O que deve o setor automóvel esperar da aplicação do UFLPA pela CBP?

No dia 14 de fevereiro deste ano, diversos meios de comunicação noticiaram um novo e significativo desenvolvimento relacionado com o Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). A legislação, promulgada em 2022, proíbe a entrada nos EUA de produtos chineses fabricados ou extraídos através de trabalho forçado. A Customs and Border Protection (CBP), agência federal responsável pela aplicação do UFLPA, reteve milhares de veículos importados pela Volkswagen. Entre eles estavam várias centenas de Bentleys, cerca de 1 000 Porsches e vários milhares de viaturas Audi (o Grupo Volkswagen detém várias marcas de luxo).

A detenção em massa de vários milhares de viaturas — de longe a maior ação da CBP até à data dirigida ao setor automóvel no âmbito do UFLPA — foi, na verdade, desencadeada pela própria Volkswagen. A fabricante de automóveis descobriu que um subcomponente específico presente nos seus automóveis de luxo tinha origem numa região do «oeste da China» e comunicou de imediato esta descoberta à agência. Fontes internas revelaram ao Financial Times, que avançou inicialmente com a notícia, que a VW «não tinha conhecimento da origem da peça, que foi adquirida através de um fornecedor indireto, em camadas inferiores da sua cadeia de abastecimento, até que o fornecedor a alertou para o problema». Numa carta enviada a clientes que aguardavam os veículos retidos, a Volkswagen informou que a detenção resultou de «um pequeno componente eletrónico que integra uma unidade de controlo mais ampla».

Fontes internas revelaram ao Financial Times, que avançou inicialmente com a notícia, que a VW «não tinha conhecimento da origem da peça, que foi adquirida através de um fornecedor indireto, em camadas inferiores da sua cadeia de abastecimento, até que o fornecedor a alertou para o problema».

É possível que este episódio venha a ter algum impacto reputacional para a Volkswagen — uma empresa que, aliás, não é alheia a escândalos mediáticos resultantes do incumprimento de regulamentos norte-americanos. O que dificilmente acontecerá, contudo, é a apreensão definitiva dos automóveis de luxo do fabricante. A construtora encontra-se atualmente a substituir o subcomponente com ligações a trabalho forçado na China, prevendo-se que, assim que a alteração for concluída, a CBP liberte a frota de viaturas detidas. Os clientes da Volkswagen deverão, em princípio, receber as suas encomendas e a empresa seguirá discretamente em frente. No fundo, a ação da agência não se destaca propriamente pelas viaturas específicas retidas em fevereiro passado; são antes as implicações do caso para o setor automóvel, de uma perspetiva abrangente, que podem revelar-se verdadeiramente significativas.

A construtora encontra-se atualmente a substituir o subcomponente com ligações a trabalho forçado na China, prevendo-se que, assim que a alteração for concluída, a CBP liberte a frota de viaturas detidas.

Antes da retenção dos Volkswagen, já há mais de um ano que se desenvolviam investigações reveladoras sobre o setor automóvel. Organizações não-governamentais e instituições académicas alertavam para ligações preocupantes entre alguns dos maiores fabricantes mundiais de automóveis e o trabalho forçado em Xinjiang. Responsáveis políticos e federais acompanhavam de perto o evoluir desta investigação, e rumores em Washington sugeriam fortemente que o Department of Homeland Security planeava começar a investigar estas empresas. Tendo em conta o contexto, parecia que a detenção em massa podia simbolizar o início de uma nova fase na aplicação do UFLPA, agora com os fabricantes de automóveis no centro das atenções.

Estudo Revela Ligações da Indústria Automóvel ao Trabalho Forçado em Xinjiang

Ainda que já existisse alguma perceção, entre os conhecedores dos programas de trabalho forçado em Xinjiang, de que as construtoras automóveis tinham relações com a região, só em 2022, com uma investigação minuciosa e impactante, é que estas ligações se tornaram evidentes para um público mais vasto. «Driving Force» foi publicado em dezembro de 2022 pelo Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University. O relatório, recorrendo a dados públicos, relatórios financeiros, investigações jornalísticas e uma cartografia avançada, entre outras fontes, analisou detalhadamente como a XUAR se tornou profundamente integrada na indústria automóvel.

O relatório, recorrendo a dados públicos, relatórios financeiros, investigações jornalísticas e uma cartografia avançada, entre outras fontes, analisou detalhadamente como a XUAR se tornou profundamente integrada na indústria automóvel.

O estudo começa por destacar alguns aspetos essenciais que explicam o aumento significativo da presença de fabricantes na região de Xinjiang nos últimos cinco anos. «A maior disponibilidade de matérias-primas transformadas na região uigur», explicaram os autores, «associada a incentivos governamentais excecionais e à fraca aplicação das leis laborais e ambientais, levou os fabricantes de componentes automóveis a aumentar significativamente a produção na região nos últimos anos». Fornecedores da extensa e globalizada cadeia de abastecimento automóvel começaram a beneficiar do ambiente favorável aos negócios, promovido pelas autoridades chinesas na XUAR. Em poucos anos, o setor estabeleceu laços profundos, complexos e quase indissociáveis com Xinjiang.

A investigação incidiu em vários materiais e componentes essenciais na produção automóvel, como aço, alumínio, cobre e baterias. Ao rastrear estes elementos até ao fabricante de origem, o relatório documenta exaustivamente como muitos dos principais construtores automóveis do mundo dependem de cadeias de abastecimento que passam por Xinjiang e estão comprometidas pelo sistema de trabalho forçado promovido pelo Partido Comunista Chinês naquela região. O relatório descreve ainda várias práticas coercivas que proliferam na XUAR. Com uma vasta base de provas credíveis, os investigadores demonstram que os chamados programas de transferência laboral e de assistência governamental mais não são do que disfarces para mecanismos impulsionados pela presença constante da ameaça de internamento, encarceramento e outras sanções do Estado.

A investigação incidiu em vários materiais e componentes essenciais na produção automóvel, como aço, alumínio, cobre e baterias.

Por fim, o «Driving Force» identifica um vasto conjunto de grandes fabricantes de automóveis sediados em todo o mundo com múltiplas exposições, nas suas cadeias de abastecimento, a empresas baseadas em Xinjiang. Algumas das empresas mais conhecidas citadas no relatório incluem a Volkswagen, Honda, Ford, General Motors e Toyota. No total, os investigadores identificaram mais de 100 fabricantes de automóveis e de componentes automóveis a incorporarem nas suas viaturas peças ou materiais produzidos com recurso a trabalho forçado uigur. Os autores resumem de forma categórica o resultado da investigação: «Os resultados foram surpreendentes — praticamente todos os grandes fabricantes de automóveis, tanto tradicionais como de veículos elétricos, apresentam uma exposição significativa ao trabalho forçado na Região Uigur».

Algumas das empresas mais conhecidas citadas no relatório incluem a Volkswagen, Honda, Ford, General Motors e Toyota.

«Os resultados foram surpreendentes — praticamente todos os grandes fabricantes de automóveis, tanto tradicionais como de veículos elétricos, apresentam uma exposição significativa ao trabalho forçado na Região Uigur».

Impacto e Implicações do “Relatório Sheffield”

O «Relatório Sheffield», como ficou conhecido em alguns círculos, teve repercussões imediatas. O estudo foi amplamente noticiado por diversos órgãos de comunicação social internacionais, meios de informação especializados no setor automóvel, ONGs e associações de direitos humanos. Laura Murphy, investigadora principal do estudo e professora de direitos humanos e escravatura contemporânea na Sheffield Hallam University, afirmou ao New York Times que «Não houve nenhuma parte dos automóveis que analisámos que não estivesse comprometida pelo trabalho forçado uigur.» A Human Rights Watch apelou aos fabricantes automóveis para «acelerarem os esforços» no sentido de implementar o rastreamento das cadeias de abastecimento e reforçar o escrutínio dos seus fornecedores. Também o United Auto Workers, um dos maiores sindicatos laborais dos EUA e parte interessada nesta descoberta inquietante, apelou ao setor para cortar ligações a Xinjiang nas respetivas cadeias de abastecimento.

A reação quase unânime e largamente positiva ao relatório confirmou as conclusões dos investigadores: praticamente todo o setor automóvel, com um valor mundial de 2,5 biliões de dólares, estava envolvido em práticas de trabalho forçado na China, sendo este um facto impossível de encobrir, independentemente de quaisquer tentativas de propaganda ou discursos em contrário. Para além da condenação coletiva, emergiu ainda a perceção de uma crescente obrigação moral coletiva imposta aos fabricantes automóveis para agirem de forma rápida e decisiva. É da responsabilidade destas poderosas corporações globais, com recursos substanciais, eliminar a dependência pouco ética — e em grande parte ilícita — das violações sistémicas dos direitos humanos associadas à produção industrial na XUAR.

Praticamente todo o setor automóvel, com um valor mundial de 2,5 biliões de dólares, estava envolvido em práticas de trabalho forçado na China, sendo este um facto impossível de encobrir, independentemente de quaisquer tentativas de propaganda ou discursos em contrário.

O «Relatório Sheffield», juntamente com as fortes reações que originou, não passou despercebido ao governo dos EUA. O Department of Homeland Security, que integra a task force interagências responsável pelo acompanhamento da implementação do UFLPA, deixou claro que pretendia basear-se em relatórios de ONGs e instituições académicas para definir a estratégia e fiscalização da lei. O UFLPA nunca foi concebido como um instrumento de alcance fixo e imutável; antes, o objetivo era garantir uma abordagem dinâmica e adaptável, capaz de responder ao surgimento de novas informações sobre a presença de trabalho forçado patrocinado pelo Estado chinês nas cadeias de abastecimento globais. Assim, o relatório de 2022 representou um verdadeiro sinal verde para o DHS e a CBP. As agências federais passaram a dispor de uma autorização — e, talvez, de uma responsabilidade ética crescente — para agir contra os fabricantes de automóveis implicados.

O UFLPA nunca foi concebido como um instrumento de alcance fixo e imutável.

Preparar o Terreno para a Fiscalização do UFLPA junto aos Fabricantes Automóveis 

No ano de 2023, não se registaram grandes ações de fiscalização da CBP contra fabricantes automóveis. Contudo, o DHS tomou medidas subtis para começar a criar um precedente e potenciar maior escrutínio ao setor. Num relatório do UFLPA ao Congresso em junho, a agência deu nota de que estaria a monitorizar novas «áreas de risco potencial» relacionadas com exposição ao trabalho forçado na China. Entre essas áreas constavam o alumínio, aço, cobre e baterias — materiais e componentes destacados no Relatório Sheffield como sendo adquiridos pelo setor automóvel a fornecedores de Xinjiang ligados ao trabalho forçado. Ainda que, oficialmente, as estatísticas do UFLPA não evidenciassem uma reorientação clara para o setor automóvel, estes pormenores atestam a influência decisiva que o relatório teve no pensamento estratégico do DHS.

Num relatório do UFLPA ao Congresso em junho, a agência deu nota de que estaria a monitorizar novas «áreas de risco potencial» relacionadas com exposição ao trabalho forçado na China.

Outro sinal relevante surgiu em novembro passado, quando o DHS nomeou Laura Murphy, autora principal do relatório, como consultora especializada em trabalho forçado. Desde então, Murphy tem-se manifestado publicamente sobre a intenção, partilhada consigo e pela agência, de continuar a alargar o âmbito de aplicação do UFLPA. «O foco está mesmo em ampliar e reforçar a lista de entidades», afirmou num evento comercial da CBP, em Filadélfia, referindo-se à UFLPA Entity List. «Esperamos que muitas outras entidades venham a ser incluídas nos próximos meses.»

Desde então, Murphy tem-se manifestado publicamente sobre a intenção, partilhada consigo e pela agência, de continuar a alargar o âmbito de aplicação do UFLPA.

A par da retenção de milhares de viaturas Volkswagen em fevereiro, estas ações indiciam fortemente uma evolução na estratégia de fiscalização do DHS e da CBP. Parece evidente que o impacto do «Driving Force» e de outras investigações subsequentes sobre direitos humanos terá impulsionado o governo federal a começar a responsabilizar os fabricantes automóveis pelas suas práticas de sourcing. Pelo menos, era esse o cenário que se desenhava à época.

O Novo Impasse Entre Fabricantes Automóveis e o DHS 

Os fabricantes automóveis, por seu turno, têm-se mostrado geralmente reservados quanto à sua capacidade de eliminar o trabalho forçado nas respetivas redes de fornecedores. Como observaram os investigadores da Sheffield Hallam University, vários construtores afirmaram que mapear a totalidade das suas cadeias de abastecimento — incluindo fornecedores em subcamadas localizados em Xinjiang — «não está ao seu alcance».

Um estudo mais recente, realizado pela Human Rights Watch e publicado em fevereiro, veio acrescentar contexto a este dilema setorial. No relatório, são analisadas as estratégias corporativas complexas e pouco transparentes que os grandes fabricantes globais empregam para operar na China. Várias empresas, entre as quais a Toyota, Volkswagen e GM, atuam no país através de joint ventures com empresas chinesas que fabricam e comercializam os veículos no mercado local composto por 1,4 mil milhões de pessoas. Devido à forma como estas parcerias estão estruturadas, os fabricantes afirmam dispor de limitada visibilidade ou controlo sobre as ações e fornecedores das suas parceiras. A Volkswagen, por exemplo, comunicou à Human Rights Watch não ter «qualquer transparência nas relações de fornecimento» da joint venture na China. O relatório anual de 2022 da GM, por sua vez, admitia que a empresa detinha «controlo limitado sobre as ações da joint venture», o que dificultaria «evitar violações da legislação aplicável ou outros comportamentos ilícitos» da sua parceira.

Devido à forma como estas parcerias estão estruturadas, os fabricantes afirmam dispor de limitada visibilidade ou controlo sobre as ações e fornecedores das suas parceiras.

Um segundo obstáculo importante realçado pela Human Rights Watch é ainda mais preocupante: o receio de retaliação governamental. Especialistas entrevistados para o relatório, sob anonimato, afirmaram que os fabricantes automóveis presentes na China evitam abordar os temas do trabalho forçado junto dos seus fornecedores e joint ventures, pois temem ser alvo de sanções governamentais. O Partido Comunista Chinês já investigou criminalmente entidades que colaboraram com empresas na avaliação do risco de exposição a abusos de direitos humanos no país. A ameaça de o governo atuar de forma unilateral e simplesmente expulsar um fabricante de automóveis do país também está sempre presente, se considerar que a empresa representa um obstáculo aos interesses do Estado.

O Partido Comunista Chinês já investigou criminalmente entidades que colaboraram com empresas na avaliação do risco de exposição a abusos de direitos humanos no país.

As implicações destas declarações dos fabricantes automóveis e das fontes do setor são difíceis de avaliar em absoluto. As empresas avançam com cautela e autocontrolo enquanto avaliam internamente uma situação sensível e difícil de resolver, bem como todas as opções possíveis de resposta. Ainda assim, a abordagem tomada pelas empresas parece evidenciar um posicionamento prudente, e mesmo ambíguo, em relação ao trabalho forçado nas respetivas cadeias de abastecimento. Embora nenhum fabricante tenha criticado publicamente o UFLPA ou contestado as respetivas proibições, também são raros os pronunciamentos inequívocos assumindo um compromisso claro de eliminar os vínculos do setor a Xinjiang.

O que Irá Acontecer a Seguir?

O momento atual — uma conjunção peculiar entre pressão regulamentar sobre os fabricantes automóveis e uma ambiguidade reservada por parte do setor — poderá representar um impasse silencioso, mas crucial, entre as poderosas autoridades federais responsáveis pela aplicação do UFLPA e a indústria automóvel, avaliada em biliões. A questão é: o que se seguirá? Irá algum grande fabricante anunciar que vai desligar-se totalmente da XUAR, ou assistiremos à CBP a executar uma nova detenção de larga escala de veículos? Independentemente de que lado partirá o próximo passo, e do que consistirá esse passo, este será mais um episódio revelador da dinâmica e equilíbrio de poder entre duas forças preponderantes, uma pública e outra privada.

O único indício sobre a possível evolução deste confronto relevante e carregado de consequências é, de certa forma, a ausência de sinais. Desde a retenção dos veículos Volkswagen, há três meses — um caso que, recorde-se, foi desencadeado pela comunicação voluntária do próprio fabricante —, não houve notícia de nenhuma detenção de grande impacto no setor automóvel.