvent sans informer leurs clients). Comme le souligne Wardlaw : « Tous ces fournisseurs intermédiaires que votre fournisseur de niveau 1 utilise, ils peuvent en changer d’une semaine à l’autre, sans que vous en soyez informés. »

Cette fluidité engendre une rotation permanente de sous-traitants, susceptibles à tout moment de sortir du cadre de conformité UFLPA, annulant les efforts réalisés par l’importateur pour appliquer la diligence raisonnable. S’agissant du travail forcé au Xinjiang dans la chaîne d’approvisionnement, rien n’est définitif. Pour les fabricants américains dans les secteurs prioritaires, cela se traduit par une fragilité chronique : il existe bien des mesures pour contrer les fournisseurs à risque, mais très peu pour les écarter définitivement. 

Stratégies à adopter pour la conformité UFLPA

Malgré ces défis majeurs — et le dilemme que représente le travail forcé en Chine pour les acteurs mondiaux de la chaîne d’approvisionnement — plusieurs stratégies concrètes permettent d’améliorer significativement la gestion des risques liés à l’UFLPA.

Commencer par un audit exhaustif

La première recommandation est de réaliser un audit complet. Les entreprises qui procèdent à un audit approfondi disposent d’une cartographie raisonnablement précise des risques potentiels de liens entre leurs produits et le travail forcé au Xinjiang, leur permettant d’anticiper un contrôle de la CBP. 

Les entreprises qui procèdent à un audit approfondi disposent d’une cartographie raisonnablement précise des risques potentiels de liens entre leurs produits et le travail forcé au Xinjiang, leur permettant d’anticiper un contrôle de la CBP. 

Pour cela, Wardlaw recommande de croiser ses propres données d’importation sur le portail Automated Commercial Environment de la CBP, ciblant les produits ou composants associés à des codes HTS (Harmonized Tariff Schedule) de biens identifiés comme prioritaires ou susceptibles d’intégrer des biens soumis à contrôle. Il convient aussi de s’intéresser aux codes HTS de produits devenus, même de manière non officielle, la cible des récentes détentions par la CBP (aluminium, acier, etc.). Cet audit constitue une base utile et un cadre de référence pour évaluer l’exposition au risque par rapport à l’historique d’imports. 

Intégrer une clause de lutte contre le travail forcé dans vos contrats fournisseurs

Ensuite, les fabricants américains sont invités à revoir leurs contrats fournisseurs. Préciser une clause de résiliation pour motif légitime (cause) si un fournisseur est reconnu coupable de recourir au travail forcé permet de se dégager rapidement de la relation commerciale. L’objectif doit être de disposer de « clauses contractuelles solides permettant de se tourner vers un autre fournisseur sur-le-champ », selon Wardlaw. En aval, les importateurs devraient aussi réviser leurs contrats clients afin de limiter les pénalités de retard au cas où un fournisseur serait non conforme à l’UFLPA et qu’il serait nécessaire de changer de source d’approvisionnement. « Cela aide à garantir plus de flexibilité et de protection des deux côtés, » ajoute-t-elle.  

Préciser une clause de résiliation pour motif légitime (cause) si un fournisseur est reconnu coupable de recourir au travail forcé permet de se dégager rapidement de la relation commerciale.

Élargir votre réseau de fournisseurs

Les entreprises aguerries en gestion de la chaîne d’approvisionnement et en gestion des risques reconnaîtront ici une mesure essentielle : la diversification des sources d’approvisionnement. Le double sourcing est un principe fondamental dans les stratégies d’achats et d’approvisionnement résilients. Les tendances récentes telles que le « de-risking » et China Plus One illustrent l’intérêt du multisourcing pour limiter la dépendance aux points de blocage risqués. Si une livraison d’un fournisseur spécifique est bloquée par la CBP, une organisation ayant mis en place le double sourcing peut simplement réexporter la marchandise et solliciter un fournisseur alternatif. Cette stratégie est de loin préférable à la situation des importateurs qui, en l’absence de solution de rechange, voient une livraison critique immobilisée et doivent s’acquitter de frais de stockage et d’expertise afin de constituer un dossier de contestation. Face à l’UFLPA, l’agilité opérationnelle est déterminante. 

Si une livraison d’un fournisseur spécifique est bloquée par la CBP, une organisation ayant mis en place le double sourcing peut simplement réexporter la marchandise et solliciter un fournisseur alternatif.

Il ne faut toutefois pas oublier que les audits, les clauses contractuelles et la diversification ont leurs limites. Ces mesures permettent d’évaluer le risque global et de réagir promptement si un fabricant se retrouve soudainement non conforme, mais elles ne permettent pas d’identifier précisément un acteur — fabricant ou fournisseur — impliqué dans des programmes systématiques de travail forcé en Chine. Selon Wardlaw, une question essentielle se pose : « Les entreprises peuvent-elles aller au-delà du traitement des scénarios catastrophes et réellement isoler le travail forcé dans leur supply chain ? C’est une problématique plus profonde et difficile, qui nécessite d’explorer les outils disponibles. » 

Les outils de gestion des risques de la chaîne d’approvisionnement aident à analyser en profondeur la supply chain, jusqu’aux fournisseurs de second et troisième rang, via le mapping avancé et des analyses exploitables sur l’amont de la chaîne. Comme le souligne Wardlaw : « Il est très difficile d’avoir de la visibilité sur ce que font les sous-traitants de niveau supérieur de la chaîne d’approvisionnement. » L’intérêt d’investir dans un outil permettant de s’affranchir de la simple relation directe dépend du niveau de risque perçu par l’entreprise. Les sociétés opérant dans des secteurs particulièrement surveillés par la CBP — ou par les chercheurs et organisations alimentant l’agence en données sur le travail forcé — devraient envisager ces solutions pour se doter d’une approche proactive et stratégique face aux risques UFLPA. 

Identifier les risques et mettre en œuvre des mesures préventives

S’il y a bien une leçon univoque à tirer du paysage mouvant du dispositif UFLPA et de la complexité du maillage mondial des fournisseurs et sous-traitants, c’est que les importateurs doivent éviter à tout prix d’affronter une mise en détention CBP sans plan de secours. Les vérifications d’applicabilité sont coûteuses et chronophages, et les frais inévitables rendent leur issue, même positive, très rarement avantageuse. 

Malgré l’ensemble des obstacles, un minimum de diligence raisonnable demeure un investissement judicieux pour les entreprises opérant dans des secteurs exposés à des chaînes d’approvisionnement passant par le Xinjiang. Par ailleurs, il existe différentes actions concrètes que les fabricants peuvent engager afin de se prémunir face aux risques multiples liés à la découverte de pratiques de travail forcé par l’un de leurs fournisseurs. Cela implique néanmoins d’aller au-delà de la simple extension des questionnaires fournisseurs, en s’engageant dans des démarches ciblées et délibérées pour renforcer le contrôle et le levier au sein des réseaux de fournisseurs et des chaînes de production.