Czego branża motoryzacyjna powinna oczekiwać od egzekwowania UFLPA przez CBP?

14 lutego bieżącego roku media poinformowały o istotnym, nowym rozwoju w zakresie Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA, Ustawa zapobiegająca pracy przymusowej Ujgurów). Ustawa, uchwalona w 2022 r., zakazuje wprowadzania do Stanów Zjednoczonych chińskich towarów wyprodukowanych lub wydobytych przy użyciu pracy przymusowej. U.S. Customs and Border Protection (CBP, federalna służba celna odpowiedzialna za egzekwowanie UFLPA) zatrzymała tysiące pojazdów importowanych przez Volkswagena. Wśród nich znalazło się kilkaset modeli Bentley, około 1 000 samochodów Porsche oraz kilka tysięcy pojazdów marki Audi (grupa Volkswagen jest właścicielem licznych marek samochodów luksusowych).

Jak się okazało, masowe zatrzymanie kilku tysięcy pojazdów — największa do tej pory interwencja CBP wobec branży motoryzacyjnej na mocy UFLPA — zostało zainicjowane przez sam Volkswagen. Producent samochodów dowiedział się, że konkretny podzespół w samochodach luksusowych pochodził z regionu „zachodnich Chin" i zgłosił to następnie władzom. Źródła poinformowały Financial Times, które jako pierwsze podało tę informację, że Volkswagen „nie był świadomy pochodzenia komponentu, który został pozyskany od pośredniego dostawcy działającego niżej w łańcuchu dostaw, aż do momentu, gdy dostawca sam zwrócił na to uwagę”. W liście do klientów oczekujących na zatrzymane pojazdy Volkswagen poinformował, że zatrzymanie dotyczyło „niewielkiego komponentu elektronicznego będącego częścią większego modułu sterującego”.

Źródła poinformowały Financial Times, które jako pierwsze podało tę informację, że Volkswagen „nie był świadomy pochodzenia komponentu, który został pozyskany od pośredniego dostawcy działającego niżej w łańcuchu dostaw, aż do momentu, gdy dostawca sam zwrócił na to uwagę”.

To wydarzenie może skutkować pewnymi stratami wizerunkowymi dla Volkswagena — firmy, która nie po raz pierwszy znalazła się w centrum głośnych skandali związanych z nieprzestrzeganiem przepisów w USA. Niemal na pewno jednak działania te nie zakończą się trwałą konfiskatą pojazdów klasy premium tego producenta. Volkswagen jest w trakcie wymiany podzespołu powiązanego z pracą przymusową w Chinach, spodziewając się, że CBP po tym zwolni zatrzymane pojazdy. Klienci Volkswagena prawdopodobnie odbiorą swoje zamówienia i sprawa przejdzie bez większego rozgłosu. Tak naprawdę działania agencji nie są istotne ze względu na konkretne modele zatrzymane w lutym — kluczowe są raczej potencjalne konsekwencje tego precedensu dla całej branży motoryzacyjnej.

Producent samochodów jest w trakcie wymiany podzespołu powiązanego z pracą przymusową w Chinach i oczekuje, że CBP następnie zwolni zatrzymane pojazdy.

Przed zatrzymaniem pojazdów Volkswagena przez ponad rok prowadzono szeroko zakrojone śledztwa dotyczące branży motoryzacyjnej. Zarówno organizacje pozarządowe, jak i instytucje akademickie ujawniały niepokojące powiązania największych światowych producentów samochodów z pracą przymusową w Xinjiangu. Politycy i urzędnicy federalni bacznie śledzili pojawiające się raporty, a w Waszyngtonie pojawiały się sugestie, że Departament Bezpieczeństwa Wewnętrznego (DHS) planuje podjąć działania mające na celu objęcie tych korporacji kontrolą. W tym kontekście masowe zatrzymanie mogło symbolizować początek nowego etapu egzekwowania UFLPA — z producentami samochodów w centrum uwagi.

Śledztwo ujawnia powiązania branży motoryzacyjnej z pracą przymusową w Xinjiangu

Pracownicy branży wiedzieli o powiązaniach producentów samochodów z Xinjiangiem, gdzie funkcjonują programy pracy przymusowej, jednak dopiero szczegółowy i przełomowy raport z 2022 r. ujawnił te zależności szerokiej opinii publicznej. Raport „Driving Force” został opublikowany w grudniu 2022 roku przez Helena Kennedy Centre for International Justice na Uniwersytecie Sheffield Hallam. W raporcie wykorzystano publicznie dostępne dane, sprawozdania finansowe, śledztwa dziennikarskie i zaawansowane mapowanie, aby szczegółowo przedstawić, jak region XUAR (Ujgurski Region Autonomiczny Xinjiang) został głęboko zintegrowany z branżą motoryzacyjną.

W raporcie wykorzystano publicznie dostępne dane, sprawozdania finansowe, śledztwa dziennikarskie, zaawansowane mapowanie oraz inne źródła, aby pokazać, w jaki sposób XUAR został głęboko zintegrowany z sektorem motoryzacyjnym.

Raport rozpoczął się od przedstawienia kluczowych szczegółów, rzucających światło na powody, dla których wielu producentów samochodów znacząco zwiększyło działalność w Xinjiangu na przestrzeni ostatnich pięciu lat. „Zwiększona dostępność przetworzonych surowców w regionie Ujgurów”, napisali autorzy, „w połączeniu z wyjątkowymi zachętami rządowymi i luźnymi regulacjami w zakresie ochrony środowiska oraz prawa pracy, sprawiły, że producenci części samochodowych rozwinęli tam produkcję". Dostawcy funkcjonujący na rozległym i globalnym łańcuchu dostaw motoryzacji zaczęli korzystać z wyjątkowo korzystnych warunków tworzonych przez rząd Chin w XUAR. W ciągu zaledwie kilku lat branża zbudowała skomplikowaną, głęboką i niemal nierozłączną sieć powiązań z Xinjiangiem.

Śledztwo skoncentrowało się na kilku kluczowych materiałach i częściach wykorzystywanych w motoryzacji, takich jak stal, aluminium, miedź czy baterie. Śledząc pochodzenie tych elementów do pierwotnych producentów, raport dokumentuje, w jaki sposób wielu czołowych producentów samochodów czerpie z łańcuchów dostaw przebiegających przez Xinjiang, skażonych systematycznym programem przymusowej pracy prowadzonym przez Komunistyczną Partię Chin. Raport opisuje również różne praktyki przymusu szerzące się w XUAR. Prezentując bogactwo wiarygodnych dowodów, badacze przekonująco pokazują, że rządowe programy relokacyjne i wsparcia stanowią przykrywkę dla inicjatyw, w których stale obecne jest zagrożenie internowaniem, uwięzieniem i innymi represjami.

Śledztwo skoncentrowało się na kilku kluczowych materiałach i częściach wykorzystywanych w samochodach, takich jak stal, aluminium, miedź oraz baterie.

W raporcie „Driving Force” zidentyfikowano wiele czołowych producentów samochodów na świecie, posiadających rozbudowane powiązania z firmami z Xinjiangu. Wśród firm wymienionych w raporcie znalazły się m.in. Volkswagen, Honda, Ford, General Motors oraz Toyota. Ogółem naukowcy stwierdzili, że ponad 100 producentów samochodów i części samochodowych wykorzystywało elementy lub materiały powstałe przy użyciu pracy przymusowej Ujgurów. Autorzy podsumowali wyniki dochodzenia zwięźle i jednoznacznie: „wyniki były szokujące — praktycznie każdy duży tradycyjny i elektryczny producent samochodów jest poważnie narażony na udział w pracy przymusowej na terenie regionu Ujgurów”.

Wśród firm wymienionych w raporcie znalazły się m.in. Volkswagen, Honda, Ford, General Motors oraz Toyota.

„Wyniki były szokujące — praktycznie każdy duży tradycyjny producent samochodów oraz producent pojazdów elektrycznych jest poważnie narażony na udział w pracy przymusowej na terenie regionu Ujgurów.”

Wpływ i konsekwencje „Raportu z Sheffield”

„Raport z Sheffield”, jak zaczęto go określać, niemal natychmiast wywołał silny oddźwięk. Temat został szeroko podjęty przez światowe media, specjalistyczne portale branżowe, organizacje pozarządowe i przedstawicieli grup praw człowieka. Laura Murphy, główna autorka raportu oraz profesor praw człowieka i współczesnego niewolnictwa w Sheffield Hallam University, powiedziała New York Times, że „nie było żadnej części samochodu, którą badaliśmy, która nie byłaby skażona pracą przymusową Ujgurów”. Organizacja Human Rights Watch wezwana producentów samochodów do „przyspieszenia wdrożenia rozwiązań umożliwiających śledzenie łańcucha dostaw i bardziej restrykcyjnej kontroli dostawców”. Związek zawodowy United Auto Workers, jeden z największych w Stanach Zjednoczonych, zaapelował do branży o zerwanie powiązań łańcucha dostaw z Xinjiangiem.

Zdecydowanie pozytywna, jednomyślna reakcja na raport potwierdziła wyniki badań: praktycznie każda gałąź wartego 2,5 biliona USD sektora motoryzacyjnego jest powiązana z pracą przymusową w Chinach i żadna propaganda ani kontrargumenty nie są w stanie tego ukryć. Wśród ogólnego potępienia dostrzegalne było rosnące poczucie moralnego obowiązku szybkiego i stanowczego działania ze strony producentów samochodów. Na tych globalnych koncernach spoczywała odpowiedzialność oczyszczenia łańcuchów dostaw z nieetycznej i w dużej mierze nielegalnej zależności od systemowych naruszeń praw człowieka w produkcji prowadzonej w XUAR.

Praktycznie każda gałąź wartego 2,5 biliona dolarów sektora motoryzacyjnego jest powiązana z pracą przymusową w Chinach i żadna propaganda ani kontrargumenty nie są w stanie tego ukryć.

Raport z Sheffield, wraz z falą oburzenia, którą wywołał, nie umknął uwadze władz USA. Department of Homeland Security (DHS), odpowiedzialny za zespół międzyagencyjny nadzorujący wdrażanie UFLPA, jasno dał do zrozumienia, że zamierza korzystać z raportów organizacji pozarządowych oraz instytucji naukowo-badawczych przy formułowaniu strategii i egzekwowaniu ustawy. UFLPA nigdy nie miała mieć sztywno ustalonego zakresu obowiązywania; miała pozostawać dynamiczną, elastyczną regulacją, gotową reagować na nowe informacje dotyczące pracy przymusowej wspieranej przez chińskie państwo w globalnych łańcuchach dostaw. W tym sensie raport z 2022 r. stanowił rodzaj zielonego światła dla DHS i CBP. Federalne agencje zyskały nie tylko nową podstawę prawną, ale też rosnącą odpowiedzialność etyczną za podejmowanie działań wobec współwinnych producentów aut.

UFLPA nigdy nie miała mieć sztywno ustalonego, niezmiennego zakresu obowiązywania.

Budowanie podstaw do egzekwowania UFLPA wobec producentów aut

W 2023 roku CBP nie podjęło żadnych głośnych działań egzekucyjnych wobec producentów samochodów. Department of Homeland Security zaczął jednak podejmować bardziej dyskretne kroki, by stopniowo ustanawiać precedens dla ściślejszej kontroli branży. W raporcie do Kongresu w czerwcu DHS zapowiedział, że będzie monitorować nowe „potencjalne obszary ryzyka” w zakresie narażenia na pracę przymusową w Chinach. Wskazano tu m.in. aluminium, stal, miedź oraz baterie – materiały i komponenty wymienione w raporcie z Sheffield jako pochodzące z regionu Xinjiang od dostawców powiązanych z pracą przymusową. Mimo że oficjalne statystyki UFLPA nie odzwierciedlały jeszcze zmiany zakresu względem branży motoryzacyjnej, widoczne były silne wpływy tego raportu na politykę i myślenie DHS.

W raporcie do Kongresu dotyczącym UFLPA agencja wskazała, że będzie monitorować nowe „potencjalne obszary ryzyka” związane z narażeniem na pracę przymusową w Chinach.

Równie wymowny był fakt, że w listopadzie DHS zatrudnił Laurę Murphy, główną autorkę raportu, jako doradczynię ds. polityki dotyczącej pracy przymusowej. Od czasu zatrudnienia Murphy otwarcie mówi o intencji dalszego rozszerzania zakresu egzekwowania UFLPA. Podczas wydarzenia CBP dla branży w Filadelfii powiedziała: „Skupiamy się na rozwijaniu i poszerzaniu listy podmiotów”, odnosząc się do UFLPA Entity List. „Spodziewamy się, że w najbliższych miesiącach zostanie dodanych wiele nowych podmiotów”.

Od momentu zatrudnienia Murphy jasno deklaruje, że ona i agencja zamierzają nadal rozszerzać zakres egzekwowania UFLPA.

Wraz z lutowym zatrzymaniem tysięcy pojazdów Volkswagena, te działania sugerowały wyraźną zmianę strategii DHS i CBP. Wydawało się, że niepokojące ustalenia z „Driving Force” i innych śledztw praw człowieka skłoniły władze federalne do rozliczania producentów samochodów z praktyk zaopatrzeniowych. Tak przynajmniej wyglądało to wówczas.

Nowy pat między producentami aut a DHS

Ze swojej strony producenci aut wykazują dużą powściągliwość, jeśli chodzi o możliwość wyeliminowania pracy przymusowej w łańcuchach dostaw. Jak zauważyli badacze Uniwersytetu Sheffield Hallam, wiele firm oznajmia, że pełne zmapowanie łańcucha dostaw – w tym identyfikacja potencjalnych poddostawców w Xinjiangu – jest „poza ich zasięgiem”.

Jeszcze szerszy kontekst dostarczyło niedawne badanie, przeprowadzone przez Human Rights Watch i opublikowane w lutym. Raport ujawnia złożone, nieprzejrzyste strategie operacyjne globalnych producentów samochodów w Chinach. Wiele z nich, w tym Toyota, Volkswagen i GM, prowadzi działalność w Chinach poprzez spółki joint venture z lokalnymi firmami, które produkują i sprzedają auta na wewnętrznym rynku. Ze względu na strukturę tych spółek producenci często twierdzą, że mają ograniczoną widoczność i kontrolę nad działaniami partnerów oraz ich dostawców. Volkswagen na przykład poinformował Human Rights Watch, że „nie posiada przejrzystości w zakresie relacji dostawców” swojej chińskiej spółki joint venture. Roczny raport GM za 2022 rok potwierdził natomiast, że koncern „ma ograniczoną kontrolę nad działaniami spółki joint venture”, dlatego może mieć trudności z „zapobieganiem naruszeniom przepisów czy innym nieprawidłowościom” ze strony tej firmy.

Ze względu na strukturę spółek joint venture producenci samochodów twierdzą, że mają ograniczoną widoczność i kontrolę nad działaniami partnerów oraz ich dostawców.

Drugą poważną barierą w walce z pracą przymusową, wskazaną przez Human Rights Watch, jest kwestia retorsji ze strony rządu. Eksperci cytowani w raporcie, którzy chcieli zachować anonimowość, podkreślali, że firmy motoryzacyjne działające w Chinach często unikają podejmowania tematów pracy przymusowej z lokalnymi dostawcami i spółkami joint venture w obawie przed reakcją władz. Komunistyczna Partia Chin ma na koncie wszczynanie postępowań karnych wobec osób pomagających firmom w ocenie ryzyka naruszeń praw człowieka. Możliwy jest także bezpośredni, drastyczny ruch ze strony rządu, np. wydalenie producenta samochodów z kraju, jeśli uzna on, że przynosi szkodę interesom państwa.

Komunistyczna Partia Chin ma historię wszczynania dochodzeń wobec osób pomagających firmom w ocenie narażenia na naruszenia praw człowieka w kraju.

Konsekwencje tych deklaracji producentów i przedstawicieli branży są trudne do jednoznacznej interpretacji. Firmy ostrożnie i powściągliwie podchodzą do własnych ocen tej drażliwej sytuacji, ważąc możliwe scenariusze. Niemniej jednak stosowana przez firmy i ich przedstawicieli linia postępowania świadczy o wyważonym, wręcz dwuznacznym podejściu branży do kwestii pracy przymusowej w łańcuchach dostaw. Żaden producent oficjalnie nie skrytykował UFLPA ani nie występował przeciw jej zakazom, ale też nie padły wyraźne deklaracje jednoznacznego zaangażowania na rzecz wyeliminowania powiązań branży z Xinjiangiem.

Co wydarzy się dalej?

Obecna sytuacja — stanowiąca specyficzne połączenie rosnącej presji regulacyjnej wobec branży motoryzacyjnej i milczącej niejednoznaczności ze strony samych producentów — może oznaczać cichy, lecz kluczowy impas pomiędzy potężnymi federalnymi organami egzekwującymi UFLPA a wartym biliony dolarów sektorem motoryzacyjnym. Pozostaje pytanie: co nastąpi dalej? Czy któryś z czołowych producentów samochodów ogłosi całkowite odejście od działalności w XUAR, czy raczej CBP przeprowadzi kolejną masową konfiskatę pojazdów? Niezależnie od tego, która ze stron wykona kolejny ruch i jakiego będzie on rodzaju, będzie to fascynujący przykład gry sił pomiędzy dwoma kluczowymi aktorami życia publicznego i biznesu.

Jedynym sygnałem wskazującym na kierunek rozwoju tego kluczowego, przełomowego konfliktu jest, w pewnym sensie, zaskakujący brak jakichkolwiek nowych doniesień. Od czasu lutowego zatrzymania pojazdów Volkswagena — które, warto podkreślić, zostało zainicjowane przez dobrowolne zgłoszenie producenta — nie odnotowano żadnej dużej konfiskaty samochodów w branży motoryzacyjnej.