Otomotiv Sektörü, CBP'nin UFLPA Yaptırımlarından Ne Beklemeli?

Bu yıl 14 Şubat'ta, haber kaynakları Uygur Zorla Çalıştırmayı Önleme Yasası'nda (UFLPA — Uyghur Forced Labor Prevention Act) önemli bir gelişmeyi duyurmaya başladı. 2022'de yürürlüğe giren bu yasa, zorla çalıştırma yoluyla üretilmiş veya madenciliği yapılmış Çin menşeli ürünlerin ABD'ye girişini yasaklamaktadır. UFLPA'nın uygulanmasından sorumlu federal kurum olan ABD Gümrük ve Sınır Koruma (CBP), Volkswagen tarafından ithal edilen binlerce araca el koydu. Bu araçlar arasında birkaç yüz Bentley, yaklaşık 1.000 Porsche ve birkaç bin Audi aracı bulunuyordu (Volkswagen Grubu, çok sayıda lüks otomobil markasına sahiptir).

Binlerce aracın toplu olarak alıkonması—şimdiye kadar CBP'nin otomotiv sektörüne yönelik UFLPA kapsamında aldığı en büyük önlem—Volkswagen'in kendisinin tetiklemesiyle gerçekleşti. Otomobil üreticisi, lüks araçlarındaki belirli bir alt komponentin “batı Çin” olarak adlandırılan bir bölgeden geldiğini öğrenmiş ve bu bulguyu kuruma bildirmişti. Konuya yakın kaynaklar, haberi ilk olarak duyuran Financial Times'a, VW'nin “tedarik zincirinin alt kademelerinde yer alan dolaylı bir tedarikçiden sağlanan bu komponentin menşe ülkesinden tedarikçi uyardığında haberdar olduğunu” belirtti. Volkswagen, alıkonulan araçları bekleyen müşterilerine gönderdiği bir mektupta, bu el koymanın gerekçesini “daha büyük bir kontrol ünitesinin parçası olan küçük bir elektronik komponent” olarak açıkladı.

Konuya yakın kaynaklar, haberi ilk olarak duyuran Financial Times'a, VW'nin “tedarik zincirinin alt kademelerinde yer alan dolaylı bir tedarikçiden sağlanan bu komponentin menşe ülkesinden tedarikçi uyardığında haberdar olduğunu” belirtti.

Bu olay, VW için—özellikle ABD mevzuatlarıyla ilgili geçmişte yaşadığı ses getiren skandalları göz önünde bulundurursak—bir itibar maliyeti doğurabilir. Ancak hemen hemen kesin olan, üreticinin lüks araçlarına el konulmasının kalıcı olmayacağıdır. Otomobil üreticisi, Çin'deki zorla çalıştırmayla bağlantılı olan alt komponentin değiştirilmesi sürecindedir; CBP'nin de bunun ardından alıkonulan araç filosunu serbest bırakması beklenmektedir. Volkswagen müşterilerinin siparişleri büyük olasılıkla teslim edilecek ve şirket olayı sessizce geride bırakacaktır. CBP'nin bu yıl Şubat'ta el koyduğu araçlarla ilgili eylemlerinin asıl önemi, aslında doğrudan bu araçlarla değil, otomotiv sektörünün geneline işaret eden etkileriyle ilgilidir.

Otomobil üreticisi, Çin'deki zorla çalıştırmayla bağlantılı olan alt komponentin değiştirilmesi sürecindedir ve CBP'nin yakında el konulan araç filosunu serbest bırakmasını beklemektedir.

Volkswagen'in araçlarına el konulmasından önce, otomotiv sektörüne dair çarpıcı araştırmalar yürütülmekteydi. Hem STK’lar hem akademik kurumlar, dünyanın en büyük otomobil üreticilerinin bazılarıyla Sincan’daki zorla çalıştırma uygulamaları arasında endişe verici bağlantılar raporlamıştı. Siyasetçiler ve federal yetkililer bu çalışmaların peşinden yakından gidiyordu ve Washington’daki söylentiler, İç Güvenlik Bakanlığı'nın (DHS) hedeflerine bu şirketleri de dahil etmeye hazırlandığı yönündeydi. Bu çerçevede, toplu el koyma eyleminin, otomobil üreticilerini merkeze alan yeni bir UFLPA uygulama evresinin başlangıcı olabileceğine dair yorumlar yapıldı.

Araştırmalar, Otomotiv Sektörünün Sincan’daki Zorla Çalıştırmaya Bağlarını Ortaya Koyuyor

Sincan’daki zorla çalıştırma programlarında bilgisi olanlar arasında otomobil üreticilerinin bölgeyle bağlantısı olduğuna dair bir farkındalık olsa da, bu ilişkiler ancak 2022 yılında titiz ve ses getiren bir araştırmayla geniş bir kamuya gösterildi. “Driving Force” adlı rapor, 2022 Aralık'ta Sheffield Hallam Üniversitesi Helena Kennedy Uluslararası Adalet Merkezi tarafından yayımlandı. Rapor, kamuya açık veriler, finansal raporlama, gazetecilik araştırmaları ve haritalama gibi çeşitli kaynakları kullanarak Sincan’ın otomotiv endüstrisinde nasıl derinlemesine yapılandığını ortaya koydu. 

Rapor, kamuya açık veriler, finansal raporlama, gazetecilik araştırmaları ve haritalama gibi çeşitli kaynakları kullanarak Sincan’ın otomotiv endüstrisinde nasıl derinlemesine yapılandığını ortaya koydu.

Rapor, son beş yılda birçok otomobil üreticisinin Sincan’daki faaliyetlerini neden artırdığına ilişkin bazı temel bilgilerle başlıyor. Raporda, “Uygur Bölgesi’nde işlenmiş hammaddeye erişimin artması, olağanüstü devlet teşvikleri ve çalışma/çevre yasalarının gevşek uygulanması, son yıllarda otomotiv parça üreticilerini bölgede kapasite artırmaya itti” ifadeleri yer alıyor. Küresel ve karmaşık otomotiv tedarik zincirindeki tedarikçiler, Çin devleti tarafından Sincan’da oluşturulan cazip iş ortamından faydalanmaya başladı. Böylece sektör, yalnızca birkaç yıl içinde Sincan’la derin, karmaşık ve neredeyse ayrılmaz bağlar geliştirdi. 

Araştırma, otomobillerde kullanılan başlıca materyaller ve komponentler—çelik, alüminyum, bakır ve bataryalar—üzerine odaklandı. Bu ürünlerin orijinal üreticilerine kadar izini süren rapor, dünyadaki birçok büyük otomobil üreticisinin tedarik zincirlerinin Sincan’dan geçtiğini ve Çin Komünist Partisi’nin sistematik zorla çalıştırma uygulamalarından etkilendiğini ayrıntılı biçimde belgeliyor. Ayrıca rapor, bölgede yaygın olarak uygulanan çeşitli baskıcı yöntemleri de açıklıyor. Araştırmacılar, güçlü delillerle, devlet destekli “iş gücü transferi” ve “yardım” programlarının aslında gözaltı ve benzeri cezai tehditlerle sürdürülen şemalar olduğunu ortaya koyuyor.

Araştırma, otomobillerde kullanılan başlıca materyaller ve komponentler—çelik, alüminyum, bakır ve bataryalar—üzerine odaklandı.

Son olarak, “Driving Force” dünya çapında merkezi bulunan ve Sincan’daki şirketlerle çoklu tedarik zinciri bağı bulunan büyük otomobil üreticilerini de belirtiyor. Bu bağların ortaya konduğu önde gelen firmalar arasında Volkswagen, Honda, Ford, General Motors ve Toyota yer alıyor. Araştırmada toplamda %100’ün üzerinde otomobil ve parça üreticisinin, ürünlerinde Uygur zorla çalıştırması ile üretilmiş parça veya materyalleri kullandığı tespit edildi. Yazarlar bulguları şu şekilde özetledi: “Sonuçlar çarpıcıydı—neredeyse her büyük geleneksel veya elektrikli otomotiv üreticisi, Uygur Bölgesi’nde zorla çalıştırmaya önemli ölçüde maruz kalmaktadır.”

Bu araştırmada adı geçen önde gelen, sektör lideri firmalar arasında Volkswagen, Honda, Ford, General Motors ve Toyota da yer alıyor.

“Sonuçlar çarpıcıydı—neredeyse her büyük geleneksel veya elektrikli otomotiv üreticisi, Uygur Bölgesi’nde zorla çalıştırmaya önemli ölçüde maruz kalmaktadır.”

“Sheffield Raporu”nun Etkisi ve Sektörel Yansımaları

“Sheffield Raporu” olarak anılmaya başlayan bu araştırma, kısa sürede büyük ses getirdi. Bulgular, uluslararası ana akım medya kuruluşları, otomotiv odaklı platformlar, sivil toplum kuruluşları ve insan hakları grupları tarafından geniş çapta ele alındı. Çalışmanın baş araştırmacısı ve Sheffield Hallam Üniversitesi’nde modern kölelik ve insan hakları profesörü Laura Murphy, New York Times'a “İncelediğimiz hiçbir otomobil parçasının Uygur zorla çalıştırmasından arınmış olmadığını gördük” dedi. İnsan Hakları İzleme Örgütü (Human Rights Watch) otomobil üreticilerine “tedarik zinciri izlenebilirliğini artırma ve tedarikçilerine daha sıkı gözetim getirme” yönünde çağrıda bulundu. En büyük işçi sendikalarından biri olan United Auto Workers ise, sektöre tedarik zincirini Sincan’dan çıkarması için baskı yaptı.

Raporun ardından gelen ezici ve olumlu tepki, araştırmanın bulgularını doğrulayan bir işaret oldu: 2,5 trilyon dolarlık otomotiv sektörünün neredeyse her noktası Çin’deki zorla çalıştırma ile iç içe geçmiş durumda ve hiçbir propaganda ya da karşıt iddia bu gerçeği örtbas edemeyecek. Toplumsal kınamanın ötesinde, otomotiv üreticileri üzerinde daha hızlı ve kararlı hareket etme yönünde artan ahlaki bir baskı oluştu. Küresel ölçekte güçlü ve kaynak sahibi bu şirketlerin, XUAR’daki (Sincan Uygur Özerk Bölgesi) üretimde insan hakları ihlalleriyle temas eden etik dışı ve yasaya aykırı bağımlılıklarını sona erdirmeleri şart hale geldi. 

2,5 trilyon dolarlık otomotiv sektörünün neredeyse her noktası, Çin’deki zorla çalıştırma ile iç içe geçmiş durumda ve hiçbir propaganda ya da karşıt iddia bu gerçeği örtbas edemeyecek.

Sheffield Raporu ve ardından gelen tepki, ABD hükümetinin de gözünden kaçmadı. UFLPA’nın uygulanmasından sorumlu birimler arası görev gücünün bağlı olduğu İç Güvenlik Bakanlığı (DHS), yasa stratejisinin oluşturulmasında ve uygulanmasında STK ve akademik kurum raporlarına başvurulacağını açıkladı. UFLPA’nın amacı asla sabit ve değişmez bir kapsam oluşturmak olmadı. Amaç, küresel tedarik zincirlerinde devlet destekli zorla çalıştırma tespitine yönelik yeni bilgiler ortaya çıktıkça dinamik ve esnek bir şekilde hareket etmekti. Bu yönüyle, 2022 raporu DHS ve CBP için bir anlamda yeşil ışık işlevi gördü. Federal kurumlar artık zımnen yeni bir izin seviyesine—hatta giderek büyüyen bir etik sorumluluğa—sahipti ve bu alanda suça ortak olan otomobil üreticilerinin peşine düşebilecekti. 

UFLPA'nın hiçbir zaman sabit, değiştirilmez bir kapsama sahip olması amaçlanmamıştır.

Otomobil Üreticilerine Yönelik UFLPA Uygulamaları İçin Zemin Hazırlanıyor 

2023 yılında CBP, otomotiv üreticilerine yönelik büyük ölçekli bir uygulama gerçekleştirmedi. DHS ise sektörün daha yakından izlenmesine yönelik zemini adım adım hazırlamaya başladı. Haziran ayında Kongre’ye sunulan bir UFLPA raporunda, ajans, Çin’de zorla çalıştırma riskine açık olabilecek yeni “risk alanlarını” izlemeye alacağını belirtti. Bunlar arasında alüminyum, çelik, bakır ve batarya gibi—Sheffield Raporu’nda otomotiv sektörünün Sincan’daki zorla çalıştırmaya bağlı tedarikçilerden sağladığı ürünler olarak tanımlanan—materyaller ve parçalar da yer aldı. Resmi UFLPA istatistikleri henüz otomotiv sektörünü tamamen odağına almasa da bu detaylar, raporun DHS üzerinde yarattığı önemli etkinin altını çiziyor. 

Haziran ayında Kongre’ye sunulan bir UFLPA raporunda, ajans, Çin’de zorla çalıştırma riskine açık olabilecek yeni “risk alanlarını” izlemeye alacağını belirtti.

Bununla bağlantılı olarak, Kasım ayında DHS, raporun başyazarı Laura Murphy’yi zorla çalıştırma politikası danışmanı olarak görevlendirdi. Murphy, atamasından bu yana hem ajans hem şahsi olarak UFLPA’nın uygulama kapsamını genişletme iradesini açıkça ifade ediyor. Yılın başında Philadelphia’da düzenlenen bir CBP ticaret etkinliğinde, UFLPA Entity List (UFLPA Varlık Listesi) hakkında konuşan Murphy, “Listeyi güçlendirmeye ve genişletmeye gerçekten odaklanıyoruz. Önümüzdeki birkaç ayda daha pek çok varlığın ekleneceğini düşünüyoruz” dedi. 

Murphy, atamasından bu yana hem şahsi olarak hem kurum adına UFLPA'nın uygulama kapsamını genişletmeye dair iradesini açıkça ifade ediyor.

Şubat ayında Volkswagen araçlarına el konulması dahil, bu gelişmeler DHS ve CBP’nin uygulama stratejilerini evrimleştirdiğini güçlü biçimde gösteriyor. “Driving Force” ve diğer sonraki insan hakları araştırmalarından gelen rahatsız edici bulgular, federal hükümeti otomotiv üreticilerini tedarik pratikleri açısından daha fazla sorumlu tutmaya itti. En azından, olayların geçtiğimiz dönemdeki görünümü bu yöndeydi. 

Otomobil Üreticileri ile DHS Arasındaki Beliren Çıkmaz 

Otomotiv üreticileri ise, tedarikçi ağlarını zorla çalıştırmadan tamamen arındırabilme kapasiteleri konusunda genelde sessiz kaldı. Sheffield Hallam Üniversitesi araştırmacıları, raporda, birçok firmanın tedarik zincirinin tamamını haritalandırmanın ve Sincan’daki olası alt kademe tedarikçileri belirlemenin “erişilemiyor” olduğunu belirttiğini aktarıyor. 

Human Rights Watch tarafından Şubat ayında yayımlanan ve sektörün bu çıkmazına ışık tutan bir başka güncel araştırma ise, küresel otomobil üreticilerinin Çin’de faaliyet gösterirken başvurduğu karmaşık, şeffaf olmayan kurumsal stratejileri gözler önüne seriyor. Toyota, Volkswagen ve GM dâhil olmak üzere bazı şirketler, ülkede Çinli firmalarla ortak girişimler kurarak araçlarını 1,4 milyar nüfuslu pazarda üretiyor ve satıyor. Bu ortak girişimlerin yapısı gereği, otomobil üreticileri, partnerlerinin tedarikçi ilişkileri ve faaliyetleri üzerinde çok az görünürlük ya da kontrol sahibi olduklarını belirtiyor. Volkswagen, örneğin, Human Rights Watch’a Çin’deki ortak girişimin tedarikçi ilişkileri hakkında “şeffaflığının olmadığını” söyledi. Bir başka örnekte GM, 2022 yıllık raporunda “ortak girişimin faaliyetleri üzerinde sınırlı kontrol” sahibi olduklarını ve bu nedenle “ilgili yasa ihlallerini veya diğer uygunsuzlukları önlemede güçlük yaşayacaklarını” açıkça dile getirdi. 

Bu ortak girişimlerin yapısı gereği, otomobil üreticileri, partnerlerinin tedarikçi ilişkilerinde ve faaliyetlerinde görünürlüğe veya kontrole sahip olmadıklarını belirtmektedir.

Human Rights Watch’ın öne çıkardığı ikinci büyük engel ise, muhtemelen daha da endişe verici: devletin misillemesi tehdidi. Raporda isminin gizli tutulmasını isteyen uzmanlar, Çin’de faaliyet gösteren otomobil şirketlerinin, devletin olası cezalandırmalarından çekindikleri için tedarikçileri ve ortak girişimleriyle zorla çalıştırma konusunda görüşmeme yolunu seçtiklerini belirtti. Çin Komünist Partisi (CCP), ülkede insan hakları ihlallerine maruziyetin saptanmasına yardım eden taraflara yönelik ceza soruşturmaları açmakta geçmişte de aktif oldu. Ayrıca, devlete zarar verdiği izlenimi oluşan bir otomobil üreticisini tek taraflı olarak Çin’den çıkarması ihtimali de her zaman mevcut.

Çin Komünist Partisi, ülkedeki şirketlerin insan hakları ihlallerine maruziyetini tespit etmeye yardım eden taraflara yönelik ceza soruşturmaları başlatma konusunda sicile sahiptir.

Otomotiv üreticilerinden ve sektör uzmanlarından gelen bu açıklamaların yansımaları kesin biçimde çözümlenemez. Şirketler, hassas ve karmaşık bir durumda ölçülü ve temkinli adımlar atıyor; olası yanıtları dikkatlice değerlendiriyor. Yine de, şirketlerin ve temsilcilerinin izlediği yol, tedarik zincirlerindeki zorla çalıştırma konusunda sektörün ölçülü, hatta çelişkili bir tutum aldığını gösteriyor. Şu ana dek hiçbir otomobil firması UFLPA'yı kamuoyunda eleştirmedi ya da yasağın kaldırılmasını savunmadı; ancak sektörün Sincan’daki bağlantılarını sona erdirmeye yönelik kesin ve güçlü taahhütler de çok seyrek dile getirildi. 

Bundan Sonra Ne Olacak?

Şu anki tablo—otomobil üreticilerine karşı düzenleyici baskının artması ile sektörün kendi içindeki belirsizliğin birleşimi—UFLPA’yı uygulayan güçlü federal kurumlarla çok trilyon dolarlık otomotiv endüstrisi arasında sessiz ama kritik bir çıkmaz anlamına gelebilir. Peki bundan sonra ne olacak? Büyük bir otomotiv üreticisi, XUAR’dan tamamen çekilme kararı mı açıklayacak, yoksa CBP yeni bir toplu araç alıkoyma uygulayacak mı? Hangisi ilk adımı atar ve bu adım ne olur bilinmez; ancak bu süreç, kamu ve özel sektör arasındaki güç dengelerini ilgi çekici şekilde gözler önüne serecek. 

Bu önemli ve sonuçları büyük açmazın gidişatı hakkında eldeki yegane işaret ise, bir bakıma işaretin eksikliği… Volkswagen araçlarının Şubat’ta el konulmasından bu yana (hatırlayacağınız gibi, bu olay üreticinin gönüllü bildirimiyle başlatılmıştı), otomotiv sektöründe büyük ölçekli yeni bir el koyma vakası yaşanmadı.