Wat kan de auto-industrie verwachten van de UFLPA-handhaving door CBP?

Op 14 februari van dit jaar begonnen nieuwsmedia te berichten over een belangrijke nieuwe ontwikkeling rond de Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Deze wet, die in 2022 is ingevoerd, verbiedt dat Chinese goederen die zijn vervaardigd of gewonnen met behulp van dwangarbeid de Verenigde Staten binnenkomen. De douane en grensbescherming (U.S. Customs and Border Protection, CBP), het federale agentschap dat verantwoordelijk is voor de handhaving van de UFLPA, had duizenden door Volkswagen geïmporteerde voertuigen in beslag genomen. Dit betrof onder andere enkele honderden Bentleys, circa 1.000 Porsches en enkele duizenden Audi’s (de Volkswagen Group bezit diverse luxe automerken).

De massale inbeslagname van enkele duizenden voertuigen—verreweg de grootste actie die CBP tot nu toe tegen de auto-industrie onder de UFLPA heeft ondernomen—was in feite getriggerd door Volkswagen zelf. De autofabrikant had ontdekt dat een specifiek subcomponent in de luxe voertuigen afkomstig was uit een regio in "west-China", en rapporteerde deze ontdekking vervolgens aan het agentschap. Volgens interne bronnen vertelde men aan de Financial Times, die het nieuws als eerste bracht, dat VW “niet op de hoogte was van de herkomst van het onderdeel, dat was geleverd door een indirecte leverancier die verderop in de supply chain opereerde, totdat deze leverancier hen op het probleem attendeerde.” In een brief aan klanten die wachtten op hun in beslag genomen voertuig, stelde Volkswagen dat de inbeslagname was veroorzaakt door “een klein elektronisch component dat onderdeel uitmaakt van een grotere besturingsunit.”

Volgens interne bronnen vertelde men aan de Financial Times, die het nieuws als eerste bracht, dat VW “niet op de hoogte was van de herkomst van het onderdeel, dat was geleverd door een indirecte leverancier die verderop in de supply chain opereerde, totdat deze leverancier hen op het probleem attendeerde.”

Het is mogelijk dat dit incident reputatieschade zal veroorzaken voor Volkswagen—een bedrijf dat uiteraard niet onbekend is met grote schandalen veroorzaakt door het overtreden van Amerikaanse regelgeving. Het is echter vrijwel uitgesloten dat de fabrikant zijn luxe voertuigen definitief kwijt zal zijn. De autofabrikant is momenteel bezig het subcomponent met dwangarbeidverbindingen in China te vervangen, in de verwachting dat CBP daarna de inbeslaggenomen voertuigen vrij zal geven. De klanten van Volkswagen zullen vermoedelijk hun bestelling ontvangen, en het bedrijf zal in stilte verder gaan. Het daadwerkelijke belang van het optreden van het agentschap zit uiteindelijk niet in de specifieke voertuigen die CBP afgelopen februari in beslag nam, maar in de implicaties van het incident voor de auto-industrie als geheel.

De autofabrikant is momenteel bezig het subcomponent met dwangarbeidverbindingen in China te vervangen, in de verwachting dat CBP daarna de inbeslaggenomen voertuigen vrij zal geven.

Aan de inbeslagname van de voertuigen door Volkswagen gingen meer dan een jaar aan onthullend onderzoek in de auto-industrie vooraf. NGO’s en academische instellingen rapporteerden verontrustende verbanden tussen enkele van ’s werelds grootste autoconcerns en dwangarbeid in Xinjiang. Politici en federale ambtenaren volgden deze groeiende hoeveelheid onderzoek op de voet, en signalen uit Washington wezen er sterk op dat het Department of Homeland Security plannen maakte om deze ondernemingen als doel te nemen. Gezien deze context leek de massale inbeslagname het begin van een nieuwe fase van UFLPA-handhaving te symboliseren, met autofabrikanten als middelpunt.

Onderzoek onthult auto-industriebanden met dwangarbeid in Xinjiang

Er was onder ingewijden met kennis van dwangarbeidprogramma’s in Xinjiang wel enig bewustzijn van banden tussen autofabrikanten en de regio, maar pas een zorgvuldig en spraakmakend exposé uit 2022 bracht deze relaties bij een breed publiek aan het licht. “Driving Force” werd in december 2022 gepubliceerd door het Helena Kennedy Centre for International Justice van Sheffield Hallam University. Het rapport gebruikte publieke data, financiële rapportages, journalistiek onderzoek en geavanceerde mapping om bloot te leggen hoe de XUAR diepgeworteld was geraakt in de auto-industrie. 

Het rapport gebruikte publieke data, financiële rapportages, journalistiek onderzoek en geavanceerde mapping om bloot te leggen hoe de XUAR diepgeworteld was geraakt in de auto-industrie.

Het rapport begon met enkele kerngegevens die verduidelijken waarom autofabrikanten hun activiteiten in Xinjiang de afgelopen vijf jaar hebben opgevoerd. “De toegenomen beschikbaarheid van verwerkte grondstoffen in de Oeigoerenregio,” aldus de auteurs, “in combinatie met uitzonderlijke overheidsstimuleringsmaatregelen en gebrekkige handhaving van arbeids- en milieuwetgeving, heeft ertoe geleid dat fabrikanten van auto-onderdelen de productie in deze regio de laatste jaren hebben uitgebreid.” Leveranciers over de wereldwijde, sterk geglobaliseerde automotive supply chain maakten gebruik van het gunstige, op bedrijven gerichte ondernemingsklimaat dat de Chinese overheid in de XUAR creëerde. Binnen enkele jaren had de industrie zich ontwikkeld tot een complex en vrijwel onontwarbaar netwerk met diepe banden met Xinjiang. 

Het onderzoek richtte zich op verschillende essentiële materialen en onderdelen in auto’s, waaronder staal, aluminium, koper en batterijen. Door deze materialen tot hun oorspronkelijke fabrikanten te herleiden, documenteert het rapport uitgebreid hoe veel van de grootste autofabrikanten ter wereld hun supply chains laten verlopen via Xinjiang en hierdoor betrokken zijn bij het regime van systematische dwangarbeid van de Chinese Communistische Partij. Het rapport beschrijft ook verschillende dwangmaatregelen die zich in de XUAR voordoen. Met een overvloed aan betrouwbaar bewijs tonen de onderzoekers overtuigend aan dat de zogenaamde arbeidsuitwisselingsprogramma’s en overheidssteun slechts dekmantels zijn voor praktijken die gedreven worden door de constante dreiging van internering, gevangenschap en andere staatsstraffen.

Het onderzoek richtte zich op verschillende essentiële materialen en onderdelen in auto’s, waaronder staal, aluminium, koper en batterijen.

Tot slot identificeert “Driving Force” een scala aan grote autofabrikanten met wereldwijde hoofdzetels en meervoudige supply chain-blootstellingen aan bedrijven in Xinjiang. Tot de prominente marktleiders in het rapport behoren Volkswagen, Honda, Ford, General Motors en Toyota. In totaal stelden de onderzoekers vast dat meer dan 100 autofabrikanten en producenten van auto-onderdelen componenten of materialen in hun producten verwerkten die door Oeigoerse dwangarbeid waren geproduceerd. De auteurs vatten de resultaten van het onderzoek bondig samen: “De resultaten waren schokkend—praktisch elke grote traditionele auto- en elektrische voertuigenfabrikant heeft significante blootstelling aan dwangarbeid in de Oeigoerenregio.”

Tot de prominente marktleiders in het rapport behoren Volkswagen, Honda, Ford, General Motors en Toyota.

“De resultaten waren schokkend—praktisch elke grote traditionele auto- en elektrische voertuigenfabrikant heeft significante blootstelling aan dwangarbeid in de Oeigoerenregio.”

De impact en implicaties van “The Sheffield Report”

“The Sheffield Report”, zoals het rapport al gauw werd genoemd, sloeg vrijwel direct groot in. Het onderzoek werd breed uitgemeten in uiteenlopende mediakanalen: grote internationale pers, gespecialiseerde automotive-nichesites, NGO’s en mensenrechtenorganisaties. Laura Murphy, hoofdonderzoeker en professor mensenrechten en moderne slavernij aan Sheffield Hallam University, vertelde de New York Times dat “er geen auto-onderdeel was dat ongeschonden was van Oeigoerse dwangarbeid.” Human Rights Watch riep autofabrikanten op hun supply chain-tracering en toezicht op leveranciers te versnellen en te intensiveren. United Auto Workers, een van de grootste vakbonden in de VS en direct betrokken bij deze verontrustende onthullingen, verzocht de sector dringend om haar supply chain volledig los te weken van Xinjiang.

De krachtige en vrijwel unanieme reactie op het rapport bevestigde de bevindingen van de onderzoekers: praktisch iedere hoek van de $2.5-biljoen-dollar automotive sector is verweven met dwangarbeid in China, en geen enkele vorm van propaganda of tegengeluid kan dat feit verhullen. Onder de brede maatschappelijke veroordeling ontstond een gevoel van toenemende morele plicht voor autofabrikanten om snel en doortastend op te treden. Het was de verantwoordelijkheid van deze machtige internationale ondernemingen hun onethische en grotendeels onwettige afhankelijkheid van structurele schendingen van mensenrechten in productie­processen in de XUAR drastisch op te schonen. 

Praktisch iedere hoek van de $2.5-biljoen-dollar automotive sector is verweven met dwangarbeid in China, en geen enkele vorm van propaganda of tegengeluid kan dat feit verhullen.

The Sheffield Report, en het brede verzet dat het opriep, bleef ook bij de Amerikaanse overheid niet onopgemerkt. Het Department of Homeland Security, waar de interagency taskforce voor de UFLPA-implementatie onder valt, liet weten bij haar strategie en handhaving van de wet te willen vertrouwen op rapportages van NGO’s en academische instituten. De UFLPA was dan ook niet bedoeld als een statische wet met een vaste reikwijdte, maar moest juist flexibel en aanpasbaar blijven om te kunnen inspelen op nieuwe informatie over door de Chinese staat gesponsorde dwangarbeid in wereldwijde supply chains. Zo vormde het rapport uit 2022 een soort groen licht voor DHS en CBP: de federale agentschappen kregen meer ruimte—en wellicht een groeiende ethische plicht—om autofabrikanten aan te pakken die betrokken zijn bij dergelijke praktijken. 

De UFLPA was dan ook niet bedoeld als een statische wet met een vaste reikwijdte.

Voorbereidingen voor handhaving van UFLPA bij autofabrikanten 

In 2023 werden geen noemenswaardige CBP-handhavingsacties gemeld tegen autofabrikanten. Wel nam de DHS subtiele maatregelen om het fundament te leggen voor zwaardere controle op de branche. In een UFLPA rapport aan het Congres in juni meldde het agentschap dat het nieuwe “potentiële risicogebieden” monitorde ten aanzien van blootstelling aan dwangarbeid in China. Dit betrof onder andere aluminium, staal, koper en batterijen—precies de materialen en componenten die in het Sheffield Report werden aangemerkt als items die de automotive sector inkoopt bij leveranciers uit Xinjiang met dwangarbeidverbindingen. Zelfs als de officiële UFLPA-statistieken initieel nog geen duidelijke verschuiving richting auto-industrie lieten zien, illustreerden details als deze de grote invloed van het rapport op het denken binnen DHS. 

In een UFLPA rapport aan het Congres in juni meldde het agentschap dat het nieuwe “potentiële risicogebieden” monitorde ten aanzien van blootstelling aan dwangarbeid in China.

Minstens zo kenmerkend is de beslissing van DHS, afgelopen november, om Laura Murphy, hoofdauteur van het rapport, aan te stellen als beleidsadviseur gespecialiseerd in dwangarbeid. Sinds haar aanstelling laat Murphy zich publiekelijk uit over haar en het voornemen van het agentschap om de breedte van UFLPA-handhaving verder op te schalen. “Wij richten ons nadrukkelijk op het uitbreiden en versterken van de entity-list,” zei ze tijdens een CBP trade event in Philadelphia eerder dit jaar, verwijzend naar de UFLPA Entity List. “Wij verwachten dat er de komende maanden veel meer entiteiten toegevoegd zullen worden.” 

Sinds haar aanstelling laat Murphy zich publiekelijk uit over haar en het voornemen van het agentschap om de breedte van UFLPA-handhaving verder op te schalen.

Samen met de inbeslagname van duizenden Volkswagen-voertuigen in februari lijken deze acties erop te wijzen dat DHS en CBP hun handhavingsstrategie aanpassen. Het lijkt erop dat de verontrustende bevindingen uit ‘Driving Force’ en latere mensenrechtenonderzoeken de federale overheid ertoe aanzetten autofabrikanten voortaan verantwoordelijk te houden voor hun inkoopbeleid. Althans, zo leek het destijds. 

Escalerende impasse tussen autofabrikanten en DHS 

Autofabrikanten zelf zijn doorgaans terughoudend over hun mogelijkheden om dwangarbeid in hun leveranciersnetwerk uit te bannen. Zoals de onderzoekers van Sheffield Hallam University in hun rapport aangeven, stellen tal van autofabrikanten dat het in kaart brengen van hun volledige supply chain—en dus het identificeren van potentiële sub-tier-leveranciers actief in Xinjiang—“onhaalbaar” is. 

Een recenter onderzoek, uitgevoerd door Human Rights Watch en gepubliceerd in februari, verschaft aanvullende context aan dit sectorvraagstuk. Het onderzoek belicht de complexe, vaak ondoorzichtige strategieën die internationale autofabrikanten gebruiken om in China te opereren. Verscheidene concerns, zoals Toyota, Volkswagen en GM, zijn actief in het land via joint ventures met Chinese bedrijven die auto’s produceren en verkopen op de binnenlandse markt van 1,4 miljard mensen. Vanwege de structuur van deze joint ventures beweren autofabrikanten weinig inzicht of invloed te hebben op het handelen en de leveranciers van hun partners. Volkswagen meldde bijvoorbeeld aan Human Rights Watch “geen transparantie te hebben over de leveranciersrelaties” binnen haar Chinese joint venture. In een jaarverslag uit 2022 geeft GM aan "beperkte controle te hebben over de acties van een joint venture," en dat het daardoor moeite zal hebben overtredingen van toepasselijke wetgeving of ander wangedrag door die onderneming te voorkomen. 

Vanwege de structuur van deze joint ventures beweren autofabrikanten weinig inzicht of invloed te hebben op het handelen en de leveranciers van hun partners.

Een tweede groot obstakel in de strijd tegen dwangarbeid, zoals Human Rights Watch beschrijft, betreft het risico op overheidsrepresailles. Deskundigen die voor het rapport werden geïnterviewd—allemaal anoniem—geven aan dat autobedrijven die in China actief zijn vaak gesprekken over dwangarbeid met hun Chinese leveranciers en joint ventures vermijden uit angst voor sancties van de overheid. De CCP staat erom bekend strafrechtelijke onderzoeken te starten naar partijen die bedrijven helpen hun blootstelling aan mensenrechtenschendingen in de regio te beoordelen. Tevens bestaat altijd de kans dat de overheid rigoureuzer optreedt en bijvoorbeeld een autofabrikant de toegang tot China ontzegt als wordt geoordeeld dat het bedrijf schadelijk is voor de staat.

De CCP staat erom bekend strafrechtelijke onderzoeken te starten naar partijen die bedrijven helpen hun blootstelling aan mensenrechtenschendingen in de regio te beoordelen.

De implicaties van deze uitlatingen van autofabrikanten en insiders zijn lastig eenduidig te duiden. Bedrijven handelen behoedzaam en terughoudend bij het evalueren van deze gevoelige en complexe situatie en de mogelijke reacties daarop. Toch laat het gedrag van de sector zien dat men een afgewogen, en zelfs ambivalente, houding aanneemt tegenover het probleem van dwangarbeid in de supply chain. Geen van de autobedrijven heeft publiekelijk kritiek geuit op de UFLPA of zich expliciet verzet tegen het verbod, maar openlijke beloften om de betrokkenheid in Xinjiang daadkrachtig aan te pakken zijn er nauwelijks. 

Wat brengt de toekomst?

Het huidige moment—een opvallende combinatie van toenemende regulatoire druk op autofabrikanten en tegelijk stilzwijgende onduidelijkheid vanuit de industrie zelf—zou een stille maar cruciale impasse kunnen betekenen tussen de krachtige federale agentschappen die de UFLPA handhaven en de biljoenenindustrie van de auto-industrie. De hamvraag: wat gebeurt er nu? Zal een groot automerk aankondigen zich volledig uit de XUAR terug te trekken, of voert CBP opnieuw een grootschalige inbeslagname van voertuigen uit? Ongeacht welke partij het initiatief neemt en welke actie dat zal zijn, het zal een intrigerende illustratie zijn van de krachtsverhouding tussen overheid en industrie. 

Het enige teken van waar deze veelbetekenende en mogelijk ingrijpende patstelling heen wijst, is juist het opvallende uitblijven van nieuws. Sinds de inbeslagname van Volkswagen-voertuigen in februari—die, zoals u zich herinnert, zelf door de autoconcern vrijwillig werd gemeld—is er geen enkele grootschalige auto-industrie-inbeslagname gemeld.