À quoi l'industrie automobile doit-elle s'attendre de l'application du UFLPA par la CBP ?

Le 14 février de cette année, la presse a commencé à relayer une évolution majeure concernant l’Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Cette loi, promulguée en 2022, interdit l’importation aux États-Unis de biens chinois fabriqués ou extraits grâce au travail forcé. L’agence fédérale U.S. Customs and Border Protection (CBP), chargée de faire appliquer l’UFLPA, a saisi des milliers de véhicules importés par Volkswagen, notamment plusieurs centaines de Bentleys, environ 1 000 Porsches et plusieurs milliers d’Audi (le groupe Volkswagen possédant de nombreuses marques de luxe).

En réalité, cette rétention massive de plusieurs milliers de véhicules—de loin l’action la plus importante de la CBP contre l’industrie automobile dans le cadre de l’UFLPA à ce jour—fut provoquée par Volkswagen lui-même. Le constructeur avait découvert qu’un sous-composant spécifique de ces véhicules de luxe provenait d’une région de la « Chine occidentale » et a ensuite signalé cette découverte à l’agence fédérale. Selon des sources proches du dossier, révélées par le Financial Times, qui a publié l’information en premier, Volkswagen « n’était pas conscient de l’origine de la pièce, qui avait été sourcée par un fournisseur indirect situé en aval de sa chaîne d’approvisionnement, jusqu’à ce que ce fournisseur l’en informe ». Dans une lettre adressée à ses clients attendant leurs véhicules retenus, Volkswagen a précisé que la mesure avait été déclenchée par « un petit composant électronique intégré à une unité de contrôle plus étendue ».

Selon des sources proches du dossier, révélées par le Financial Times, qui a publié l’information en premier, Volkswagen « n’était pas conscient de l’origine de la pièce, qui avait été sourcée par un fournisseur indirect situé en aval de sa chaîne d’approvisionnement, jusqu’à ce que ce fournisseur l’en informe ».

Il est possible que cet épisode nuise à la réputation de Volkswagen—une entreprise, rappelons-le, déjà familière des scandales retentissants provoqués par le non-respect des réglementations américaines. Il est cependant presque certain qu’il ne débouchera pas sur la saisie définitive des véhicules de luxe du constructeur. L’entreprise est en train de remplacer le sous-composant concerné par le travail forcé en Chine, s’attendant ainsi à ce que la CBP libère par la suite sa flotte de véhicules retenus. Les clients de Volkswagen devraient donc recevoir leurs commandes, et la société tournera la page en toute discrétion. En fin de compte, l’importance de l’action entreprise par la CBP en février dernier réside moins dans les modèles concernés que dans les conséquences de cette affaire pour l’ensemble du secteur automobile.

Le constructeur est en train de remplacer le sous-composant lié au travail forcé en Chine, s’attendant à ce que la CBP libère par la suite sa flotte de véhicules retenus.

Avant la saisie des véhicules Volkswagen, plus d’un an d’investigations approfondies avait déjà mis en évidence les liens de l’industrie automobile avec le travail forcé. ONG et institutions académiques avaient révélé les liens troublants entre certains des plus grands constructeurs mondiaux et le travail forcé au Xinjiang. Politiques et autorités fédérales suivaient attentivement cette accumulation d’analyses, et à Washington, des rumeurs fortes suggéraient que le Department of Homeland Security s’apprêtait à cibler ces grands groupes. Dans ce contexte, la détention massive pouvait donc être perçue comme le début d’une nouvelle phase d’application de l’UFLPA, plaçant les constructeurs automobiles en ligne de mire.

Les recherches révèlent les liens de l’industrie automobile avec le travail forcé au Xinjiang

Si les spécialistes du sujet savaient déjà que les constructeurs automobiles entretenaient des liens avec le Xinjiang et les programmes de travail forcé, c’est une enquête explosive publiée en 2022 qui a véritablement révélé l’ampleur de ces relations au grand public. « Driving Force », parue en décembre 2022 par le Helena Kennedy Centre for International Justice de la Sheffield Hallam University, s’appuyait sur des données publiques, des rapports financiers, des enquêtes journalistiques et des analyses cartographiques sophistiquées, afin de mettre en lumière la façon dont le XUAR (Xinjiang Uyghur Autonomous Region) s’est profondément enraciné dans l’industrie automobile.

Le rapport s’appuyait sur des données publiques, des rapports financiers, des enquêtes journalistiques et des analyses cartographiques sophistiquées, entre autres sources, afin de montrer comment le XUAR s’est engagé durablement dans l’industrie automobile.

Le rapport débute par plusieurs faits clés expliquant pourquoi de nombreux constructeurs automobiles ont renforcé leur présence au Xinjiang ces cinq dernières années. « La disponibilité accrue de matières premières transformées dans la région ouïghoure », expliquent les auteurs, « alliée à d’importantes incitations gouvernementales et à la faible application des lois sur le travail et l’environnement, a incité les fabricants de pièces à développer leur production dans la région ces dernières années ». Les fournisseurs, tout au long de la chaîne d’approvisionnement automobile mondiale, ont profité de cet environnement particulièrement favorable entretenu par les autorités chinoises dans le XUAR. En quelques années à peine, l’industrie a tissé des liens profonds, complexes et quasiment indissociables avec le Xinjiang.

L’enquête s’est concentrée sur plusieurs matériaux et composants clés utilisés dans l’automobile, notamment l’acier, l’aluminium, le cuivre et les batteries. En retraçant l’origine de ces éléments jusqu’à leurs fabricants initiaux, elle démontre de façon exhaustive à quel point de nombreux grands constructeurs mondiaux s’appuient sur des chaînes d’approvisionnement passant par le Xinjiang, et donc exposées au régime systémique de travail forcé imposé par le Parti communiste chinois. Le rapport met également en lumière diverses pratiques coercitives qui prolifèrent dans le XUAR. En réunissant une masse de preuves crédibles, les chercheurs démontrent de façon convaincante que les programmes dits de « transfert de main-d’œuvre » et les « aides gouvernementales » ne sont en réalité qu’un paravent pour des systèmes menés sous la menace constante d’internement, d’emprisonnement ou d’autres sanctions étatiques.

L’enquête s’est concentrée sur plusieurs matériaux et composants clés utilisés dans l’automobile, notamment l’acier, l’aluminium, le cuivre et les batteries.

Enfin, « Driving Force » identifie un large éventail de grands constructeurs automobiles ayant leur siège dans le monde entier et affichant de multiples points d’exposition le long de leurs chaînes d’approvisionnement à des entreprises du Xinjiang. Parmi les principaux acteurs du secteur cités dans le rapport figurent Volkswagen, Honda, Ford, General Motors et Toyota. Les chercheurs ont ainsi déterminé que plus de 100 constructeurs automobiles et fabricants de pièces intégraient dans leurs produits des composants ou des matériaux issus du travail forcé ouïghour. Les auteurs résument ces résultats avec concision : « Les résultats sont stupéfiants : pratiquement tous les grands constructeurs automobiles traditionnels et de véhicules électriques présentent une exposition significative au travail forcé dans la région ouïghoure. »

Parmi les principaux acteurs du secteur cités dans le rapport figurent Volkswagen, Honda, Ford, General Motors et Toyota.

« Les résultats sont stupéfiants : pratiquement tous les grands constructeurs automobiles traditionnels et de véhicules électriques présentent une exposition significative au travail forcé dans la région ouïghoure. »

L’impact et les implications du « Sheffield Report »

Le « Sheffield Report », comme il allait être appelé par certains, eut un retentissement immédiat. L’enquête fut largement couverte, tant par la presse internationale que par les médias spécialisés dans l’industrie automobile, ainsi que par les organisations non gouvernementales et les groupes de défense des droits humains. Laura Murphy, chercheuse principale de l’étude et professeure en droits humains et esclavage contemporain à la Sheffield Hallam University, a indiqué au New York Times qu’« aucune partie du véhicule étudié n’était épargnée par le travail forcé des Ouïghours ». Human Rights Watch a appelé les constructeurs à « accélérer les efforts » pour mettre en place une traçabilité de la chaîne d’approvisionnement et renforcer la surveillance de leurs fournisseurs. Le syndicat United Auto Workers, l’un des plus grands des États-Unis et directement concerné par ces révélations, a de son côté exhorté l’industrie à couper ses liens avec le Xinjiang.

La réaction massive et unanimement positive au rapport a validé les conclusions des chercheurs : pratiquement tous les segments des 2,5 trillions de dollars du secteur automobile mondial sont liés au travail forcé en Chine, et aucune propagande ou discours contraire ne pourra masquer cette réalité. Au-delà de cette condamnation collective, s’affirme aussi un impératif moral croissant pour que les constructeurs agissent avec rapidité et résolution. Il revient à ces grandes entreprises mondiales de remédier à la dépendance illégale et contraire à l’éthique du secteur aux violations systématiques des droits humains ancrées dans la production au XUAR.

Pratiquement tous les segments des 2,5 trillions de dollars du secteur automobile mondial sont liés au travail forcé en Chine, et aucune propagande ou discours contraire ne pourra masquer cette réalité.

Le Sheffield Report et l’indignation qu’il a suscitée n’ont pas échappé au gouvernement américain. Le Department of Homeland Security, qui inclut le groupe de travail interministériel chargé de piloter l’UFLPA, a clairement indiqué s’appuyer sur les enquêtes des ONG et milieux académiques pour orienter la stratégie et l’application de la loi. L’UFLPA n’a jamais été conçue comme une loi à périmètre fixe et immuable : elle devait au contraire rester dynamique, adaptable à l’apparition de nouvelles informations sur la présence de travail forcé encouragé par l’État chinois dans les chaînes d’approvisionnement mondiales. Ainsi, ce rapport de 2022 a constitué une sorte de feu vert pour la DHS et la CBP qui, désormais, disposent non seulement d’une nouvelle légitimité, mais aussi d’une responsabilité morale croissante pour cibler les constructeurs complices.

L’UFLPA n’a jamais été conçue comme une loi à périmètre fixe et immuable.

Préparer le terrain pour l’application de l’UFLPA au secteur automobile

L’année 2023 n’a pas été marquée par des actions majeures de la CBP à l’encontre des constructeurs automobiles. La DHS a toutefois entrepris des démarches indirectes pour installer un précédent visant à renforcer la surveillance du secteur. Dans un rapport UFLPA adressé au Congrès en juin, l’agence indiquait qu’elle surveillerait de nouveaux « secteurs à risque » d’exposition au travail forcé en Chine. On y retrouve l’aluminium, l’acier, le cuivre et les batteries—autant de matériaux et sous-ensembles déjà pointés dans le Sheffield Report pour leur sourcing auprès de fournisseurs du Xinjiang impliqués dans le travail forcé. Même si les statistiques officielles de l’UFLPA ne montraient pas encore un recentrage sur le secteur automobile, ce type d’éléments témoignait de l’influence croissante du rapport sur les orientations de la DHS.

Dans un rapport UFLPA au Congrès en juin, l’agence indiquait qu’elle surveillerait de nouveaux « secteurs à risque » d’exposition au travail forcé en Chine.

Autre signe révélateur, en novembre dernier, la DHS a recruté Laura Murphy, auteure principale du rapport, comme conseillère politique spécialisée sur le travail forcé. Depuis sa nomination, Murphy affiche clairement sa volonté, et celle de l’agence, d’élargir la portée de l’application de l’UFLPA. « Nous sommes vraiment concentrés sur l’enrichissement et l’expansion de la liste des entités concernées », a-t-elle déclaré lors d’un évènement commercial de la CBP à Philadelphie en début d’année, à propos de la UFLPA Entity List. « Nous prévoyons l’ajout de nombreuses entités dans les prochains mois. »

Depuis sa nomination, Murphy affiche clairement sa volonté, et celle de l’agence, d’élargir la portée de l’application de l’UFLPA.

Avec la saisie de milliers de véhicules Volkswagen en février, ces mesures semblent indiquer que la DHS et la CBP font évoluer leur stratégie d’application. Les rapports alarmants tels que « Driving Force », mais aussi d’autres enquêtes récentes sur les droits humains, semblent inciter le gouvernement fédéral à responsabiliser les constructeurs automobiles quant à leurs pratiques d’approvisionnement. C’était, du moins, la perception dominante à l’époque.

Une impasse émergente entre constructeurs automobiles et Department of Homeland Security

De leur côté, les constructeurs automobiles sont restés plutôt discrets sur leur capacité à éradiquer le travail forcé de leurs réseaux de fournisseurs. Comme l’ont souligné les chercheurs de Sheffield Hallam University dans leur rapport, de nombreux groupes affirment qu’il leur est « impossible » de cartographier complètement leurs chaînes d’approvisionnement, et donc d’identifier les sous-traitants de second niveau opérant au Xinjiang.

Une étude plus récente, réalisée par Human Rights Watch et publiée en février, est venue enrichir le débat. Ce rapport a révélé la complexité et l’opacité des stratégies adoptées par les constructeurs mondiaux pour opérer en Chine. Plusieurs entreprises, dont Toyota, Volkswagen et GM, y sont présentes via des coentreprises avec des sociétés chinoises qui fabriquent et vendent leurs véhicules sur le marché local (1,4 milliard de consommateurs). De par la structure de ces coentreprises, les constructeurs affirment qu’ils disposent de très peu de visibilité ou de contrôle sur les actions et fournisseurs de leur partenaire local. Volkswagen, par exemple, a indiqué à Human Rights Watch qu’il n’avait « aucune transparence sur les relations fournisseurs » de sa coentreprise en Chine. Un rapport annuel de GM en 2022 admettait pour sa part que le groupe disposait d’« un contrôle limité sur les actions d’une coentreprise » et aurait donc du mal à « prévenir les violations des lois applicables ou tout autre comportement répréhensible » de cette entité.

De par la structure de ces coentreprises, les constructeurs affirment qu’ils disposent de très peu de visibilité ou de contrôle sur les actions et fournisseurs de leur partenaire local.

Un deuxième obstacle majeur soulevé par Human Rights Watch paraît encore plus décourageant : la crainte de mesures de rétorsion gouvernementales. Les experts interrogés pour le rapport, tous anonymes, affirment que les constructeurs opérant en Chine évitent, par prudence, d’engager des discussions avec leurs fournisseurs ou leurs partenaires locaux sur les questions de travail forcé, de peur de représailles. Le PCC a déjà ouvert des enquêtes criminelles contre des tiers aidant des firmes étrangères à évaluer leur exposition aux violations des droits humains dans le pays. Il plane aussi en permanence la menace de mesures unilatérales plus explicites, comme l’expulsion pure et simple d’un constructeur par les autorités chinoises s’il s’avérait nuisible à l’État.

Le PCC a déjà ouvert des enquêtes criminelles contre des tiers aidant des firmes étrangères à évaluer leur exposition aux violations des droits humains dans le pays.

La portée exacte de ces déclarations de la part des constructeurs et des acteurs du secteur est difficile à interpréter de façon définitive. Les entreprises avancent avec prudence alors qu’elles tentent d’évaluer une situation à la fois sensible et complexe et d’envisager les options qui s’offrent à elles. Toutefois, l’attitude actuelle du secteur et de ses porte-paroles révèle une posture mesurée, voire ambiguë, sur la question du travail forcé dans leurs chaînes d’approvisionnement. Aucun constructeur n’a publiquement critiqué l’UFLPA, ni ouvertement contesté ses interdictions, mais rares sont les annonces affichant un engagement ferme pour remédier à la situation au Xinjiang.

Quelles perspectives à venir ?

L’instant présent—caractérisé par une dynamique réglementaire croissante contre les constructeurs automobiles et par l’ambiguïté du secteur—pourrait marquer une impasse cruciale mais discrète entre les puissantes agences fédérales chargées de l’UFLPA et la filière automobile multitrillionnaire. La vraie question est : que va-t-il se passer à présent ? Un constructeur va-t-il prendre la décision retentissante de se désengager totalement du XUAR, ou la CBP procédera-t-elle à une nouvelle saisie massive de véhicules ? Quelle que soit la partie qui initiera la prochaine étape, il s’agira là d’un cas emblématique des rapports de force entre ces puissances publiques et privées.

Le seul indice sur la dynamique à venir de ce bras de fer aux implications profondes est, en un sens, l’absence même de tout signe. Depuis la saisie des véhicules Volkswagen il y a trois mois (qui, rappelons-le, faisait suite à une communication volontaire du constructeur lui-même), aucun nouvel incident de détention de grande ampleur n’a été rapporté dans le secteur automobile.