Ngành ô tô nên kỳ vọng gì từ việc thực thi UFLPA của CBP?

Ngày 14/02 năm nay, các phương tiện truyền thông bắt đầu đưa tin về một diễn biến quan trọng mới liên quan đến Đạo luật Phòng chống Lao động Cưỡng bức người Duy Ngô Nhĩ (UFLPA). Đạo luật này, được ban hành năm 2022, cấm nhập khẩu vào Hoa Kỳ các hàng hóa của Trung Quốc được sản xuất hoặc khai thác bằng lao động cưỡng bức. Cơ quan Hải quan và Bảo vệ Biên giới Hoa Kỳ (CBP), đơn vị liên bang chịu trách nhiệm thực thi UFLPA, đã tạm giữ hàng nghìn xe ô tô nhập khẩu của Volkswagen. Số này bao gồm vài trăm chiếc Bentley, khoảng 1.000 xe Porsche và vài nghìn xe Audi (Tập đoàn Volkswagen sở hữu một số nhà sản xuất ô tô hạng sang).

Sự kiện hàng nghìn xe bị tạm giữ—lớn nhất từ trước đến nay mà CBP tiến hành đối với ngành công nghiệp ô tô theo UFLPA—thực chất lại do chính Volkswagen kích hoạt. Nhà sản xuất ô tô này phát hiện một linh kiện phụ cụ thể trên các dòng xe sang có xuất xứ từ một khu vực thuộc “miền tây Trung Quốc” và đã chủ động báo cáo phát hiện này cho cơ quan chức năng. Theo nguồn tin nội bộ tiết lộ với Financial Times (cơ quan đầu tiên đưa tin), Volkswagen “không biết nguồn gốc linh kiện này, vốn được cung cấp bởi một nhà cung cấp gián tiếp nằm sâu trong chuỗi cung ứng, cho đến khi chính nhà cung cấp này thông báo về vấn đề.” Trong thư gửi khách hàng đang chờ nhận xe bị tạm giữ, Volkswagen cho biết việc tạm giữ này xuất phát từ “một linh kiện điện tử nhỏ nằm trong một cụm điều khiển lớn hơn.”

Theo nguồn tin nội bộ tiết lộ với Financial Times (cơ quan đầu tiên đưa tin), Volkswagen “không biết nguồn gốc linh kiện này, vốn được cung cấp bởi một nhà cung cấp gián tiếp nằm sâu trong chuỗi cung ứng, cho đến khi chính nhà cung cấp này thông báo về vấn đề.”

Rất có thể sự việc này sẽ gây tổn thất về hình ảnh đối với Volkswagen—một doanh nghiệp vốn không xa lạ với các bê bối quy mô lớn liên quan đến việc vi phạm quy định của Hoa Kỳ. Tuy nhiên, gần như chắc chắn sự việc này sẽ không dẫn đến việc bị tịch thu vĩnh viễn các dòng xe sang của hãng. Nhà sản xuất ô tô hiện đang tiến hành thay thế linh kiện phụ có liên đới đến lao động cưỡng bức tại Trung Quốc, với kỳ vọng CBP sẽ giải phóng các xe bị tạm giữ sau đó. Các khách hàng của Volkswagen dự kiến sẽ nhận được đơn hàng, còn doanh nghiệp sẽ âm thầm xử lý vụ việc. Hành động của cơ quan chức năng thực tế không phải là điểm đáng chú ý đối với mẫu xe cụ thể CBP tạm giữ vào tháng 2 vừa qua; điều quan trọng hơn là tác động của sự kiện này đối với toàn ngành công nghiệp ô tô nói chung.

Nhà sản xuất ô tô hiện đang tiến hành thay thế linh kiện phụ có liên đới đến lao động cưỡng bức tại Trung Quốc, với kỳ vọng CBP sẽ giải phóng các xe bị tạm giữ sau đó.

Trước khi xảy ra vụ tạm giữ của Volkswagen, đã có hơn một năm điều tra phát hiện ra các mối liên hệ đáng chú ý giữa các nhà sản xuất ô tô lớn nhất thế giới và lao động cưỡng bức tại Tân Cương. Các tổ chức phi chính phủ (NGO) và các viện nghiên cứu đồng loạt công bố kết quả cho thấy sự liên can của nhiều tập đoàn ô tô lớn với tình trạng này. Các chính trị gia và quan chức liên bang đã chú ý sát sao đến luồng nghiên cứu phát triển này, và tại Washington đã rộ lên thông tin Bộ An ninh Nội địa chuẩn bị nhắm tới các doanh nghiệp này. Trong bối cảnh đó, vụ tạm giữ xe quy mô lớn dường như tượng trưng cho khởi đầu một giai đoạn thực thi UFLPA mới, với các nhà sản xuất ô tô trở thành tâm điểm.

Nghiên cứu hé lộ mối liên hệ giữa ngành ô tô và lao động cưỡng bức tại Tân Cương

Dù trước đây đã có nhận thức nhất định trong giới am hiểu các chương trình lao động cưỡng bức tại Tân Cương rằng các nhà sản xuất ô tô có liên hệ với khu vực này, chỉ đến khi xuất hiện một phóng sự điều tra chi tiết và chấn động năm 2022, các mối liên hệ này mới được công khai cho đông đảo công chúng. Báo cáo “Driving Force” được Trung tâm Helena Kennedy về Công lý Quốc tế, Đại học Sheffield Hallam công bố vào tháng 12/2022 đã sử dụng dữ liệu công khai, báo cáo tài chính, điều tra báo chí cùng bản đồ hóa tiên tiến để làm rõ cách Khu tự trị người Duy Ngô Nhĩ (XUAR) đã thâm nhập sâu vào chuỗi cung ứng của ngành ô tô.

Báo cáo sử dụng dữ liệu công khai, báo cáo tài chính, điều tra báo chí cùng bản đồ hóa tiên tiến, bên cạnh nhiều nguồn khác, để làm rõ cách Khu tự trị người Duy Ngô Nhĩ (XUAR) đã thâm nhập sâu vào chuỗi cung ứng của ngành ô tô.

Báo cáo bắt đầu bằng một số chi tiết then chốt lý giải vì sao nhiều nhà sản xuất ô tô đẩy mạnh hoạt động tại Tân Cương trong nửa thập kỷ vừa qua. “Việc gia tăng nguồn cung nguyên vật liệu thô đã qua chế biến tại vùng người Duy Ngô Nhĩ,” các tác giả phân tích, “cùng với các ưu đãi đặc biệt từ chính phủ và việc thực thi lỏng lẻo luật bảo vệ người lao động và môi trường đã khiến các nhà sản xuất linh kiện ô tô mở rộng sản xuất tại khu vực này trong những năm gần đây.” Các nhà cung cấp dọc chuỗi cung ứng ô tô toàn cầu bắt đầu tận dụng môi trường kinh doanh ưu đãi mà chính phủ Trung Quốc kiến tạo tại XUAR. Chỉ trong vài năm, ngành công nghiệp đã hình thành mối quan hệ chặt chẽ, phức tạp và gần như không thể tách rời với Tân Cương.

Cuộc điều tra tập trung vào một số nguyên vật liệu và linh kiện chủ chốt dùng trong sản xuất ô tô như thép, nhôm, đồng và pin. Truy xuất nguồn gốc các mặt hàng này về các nhà sản xuất gốc, báo cáo đã ghi nhận chi tiết việc rất nhiều tập đoàn ô tô hàng đầu thế giới sử dụng chuỗi cung ứng xuyên qua Tân Cương và dính dáng đến chế độ lao động cưỡng bức có hệ thống của Đảng Cộng sản Trung Quốc. Báo cáo cũng chỉ rõ hàng loạt hình thức cưỡng ép phổ biến trong khu vực này. Dựa vào rất nhiều bằng chứng đáng tin cậy, nhóm nghiên cứu chỉ ra rằng các chương trình “hỗ trợ chuyển dịch lao động” thực chất chỉ là bình phong cho các hoạt động có nguy cơ cao bị bắt giữ hoặc chịu các hình phạt khác từ nhà nước.

Cuộc điều tra tập trung vào một số nguyên vật liệu và linh kiện chủ chốt dùng trong sản xuất ô tô như thép, nhôm, đồng và pin.

Cuối cùng, “Driving Force” xác định nhiều tập đoàn lớn đặt trụ sở ở khắp thế giới, đều có chuỗi cung ứng liên đới đến các doanh nghiệp tại Tân Cương. Một số công ty nổi bật được nêu đích danh trong báo cáo bao gồm Volkswagen, Honda, Ford, General Motors và Toyota. Tổng cộng, các nhà nghiên cứu phát hiện hơn 100 doanh nghiệp sản xuất ô tô và linh kiện ô tô đã tích hợp vào sản phẩm các nguyên liệu/lk được sản xuất bằng lao động cưỡng bức người Duy Ngô Nhĩ. Các tác giả báo cáo kết luận ngắn gọn nhưng đầy sức nặng: “Kết quả thực sự kinh ngạc—gần như mọi nhà sản xuất ô tô truyền thống lớn và nhà sản xuất xe điện đều bị phơi bày mức độ tiếp xúc đáng kể với lao động cưỡng bức tại vùng Duy Ngô Nhĩ.”

Một số doanh nghiệp đầu ngành, nổi bật trong báo cáo bao gồm Volkswagen, Honda, Ford, General Motors và Toyota.

“Kết quả thực sự kinh ngạc—gần như mọi nhà sản xuất ô tô truyền thống lớn và nhà sản xuất xe điện đều bị phơi bày mức độ tiếp xúc đáng kể với lao động cưỡng bức tại vùng Duy Ngô Nhĩ.”

Tác động và hàm ý của “Báo cáo Sheffield”

“Báo cáo Sheffield”, sau này được gọi như vậy trong một số giới chuyên môn, lập tức tạo nên làn sóng phản ứng mạnh mẽ. Nhiều đơn vị truyền thông toàn cầu, các trang tin chuyên ngành ô tô, tổ chức phi chính phủ và nhóm bảo vệ nhân quyền đều có bài viết về cuộc điều tra này. Laura Murphy, trưởng nhóm nghiên cứu và là giáo sư về nhân quyền và nô lệ thời hiện đại tại Đại học Sheffield Hallam, trả lời New York Times rằng “không có bộ phận nào của chiếc xe mà chúng tôi nghiên cứu lại không có dấu ấn của lao động cưỡng bức người Duy Ngô Nhĩ.” Human Rights Watch kêu gọi các nhà sản xuất ô tô “tăng tốc triển khai” truy xuất nguồn gốc chuỗi cung ứng và giám sát chặt chẽ hơn đối với nhà cung cấp. Liên minh Công nhân Ô tô Liên hiệp, một trong những nghiệp đoàn lớn nhất Hoa Kỳ, kêu gọi ngành công nghiệp nhanh chóng cắt đứt liên hệ chuỗi cung ứng với Tân Cương.

Phản ứng nhanh chóng và đồng loạt đối với báo cáo này thực chất xác nhận kết quả nghiên cứu: hầu như mọi ngóc ngách của ngành ô tô trị giá 2,5 nghìn tỷ USD đều bị ràng buộc bởi lao động cưỡng bức tại Trung Quốc, và không một chiến dịch tuyên truyền hay quan điểm đối nghịch nào có thể che giấu được thực tế này. Ẩn sau sự lên án chung là nhận thức về yêu cầu đạo đức ngày càng lớn đối với các nhà sản xuất ô tô, yêu cầu họ phải hành động nhanh chóng, dứt khoát. Một trách nhiệm lớn đặt lên vai các tập đoàn đa quốc gia giàu tiềm lực: chấm dứt phụ thuộc bất hợp pháp và phi đạo đức vào những vi phạm nhân quyền hệ thống trong hoạt động sản xuất tại XUAR.

Hầu như mọi ngóc ngách của ngành ô tô trị giá 2,5 nghìn tỷ USD đều bị ràng buộc bởi lao động cưỡng bức tại Trung Quốc, và không một chiến dịch tuyên truyền hay quan điểm đối nghịch nào có thể che giấu được thực tế này.

Báo cáo Sheffield, cùng làn sóng phẫn nộ mà nó tạo ra, đã được chính phủ Hoa Kỳ ghi nhận. Bộ An ninh Nội địa (DHS), nơi đặt trụ sở lực lượng liên ngành giám sát thực thi UFLPA, nhấn mạnh rõ sẽ tận dụng kết quả nghiên cứu của NGO và các viện nghiên cứu khi xây dựng chiến lược và thực thi luật. UFLPA không bao giờ được định hình là có phạm vi cố định, bất biến. Mục tiêu đặt ra là quy định này có thể phát triển linh hoạt, thích ứng với các phát hiện mới về sự tồn tại lao động cưỡng bức do nhà nước Trung Quốc hậu thuẫn trong chuỗi cung ứng toàn cầu. Báo cáo năm 2022 trở thành “đèn xanh” để DHS và CBP chủ động xử lý quyết liệt hơn đối với các nhà sản xuất ô tô liên đới.

UFLPA không bao giờ được định hình là có phạm vi cố định, bất biến.

Đặt nền móng cho thực thi UFLPA với ngành sản xuất ô tô 

Năm 2023 không ghi nhận biện pháp xử lý lớn nào của CBP đối với các nhà sản xuất ô tô. Tuy nhiên, DHS đã tiến hành những bước chuẩn bị kín đáo để đặt tiền lệ cho việc siết chặt giám sát ngành này trong tương lai. Tại báo cáo gửi Quốc hội vào tháng 6, cơ quan này cho biết sẽ tiến hành giám sát các “khu vực rủi ro tiềm tàng” mới liên quan đến lao động cưỡng bức ở Trung Quốc. Danh mục này bao gồm nhôm, thép, đồng và pin—đều là nhóm vật liệu và linh kiện đã được báo cáo Sheffield làm rõ là các mặt hàng ngành ô tô thu mua từ nhà cung cấp tại Tân Cương có liên hệ lao động cưỡng bức. Dù số liệu chính thức về UFLPA chưa phản ánh sự chuyển dịch phạm vi sang ngành ô tô, những chi tiết này cho thấy rõ mức độ ảnh hưởng của báo cáo Sheffield đến định hướng của DHS.

Tại báo cáo gửi Quốc hội vào tháng 6, cơ quan này cho biết sẽ tiến hành giám sát các “khu vực rủi ro tiềm tàng” mới liên quan đến lao động cưỡng bức ở Trung Quốc.

Đáng chú ý, vào tháng 11 năm ngoái, DHS đã quyết định bổ nhiệm Laura Murphy, tác giả chính của báo cáo Sheffield, làm cố vấn chính sách chuyên về lao động cưỡng bức. Từ sau khi nhận nhiệm vụ, Murphy đã công khai nhấn mạnh về quyết tâm của bản thân và cơ quan trong việc tiếp tục mở rộng phạm vi thực thi UFLPA. “Chúng tôi đang thực sự tập trung vào việc tăng cường và mở rộng danh sách thực thể,” bà phát biểu tại sự kiện thương mại CBP ở Philadelphia đầu năm nay, đề cập đến Danh sách thực thể UFLPA. “Chúng tôi dự kiến sẽ bổ sung thêm nhiều thực thể nữa trong vài tháng tới.”

Từ sau khi nhận nhiệm vụ, Murphy đã công khai nhấn mạnh về quyết tâm của bản thân và cơ quan trong việc tiếp tục mở rộng phạm vi thực thi UFLPA.

Song song với việc tạm giữ hàng nghìn xe Volkswagen hồi tháng 2, các động thái trên rõ ràng cho thấy DHS và CBP đang dần điều chỉnh chiến lược thực thi. Những phát hiện đáng lo ngại từ “Driving Force” và các cuộc điều tra nhân quyền tiếp theo dường như đang thúc đẩy chính phủ liên bang bắt đầu buộc các nhà sản xuất ô tô phải chịu trách nhiệm đối với hoạt động tìm nguồn cung ứng. Ít nhất, đó là cách tình hình lúc bấy giờ được nhìn nhận.

Bế tắc nổi lên giữa các nhà sản xuất ô tô và DHS 

Về phía mình, các nhà sản xuất ô tô phần lớn khá kín tiếng về khả năng triệt để loại bỏ lao động cưỡng bức khỏi mạng lưới nhà cung cấp của mình. Nhóm nghiên cứu Đại học Sheffield Hallam ghi nhận trong báo cáo rằng nhiều nhà sản xuất đã thừa nhận việc lập bản đồ chuỗi cung ứng, bao gồm xác định các nhà cung cấp phụ tiềm tàng hoạt động tại Tân Cương, “vượt quá khả năng giải quyết.”

Một nghiên cứu mới hơn do Human Rights Watch thực hiện và công bố tháng 2 vừa qua đã bổ sung thêm bối cảnh cho bài toán nan giải của ngành. Báo cáo phân tích các chiến lược vận hành mờ ám, phức tạp mà các nhà sản xuất ô tô toàn cầu sử dụng khi hoạt động tại Trung Quốc. Nhiều doanh nghiệp như Toyota, Volkswagen và GM hợp tác kinh doanh tại Trung Quốc thông qua liên doanh với các công ty nội địa, đồng thời sản xuất và bán xe tại thị trường gồm 1,4 tỷ người tiêu dùng. Do cấu trúc hoạt động liên doanh, các nhà sản xuất này cho rằng họ gần như không có khả năng giám sát hoặc kiểm soát được các hành động cũng như quy trình tìm nguồn cung ứng của đối tác. Volkswagen, chẳng hạn, trả lời Human Rights Watch rằng họ “không thể truy xuất minh bạch các mối quan hệ nhà cung cấp” của đối tác liên doanh tại Trung Quốc. Báo cáo thường niên 2022 của GM cũng thừa nhận công ty “chỉ kiểm soát có giới hạn các hành động của đối tác liên doanh” và vì vậy sẽ khó “ngăn chặn vi phạm luật pháp hoặc hành vi sai trái khác” của đơn vị này.

Do cấu trúc hoạt động liên doanh, các nhà sản xuất này cho rằng họ gần như không có khả năng giám sát hoặc kiểm soát được các hành động cũng như quy trình tìm nguồn cung ứng của đối tác.

Một trở ngại lớn thứ hai đối với nỗ lực chống lao động cưỡng bức do Human Rights Watch nêu ra thậm chí còn nghiêm trọng hơn: lo ngại trả đũa từ chính quyền. Các chuyên gia được phỏng vấn (giấu tên) cho biết các nhà sản xuất ô tô quốc tế thường tránh đề cập vấn đề lao động cưỡng bức khi làm việc với đối tác Trung Quốc vì e ngại Trung Quốc sẽ trừng phạt. Đảng Cộng sản Trung Quốc có tiền sử tiến hành các cuộc điều tra hình sự với các cá nhân/tổ chức hỗ trợ công ty nước ngoài đánh giá mức độ rủi ro về nhân quyền tại Trung Quốc. Ngoài ra, còn luôn hiện hữu nguy cơ chính phủ có thể đơn phương trục xuất một nhà sản xuất ô tô nếu nhận thấy doanh nghiệp gây bất lợi cho nhà nước.

Đảng Cộng sản Trung Quốc có tiền sử tiến hành các cuộc điều tra hình sự với các cá nhân/tổ chức hỗ trợ công ty nước ngoài đánh giá mức độ rủi ro về nhân quyền tại Trung Quốc.

Những phát biểu trên từ các nhà sản xuất và chuyên gia ngành rất khó để đưa ra nhận định cụ thể. Các doanh nghiệp đang thận trọng xem xét tình hình nhạy cảm, phức tạp này và cân nhắc nhiều phương án ứng phó khác nhau. Tuy nhiên, cách tiếp cận hiện nay phần nào phản ánh một thái độ dè dặt, thậm chí nhập nhằng, của ngành khi đối diện bài toán lao động cưỡng bức trong chuỗi cung ứng. Dù chưa có công ty nào công khai chỉ trích UFLPA hay phản đối các quy định của đạo luật, cũng rất hiếm có tuyên bố thể hiện cam kết giải quyết dứt điểm mối liên hệ của ngành với Tân Cương.

Điều gì sẽ diễn ra tiếp theo?

Thời điểm hiện tại—sự đan xen của động lực giám sát mạnh mẽ từ phía cơ quan quản lý và thái độ lặng lẽ, mập mờ của ngành—có thể là điểm bế tắc quan trọng giữa các cơ quan liên bang thực thi UFLPA và ngành ô tô trị giá hàng nghìn tỷ đô. Câu hỏi đặt ra là, điều gì sẽ xảy ra tiếp theo? Liệu một tập đoàn ô tô lớn sẽ công bố kế hoạch rút hoàn toàn khỏi XUAR, hay CBP sẽ tiến hành giữ lô xe quy mô lớn tiếp theo? Dù bên nào có động thái trước và bước đi kế tiếp là gì, đó cũng sẽ là minh chứng rõ ràng cho tương quan quyền lực giữa hai thế lực nhà nước và tư nhân lớn trên trường quốc tế.

Dấu hiệu duy nhất về hướng đi của ván cờ quan trọng này lại chính là sự im ắng rõ rệt. Kể từ vụ CBP tạm giữ xe Volkswagen ba tháng trước đây—mà như đã đề cập, xuất phát từ việc hãng tự nguyện công bố thông tin—chưa có vụ tạm giữ ô tô quy mô lớn nào khác được ghi nhận.