O que a indústria automotiva deve esperar da fiscalização da UFLPA pela CBP?

Em 14 de fevereiro deste ano, veículos de imprensa começaram a noticiar um importante novo desdobramento relacionado ao Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). A lei, promulgada em 2022, proíbe a entrada nos Estados Unidos de produtos chineses fabricados ou extraídos com uso de trabalho forçado. A Customs and Border Protection (CBP), a agência federal responsável por aplicar a UFLPA, reteve milhares de veículos importados pela Volkswagen. Entre eles, estavam várias centenas de Bentleys, aproximadamente 1.000 Porsches e alguns milhares de veículos Audi (o Grupo Volkswagen é proprietário de diversas montadoras de luxo).

Curiosamente, a detenção em massa de vários milhares de veículos — de longe, a maior ação que a CBP já tomou contra a indústria automotiva sob a UFLPA até o momento — foi consequência da própria Volkswagen. A montadora descobriu que um subcomponente específico desses carros de luxo tinha origem em uma região do “oeste da China” e comunicou o fato à agência. Fontes internas relataram ao Financial Times, que divulgou a notícia em primeira mão, que a VW “não tinha conhecimento da origem do componente, adquirido por um fornecedor indireto em sua cadeia de suprimentos, até que o próprio fornecedor informasse sobre o problema”. Em carta direcionada aos clientes aguardando os veículos retidos, a Volkswagen afirmou que a detenção foi ocasionada por um “pequeno componente eletrônico que faz parte de uma unidade maior de controle”.

Fontes internas relataram ao Financial Times, que divulgou a notícia em primeira mão, que a VW “não tinha conhecimento da origem do componente, adquirido por um fornecedor indireto em sua cadeia de suprimentos, até que o próprio fornecedor informasse sobre o problema”.

É possível que esse episódio traga algum tipo de impacto reputacional para a Volkswagen — uma empresa que, vale lembrar, já esteve envolvida em grandes escândalos decorrentes de irregularidades em normas dos EUA. O que praticamente não deve acontecer, no entanto, é a apreensão definitiva dos carros de luxo do fabricante. A montadora está substituindo o subcomponente relacionado ao trabalho forçado na China, com expectativa de que a CBP libere sua frota de veículos detidos. Os clientes da Volkswagen provavelmente receberão seus pedidos, e a empresa seguirá em frente discretamente. As ações da agência, no fim das contas, não são particularmente marcantes pelo modelo específico dos carros retidos pela CBP em fevereiro passado; o que realmente merece destaque são as implicações desse evento para toda a indústria automotiva, com potencial impacto muito significativo.

A montadora está substituindo o subcomponente relacionado ao trabalho forçado na China, com expectativa de que a CBP libere sua frota de veículos detidos.

No período que antecedeu a retenção dos veículos da Volkswagen, investigações reveladoras sobre a indústria automotiva já vinham acontecendo há mais de um ano. ONGs e instituições acadêmicas reportaram vínculos alarmantes entre algumas das maiores montadoras do mundo e o uso de trabalho forçado em Xinjiang. Políticos e autoridades federais acompanhavam de perto o avanço dessas pesquisas, e rumores circulavam em Washington de que o Departamento de Segurança Interna (DHS) planejava começar a mirar nessas corporações. Dentro desse contexto, parecia que a detenção em massa poderia simbolizar o início de uma nova fase da aplicação da UFLPA, tendo as montadoras como foco central.

Pesquisas revelam vínculos da indústria automotiva com trabalho forçado em Xinjiang

Embora já houvesse algum conhecimento, entre especialistas, sobre os vínculos das montadoras com os programas de trabalho forçado em Xinjiang, só foi em uma investigação aprofundada e de grande repercussão em 2022 que essas relações vieram à tona para um público mais amplo. O relatório “Driving Force”, publicado em dezembro de 2022 pelo Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, utilizou dados públicos, balanços financeiros, reportagens investigativas, mapeamento sofisticado, entre outras fontes, para evidenciar como a Região Autônoma Uigur de Xinjiang (XUAR) tornou-se profundamente enraizada na indústria automotiva.

O relatório utilizou dados públicos, balanços financeiros, reportagens investigativas e mapeamento sofisticado, entre outras fontes, para evidenciar como a XUAR tornou-se profundamente ligada à indústria automotiva.

O relatório começa apontando detalhes essenciais que explicam por que tantas montadoras ampliaram suas operações em Xinjiang nos últimos cinco anos. “A maior disponibilidade de matérias-primas processadas na Região Uigur”, explicam os autores, “aliada a incentivos governamentais extraordinários e à aplicação frágil das leis trabalhistas e ambientais, levou os fabricantes de autopeças a expandirem a produção na região nos últimos anos.” Fornecedores ao longo da vasta e globalizada cadeia de suprimentos automotiva passaram a aproveitar o ambiente altamente favorável aos negócios, promovido pelo governo chinês na XUAR. Em poucos anos, o setor estabeleceu vínculos profundos, complexos e praticamente inseparáveis com Xinjiang.

A investigação concentrou-se em vários materiais e componentes-chave utilizados em automóveis, como aço, alumínio, cobre e baterias. Ao rastrear a origem desses itens, o relatório mostra como muitas das principais montadoras do mundo dependem de cadeias de suprimentos que passam por Xinjiang e são impactadas pelo regime sistemático de trabalho forçado promovido pelo Partido Comunista Chinês. O relatório também descreve diversas práticas coercitivas que proliferam na XUAR. Reunindo grande volume de evidências confiáveis, os pesquisadores demonstram que iniciativas de transferência de mão de obra e programas de assistência do governo na região estão disfarçando esquemas impulsionados pela ameaça constante de internamento, prisão e outras punições do Estado.

A investigação concentrou-se em vários materiais e componentes-chave utilizados em automóveis, como aço, alumínio, cobre e baterias.

Por fim, o relatório “Driving Force” aponta para uma lista de grandes montadoras de todos os continentes com múltiplas conexões em suas cadeias de suprimentos com empresas baseadas em Xinjiang. Entre as empresas de maior destaque citadas no relatório estão Volkswagen, Honda, Ford, General Motors e Toyota. No total, os pesquisadores identificaram mais de 100 montadoras e fabricantes de autopeças incorporando em seus produtos componentes ou materiais produzidos com trabalho forçado uigur. Os autores resumiram o resultado da investigação de forma bastante precisa: “Os resultados foram alarmantes — praticamente todos os grandes fabricantes tradicionais de veículos automotivos e elétricos apresentam exposição significativa ao trabalho forçado na Região Uigur.”

Entre as empresas de maior destaque citadas no relatório estão Volkswagen, Honda, Ford, General Motors e Toyota.

“Os resultados foram alarmantes — praticamente todos os grandes fabricantes tradicionais de veículos automotivos e elétricos apresentam exposição significativa ao trabalho forçado na Região Uigur.”

Impacto e implicações do “Sheffield Report”

O “Sheffield Report”, como passou a ser chamado em alguns círculos, ganhou grande repercussão quase imediatamente. A investigação foi amplamente repercutida por diversos veículos jornalísticos, incluindo grandes publicações internacionais, sites especializados no setor automotivo, ONGs e organizações de direitos humanos. Laura Murphy, pesquisadora-chefe do estudo e professora de direitos humanos e escravidão contemporânea na Sheffield Hallam University, afirmou ao New York Times que “Nenhuma parte do carro que analisamos estava livre do trabalho forçado uigur.” A Human Rights Watch exortou as montadoras a “acelerar esforços” para implementar rastreamento das cadeias de suprimentos e fortalecer a supervisão de seus fornecedores. Já o United Auto Workers, um dos maiores sindicatos dos EUA e diretamente envolvido com a descoberta, solicitou à indústria a desvinculação da cadeia de suprimentos em relação a Xinjiang.

A resposta abrangente e contundente ao relatório serviu como confirmação das descobertas apresentadas pelos pesquisadores: praticamente todos os segmentos do setor automotivo global, avaliado em US$ 2,5 trilhões, estavam envolvidos com trabalho forçado na China, e nenhuma narrativa contrária seria capaz de encobrir esse fato. Além da condenação coletiva, havia também a percepção de um crescente imperativo moral para que as montadoras agissem de forma ágil e decisiva. Cabia a essas corporações globais, com recursos abundantes, corrigir a dependência antiética — e, em geral, ilegal — das graves violações de direitos humanos presentes na manufatura na XUAR.

Praticamente todos os segmentos do setor automotivo global, avaliado em US$ 2,5 trilhões, estavam envolvidos com trabalho forçado na China, e nenhuma narrativa contrária seria capaz de encobrir esse fato.

O Sheffield Report, somado à onda indignação que provocou, não passou despercebido pelo governo dos EUA. O Departamento de Segurança Interna, responsável pela força-tarefa interagências que supervisiona a aplicação da UFLPA, deixou claro que pretendia se basear em relatórios de ONGs e instituições acadêmicas para definir estratégias e ações de fiscalização. A UFLPA nunca foi pensada para ter um escopo fixo e imutável. Pelo contrário, visa ser dinâmica, adaptando-se à revelação de novas informações sobre trabalho forçado patrocinado pelo estado chinês em cadeias de suprimentos globais. Nesse sentido, o relatório de 2022 representou uma espécie de sinal verde para o DHS e para a CBP. As agências federais passaram a ter tanto permissão quanto — talvez — uma responsabilidade ética crescente de responsabilizar montadoras cúmplices.

A UFLPA nunca foi pensada para ter um escopo fixo e imutável.

Preparando o terreno para a fiscalização da UFLPA sobre montadoras

Em 2023, não houve grandes ações da CBP de aplicação da lei contra fabricantes automotivos. O DHS, no entanto, tomou medidas discretas para começar a estabelecer um precedente de fiscalização mais rigorosa do setor. Em um relatório ao Congresso sobre a UFLPA, enviado em junho, a agência informou que começaria a monitorar novos “potenciais áreas de risco” de exposição ao trabalho forçado na China. Entre elas, estavam alumínio, aço, cobre e baterias — materiais e componentes destacados no Sheffield Report como produtos obtidos pelo setor automotivo de fornecedores baseados em Xinjiang com vínculos a trabalho forçado. Mesmo que as estatísticas oficiais da UFLPA ainda não demonstrassem uma mudança de foco para a indústria automotiva, detalhes como esses revelavam a forte influência do relatório no posicionamento do DHS.

Em um relatório ao Congresso sobre a UFLPA, enviado em junho, a agência informou que começaria a monitorar novos “potenciais áreas de risco” de exposição ao trabalho forçado na China.

Outro sinal importante foi, em novembro do ano passado, a decisão do DHS de contratar Laura Murphy, autora principal do relatório, como assessora de políticas especializada em trabalho forçado. Desde que entrou na agência, Murphy tem se manifestado publicamente sobre sua intenção — e da agência — de expandir ainda mais o campo de alcance da UFLPA. “Estamos muito focados em ampliar e expandir a entity list”, disse ela durante um evento comercial da CBP na Filadélfia, referindo-se à UFLPA Entity List. “Esperamos várias novas entidades nos próximos meses.”

Desde que entrou na agência, Murphy tem se manifestado publicamente sobre sua intenção — e da agência — de expandir ainda mais o campo de alcance da UFLPA.

Junto à detenção de milhares de veículos da Volkswagen em fevereiro, essas ações indicavam fortemente que DHS e CBP estavam evoluindo sua estratégia de fiscalização. As reportagens inquietantes do “Driving Force” e outras investigações de direitos humanos estavam impulsionando o governo federal a começar a responsabilizar as montadoras por suas práticas de fornecimento. Ou, ao menos, essa era a percepção naquele momento.

O impasse emergente entre montadoras e o DHS

Por parte das montadoras, há grande relutância quanto à capacidade de eliminar de fato o trabalho forçado de suas redes de fornecedores. Como observaram os pesquisadores da Sheffield Hallam University em seu relatório, muitas montadoras afirmam que mapear completamente suas cadeias de suprimentos — incluindo identificar possíveis fornecedores de subnível atuando em Xinjiang — está “fora do alcance”.

Um estudo mais recente, conduzido pela Human Rights Watch e publicado em fevereiro, agregou ainda mais contexto a este desafio. O relatório destacou as estratégias corporativas complexas e pouco transparentes que as montadoras globais adotam para operar na China. Diversas empresas, incluindo Toyota, Volkswagen e GM, atuam no país por meio de joint ventures com companhias chinesas responsáveis pela fabricação e venda dos veículos no mercado doméstico. Em razão da estrutura dessas joint ventures, essas montadoras alegam possuir pouca visibilidade ou controle sobre as ações e fornecedores das empresas parceiras. A Volkswagen, por exemplo, afirmou à Human Rights Watch que não tinha “nenhuma transparência sobre as relações de fornecimento” da joint venture na China. O relatório anual da GM, referente a 2022, admitiu que a corporação tinha “controle limitado sobre as ações de uma joint venture” e, por isso, teria dificuldade para “evitar violações das leis aplicáveis ou outras condutas impróprias” por parte dessa empresa.

Em razão da estrutura dessas joint ventures, essas montadoras alegam possuir pouca visibilidade ou controle sobre as ações e fornecedores das empresas parceiras.

Outro grande obstáculo ao combate ao trabalho forçado, levantado pela Human Rights Watch, é talvez ainda mais preocupante: o risco de retaliação estatal. Especialistas ouvidos no relatório, sob anonimato, disseram que montadoras em operação na China frequentemente evitam dialogar com fornecedores e joint ventures locais sobre casos de trabalho forçado por temerem punições do governo. O Partido Comunista Chinês tem histórico de abrir investigações criminais contra quem auxilia empresas a identificar exposição a abusos de direitos humanos no país. Além disso, há a possibilidade constante de o governo tomar medidas mais severas, expulsando unilateralmente uma montadora da China caso considere que a empresa representa uma ameaça ao Estado.

O Partido Comunista Chinês tem histórico de abrir investigações criminais contra quem auxilia empresas a identificar exposição a abusos de direitos humanos no país.

As consequências dessas declarações de montadoras e profissionais do setor são difíceis de determinar de maneira definitiva. As empresas seguem cautelosas em suas próprias avaliações da situação — sensível e aparentemente sem solução — e das possíveis respostas diante dela. No entanto, a estratégia adotada pelas montadoras revela um setor assumindo uma postura cautelosa, e até mesmo ambígua, sobre o problema do trabalho forçado em suas próprias cadeias de suprimentos. Nenhuma montadora criticou publicamente a UFLPA ou se opôs abertamente às suas proibições, mas também são raros os compromissos públicos com ações contundentes para enfrentar o envolvimento da indústria em Xinjiang.

O que vem a seguir?

O momento atual — uma combinação peculiar de avanços regulatórios contra as montadoras e silêncio ambíguo do setor — pode representar um impasse silencioso, mas fundamental, entre os poderosos órgãos federais que aplicam a UFLPA e o setor automotivo multi-trilionário. A questão é: o que virá a seguir? Uma grande montadora anunciará planos de retirar-se completamente da XUAR, ou a CBP vai executar uma nova detenção em larga escala de veículos? Seja qual for o próximo passo e de que lado vier, será uma demonstração fascinante da dinâmica de poder entre duas forças — uma pública e uma privada — de enorme influência.

O único sinal, até o momento, de para onde esse embate relevante pode estar caminhando é, por ironia, a ausência de novos avanços. Após a retenção dos veículos da Volkswagen em fevereiro, há três meses — que, conforme mencionado, foi desencadeada pela própria divulgação voluntária da montadora —, não se tem notícia de novas detenções de grande porte na indústria automotiva.