Was sollte die Automobilindustrie von der UFLPA-Durchsetzung durch die CBP erwarten?

Am 14. Februar dieses Jahres berichteten Nachrichtenagenturen über eine bedeutende neue Entwicklung im Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA). Das 2022 erlassene Gesetz verbietet die Einfuhr chinesischer Waren in die USA, die unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt oder abgebaut wurden. Die U.S. Customs and Border Protection (CBP), die Bundesbehörde für die Durchsetzung des UFLPA, hatte Tausende von Fahrzeugen beschlagnahmt, die von Volkswagen importiert werden sollten. Darunter befanden sich mehrere hundert Bentleys, rund 1.000 Porsches und mehrere tausend Audi-Fahrzeuge (der Volkswagen-Konzern besitzt zahlreiche Luxusautomarken).

Diese Massenfestsetzung von mehreren Tausend Fahrzeugen—bei weitem die umfassendste Maßnahme, die die CBP bislang gegen die Automobilindustrie im Rahmen des UFLPA ergriffen hat—wurde von Volkswagen selbst ausgelöst. Der Hersteller hatte festgestellt, dass eine bestimmte Baugruppe in den Luxusfahrzeugen aus einer Region in „Westchina“ stammte, und informierte daraufhin die Behörde. Interne Quellen berichteten der Financial Times, die zuerst über den Fall berichtete, dass VW „nicht über die Herkunft des Bauteils informiert war. Das Teil wurde von einem indirekten Lieferanten weiter unten in der Lieferkette bezogen und erst durch einen Hinweis dieses Zulieferers wurde VW auf das Problem aufmerksam.“ In einem Schreiben an wartende Kunden erklärte Volkswagen, dass die Festsetzung durch ein „kleines elektronisches Bauteil, das Teil einer größeren Steuereinheit ist“, ausgelöst wurde.

Interne Quellen berichteten der Financial Times, die zuerst über den Fall berichtete, dass VW „nicht über die Herkunft des Bauteils informiert war. Das Teil wurde von einem indirekten Lieferanten weiter unten in der Lieferkette bezogen und erst durch einen Hinweis dieses Zulieferers wurde VW auf das Problem aufmerksam.“

Möglicherweise bedeutet dieser Vorfall einen Reputationsschaden für Volkswagen—ein Unternehmen, das mit aufschlussreichen Skandalen im Zusammenhang mit US-Vorschriften durchaus vertraut ist. Was hingegen nahezu ausgeschlossen scheint, ist eine dauerhafte Einziehung der Luxusfahrzeuge. Der Autobauer befindet sich aktuell im Prozess, die Baugruppe mit Zwangsarbeitsbezug zu ersetzen, in der Erwartung, dass die CBP ihre Flotte festgesetzter Fahrzeuge anschließend freigibt. Die Kunden von Volkswagen werden ihre Bestellungen vermutlich erhalten, das Unternehmen wird stillschweigend weitermachen. Der eigentliche Stellenwert des Vorgehens der Behörde ergibt sich weniger aus den im Februar beschlagnahmten Fahrzeugen selbst, sondern vielmehr aus den branchenweiten Implikationen des Ereignisses für die gesamte Automobilindustrie.

Der Autobauer befindet sich aktuell im Prozess, die Baugruppe mit Zwangsarbeitsbezug zu ersetzen, in der Erwartung, dass die CBP ihre Flotte festgesetzter Fahrzeuge anschließend freigibt.

Schon vor der Volkswagen-Beschlagnahmung hatten aufschlussreiche Untersuchungen der Automobilindustrie über ein Jahr lang für Aufsehen gesorgt. NGOs und akademische Institutionen berichteten über belegte Verbindungen zwischen einigen der weltweit größten Automobilhersteller und Zwangsarbeit in Xinjiang. Politiker und Bundesbeamte verfolgten diese Entwicklungen aufmerksam und in Washington wurde zunehmend vermutet, dass das Department of Homeland Security (DHS) Maßnahmen gegen diese Unternehmen plant. Vor diesem Hintergrund könnte die Massenfestsetzung als Beginn einer neuen Durchsetzungsphase des UFLPA mit Fokus auf die Automobilbranche gedeutet werden.

Forschung zeigt Verbindungen der Autoindustrie zu Zwangsarbeit in Xinjiang

Obwohl Branchenkenner grundsätzlich über die Zwangsarbeitsprogramme in Xinjiang informiert waren und um die Verknüpfungen von Autoherstellern mit der Region wussten, rückte erst eine detaillierte und brisante Analyse im Jahr 2022 diese Beziehungen ins öffentliche Bewusstsein. „Driving Force“, veröffentlicht im Dezember 2022 am Helena Kennedy Centre for International Justice der Sheffield Hallam University, nutzte öffentlich zugängliche Daten, Finanzberichte, journalistische Recherchen und anspruchsvolles Mapping, um sichtbar zu machen, wie stark die XUAR mittlerweile in der Automobilindustrie verwurzelt ist. 

Der Bericht nutzte öffentlich zugängliche Daten, Finanzberichte, journalistische Recherchen und anspruchsvolles Mapping, um sichtbar zu machen, wie stark die XUAR mittlerweile in der Automobilindustrie verwurzelt ist.

Der Bericht legte einige wichtige Gründe dar, warum viele Automobilhersteller in den letzten fünf Jahren ihre Aktivitäten in Xinjiang stark ausgebaut haben. „Die erhöhte Verfügbarkeit verarbeiteter Rohstoffe in der Uiguren-Region“, so die Autoren, „kombiniert mit außergewöhnlichen staatlichen Anreizen und lascher Umsetzung arbeits- und umweltrechtlicher Vorschriften, hat Zulieferer dazu veranlasst, ihre Produktion in der Region jüngst auszuweiten.“ Entlang der weit verzweigten, globalisierten Lieferkette der Automobilbranche profitierten Lieferanten zunehmend von dem äußerst unternehmensfreundlichen Umfeld, das die chinesische Regierung in der XUAR geschaffen hatte. In nur wenigen Jahren entstanden damit umfangreiche, komplexe und nahezu unauflösbare Branchenverflechtungen nach Xinjiang. 

Die Untersuchung richtete dabei das Augenmerk auf wesentliche Materialien und Komponenten wie Stahl, Aluminium, Kupfer und Batterien. Die Rückverfolgung dieser Komponenten dokumentiert umfassend, wie viele der bedeutendsten Automobilhersteller der Welt auf Lieferketten zurückgreifen, die durch Xinjiang verlaufen und vom Zwangsarbeitssystem der Kommunistischen Partei Chinas durchdrungen sind. Der Bericht stellt außerdem die verschiedenen Formen von Zwang und Überwachung dar, die in der XUAR dominieren. Die Forscher liefern mit einer Fülle glaubhafter Beweise den überzeugenden Nachweis, dass die staatlichen Programme zur Arbeitsvermittlung und Unterstützung in Wahrheit Tarnungen für Zwangsmaßnahmen unter permanenter Bedrohung durch Internierung, Inhaftierung und staatliche Repression sind.

Die Untersuchung richtete dabei das Augenmerk auf wesentliche Materialien und Komponenten wie Stahl, Aluminium, Kupfer und Batterien.

„Driving Force“ nennt zahlreiche weltweit führende Automobilhersteller mit mehrfachen Lieferkettenverflechtungen zu Unternehmen mit Sitz in Xinjiang. Zu den im Bericht genannten prominenten Akteuren zählen Volkswagen, Honda, Ford, General Motors und Toyota. Insgesamt stellten die Forscher fest, dass mehr als 100 Automobilhersteller und Zulieferer Bauteile oder Materialien in ihren Produkten verwenden, die mit uigurischer Zwangsarbeit hergestellt wurden. Die Autoren fassen das Ergebnis der Untersuchung klar zusammen: „Die Ergebnisse waren erschütternd – praktisch jeder große, traditionelle Automobil- und Elektrofahrzeughersteller ist erheblich mit Zwangsarbeit in der Uiguren-Region konfrontiert.“

Zu den im Bericht genannten prominenten Akteuren zählen Volkswagen, Honda, Ford, General Motors und Toyota.

„Die Ergebnisse waren erschütternd – praktisch jeder große, traditionelle Automobil- und Elektrofahrzeughersteller ist erheblich mit Zwangsarbeit in der Uiguren-Region konfrontiert.“

Die Auswirkungen und Implikationen des „Sheffield Reports“

Der „Sheffield Report“, wie er von einigen genannt wurde, sorgte fast umgehend für erhebliche Resonanz. Die Untersuchung wurde umfassend von zahlreichen Medien aufgegriffen, darunter große internationale Publikationen, branchenspezifische Portale und NGOs sowie Menschenrechtsorganisationen. Laura Murphy, die leitende Forscherin der Studie und Professorin für Menschenrechte und moderne Sklaverei an der Sheffield Hallam University, sagte der New York Times: „Es gab kein Bauteil am Fahrzeug, das nicht von uigurischer Zwangsarbeit betroffenen war.“ Human Rights Watch forderte Automobilhersteller auf, ihre Anstrengungen zu intensivieren, um robuste Lieferkettentransparenz sowie strengere Kontrolle der Zulieferer umzusetzen. Die United Auto Workers, eine der größten US-Gewerkschaften, appellierten an die Branche, die Lieferkette vollständig aus Xinjiang herauszulösen.

Die eindeutige, breite Zustimmung zum Bericht bestätigte die Erkenntnisse der Forschung: Praktisch jeder Sektor des 2,5-Billionen-Dollar-Automobilmarktes ist mit Zwangsarbeit in China verstrickt, und weder Propaganda noch Gegenargumente werden daran etwas ändern. Neben der kollektiven Verurteilung spiegelte sich ein wachsendes moralisches Gebot wider, dass Automobilhersteller zügig und entschlossen handeln müssen. Diese mächtigen, international agierenden Konzerne stehen zunehmend in der Pflicht, ihre unethische und weitgehend rechtswidrige Abhängigkeit von systematischen Menschenrechtsverletzungen bei der Produktion in der XUAR aufzulösen. 

Praktisch jeder Sektor des 2,5-Billionen-Dollar-Automobilmarktes ist mit Zwangsarbeit in China verstrickt, und weder Propaganda noch Gegenargumente werden daran etwas ändern.

Der Sheffield Report und die Welle der Entrüstung wurden von der US-Regierung nicht ignoriert. Das Department of Homeland Security, zu dem die interministerielle Taskforce für die Überwachung der UFLPA-Umsetzung gehört, stellte klar, dass Berichte von NGOs und Forschungsinstitutionen künftig eine tragende Rolle bei Strategie und Durchsetzung des Gesetzes spielen werden. Der UFLPA war niemals als Gesetz mit fest umrissenem, unverrückbarem Anwendungsbereich konzipiert. Vielmehr sollte er dynamisch bleiben und sich flexibel neuen Erkenntnissen über chinesische Zwangsarbeit in globalen Lieferketten anpassen. Der Bericht von 2022 wurde so zum Signal für DHS und CBP, mit neuer Legitimation – und wachsendem ethischem Auftrag – gegen involvierte Autohersteller vorzugehen. 

Der UFLPA war niemals als Gesetz mit fest umrissenem, unverrückbarem Anwendungsbereich konzipiert.

Die Weichenstellung für UFLPA-Durchsetzung bei Automobilherstellern 

Im Jahr 2023 gab es keine größeren CBP-Durchsetzungsmaßnahmen gegenüber Automobilherstellern. Das DHS leitete jedoch erste Schritte ein, um einen Präzedenzfall für künftige, strengere Kontrolle der Branche zu schaffen. In einem UFLPA-Bericht an den Kongress im Juni gab die Behörde an, künftig neue „potenzielle Risikobereiche“ hinsichtlich Zwangsarbeit in China zu überwachen. Hierzu zählten Aluminium, Stahl, Kupfer und Batterien – Materialien, die im Sheffield Report als zentrale Elemente benannt wurden, die die Automobilbranche von Lieferanten aus Xinjiang, die mit Zwangsarbeit in Verbindung stehen, bezog. Auch wenn offizielle UFLPA-Statistiken noch keine Verlagerung des Fokus in Richtung Automobilindustrie aufzeigten, verdeutlichten solche Details deutlich den Einfluss, den der Bericht auf das Denken im DHS hatte. 

In einem UFLPA-Bericht an den Kongress im Juni gab die Behörde an, künftig neue „potenzielle Risikobereiche“ hinsichtlich Zwangsarbeit in China zu überwachen.

Ebenso aufschlussreich: Im November letzten Jahres holte das DHS Laura Murphy, Hauptautorin des Berichts, als Politikberaterin mit Schwerpunkt Zwangsarbeit an Bord. Seit ihrer Einstellung äußert sich Murphy offen zu ihrem und dem Ziel der Behörde, den Umfang der UFLPA-Durchsetzung weiter zu erhöhen. „Wir fokussieren uns auf die Erweiterung der Entity List“, sagte sie auf einer CBP-Handelsveranstaltung in Philadelphia Anfang dieses Jahres in Bezug auf die UFLPA Entity List. „Wir rechnen damit, dass in den nächsten Monaten viele weitere Unternehmen hinzukommen.“ 

Seit ihrer Einstellung äußert sich Murphy offen zu ihrem und dem Ziel der Behörde, den Umfang der UFLPA-Durchsetzung weiter zu erhöhen.

Gemeinsam mit der Beschlagnahmung Tausender Volkswagen-Fahrzeuge im Februar deuteten diese Entwicklungen klar darauf hin, dass DHS und CBP ihre Durchsetzungsstrategie modifizieren. Es schien, als würden die besorgniserregenden Berichte aus „Driving Force“ und anderen Menschenrechtsrecherchen die Behörden dazu veranlassen, Automobilhersteller hinsichtlich ihrer Beschaffungspraktiken stärker in die Pflicht zu nehmen. Zumindest schien dies damals der Fall zu sein. 

Die sich abzeichnende Pattsituation zwischen Automobilherstellern und DHS 

Vonseiten der Hersteller herrscht weitgehend Zurückhaltung, was die Fähigkeit angeht, Zwangsarbeit in den eigenen Lieferantennetzwerken umfassend auszuschließen. Die Forscher der Sheffield Hallam University stellen in ihrem Bericht fest, dass zahlreiche Autobauer angeben, ihre Lieferketten – einschließlich der Identifizierung von Sub-Tier-Lieferanten in Xinjiang – könnten „nicht vollständig abgebildet“ werden. 

Eine neuere Studie von Human Rights Watch, veröffentlicht im Februar, brachte zusätzliche Einblicke in dieses branchenspezifische Dilemma. Der Bericht beleuchtet die komplexen, intransparenten Strategien internationaler Autobauer beim operativen Geschäft in China. Unternehmen wie Toyota, Volkswagen und GM sind dort über Joint Ventures mit chinesischen Partnern aktiv, die Fahrzeuge für den heimischen Markt produzieren und vertreiben. Aufgrund der Struktur dieser Joint Ventures behaupten Hersteller, kaum Transparenz oder Kontrolle über die Aktivitäten und Lieferanten der Partner zu haben. Volkswagen erklärte gegenüber Human Rights Watch beispielsweise, keine Transparenz bezüglich der Lieferantenbeziehungen des chinesischen Gemeinschaftsunternehmens zu haben. Ein Jahresbericht von GM aus dem Jahr 2022 räumte ein, dass das Unternehmen „nur begrenzte Kontrolle über das Handeln eines Joint Ventures“ habe und es deshalb schwer sei, „Rechtsverstöße oder anderweitiges Fehlverhalten dieses Unternehmens zu verhindern“. 

Aufgrund der Struktur dieser Joint Ventures behaupten Hersteller, kaum Transparenz oder Kontrolle über die Aktivitäten und Lieferanten der Partner zu haben.

Ein weiteres wesentliches Hindernis im Kampf gegen Zwangsarbeit wurde von Human Rights Watch angesprochen—und ist womöglich noch ernüchternder: die Angst vor staatlichen Repressionen. Experten, die anonym bleiben wollten, äußerten, dass Autohersteller in China sich häufig weigerten, mit chinesischen Zulieferern oder Joint-Venture-Partnern über Zwangsarbeit zu sprechen, weil sie staatliche Sanktionen befürchteten. Die Kommunistische Partei Chinas ist dafür bekannt, strafrechtliche Ermittlungen gegen Akteure durchzuführen, die Unternehmen helfen, Risiken im Hinblick auf Menschenrechtsverletzungen in China zu bewerten. Darüber hinaus besteht stets das Risiko, dass der Staat ein Unternehmen kurzerhand aus dem Land wirft, falls es als nachteilig für die Interessen des Staates betrachtet wird.

Die Kommunistische Partei Chinas ist dafür bekannt, strafrechtliche Ermittlungen gegen Akteure durchzuführen, die Unternehmen helfen, Risiken im Hinblick auf Menschenrechtsverletzungen in China zu bewerten.

Die Tragweite dieser Aussagen von Automobilherstellern und Brancheneingeweihten ist schwer eindeutig zu deuten. Die Unternehmen selbst agieren zunehmend vorsichtig und zurückhaltend, während sie das hochsensible, komplexe Problembild und mögliche Reaktionen darauf intern bewerten. Dennoch spricht das Verhalten und die Kommunikation der Unternehmen und deren Vertretungen für eine Branche, die beim Thema Zwangsarbeit in den Lieferketten einen abwartenden, teilweise ambivalenten Kurs fährt. Öffentliche Kritik am UFLPA oder offene Argumente gegen seine Verbote gibt es bislang von keiner Seite, aber auch kaum verbindliche Stellungnahmen, die auf eine tatsächliche Bereitschaft zur Aufarbeitung der Branchenverflechtungen mit Xinjiang hindeuten. 

Wie geht es weiter?

Derzeit erleben wir eine eigentümliche Kombination aus regulatorischem Druck auf die Autoindustrie einerseits und weitgehender Zurückhaltung vonseiten der Hersteller selbst—eine stille, aber entscheidende Pattsituation zwischen den mächtigen Bundesbehörden, die das UFLPA durchsetzen, und der Multi-Billionen-Dollar-Branche. Die Frage ist: Was passiert als Nächstes? Wird ein großer Automobilhersteller ankündigen, sich komplett aus der XUAR zurückzuziehen, oder wird die CBP eine weitere großangelegte Beschlagnahmung von Fahrzeugen durchführen? Ganz gleich, wer den nächsten Schritt macht—und wie dieser aussehen wird—es wird ein markantes Beispiel für die Kräfteverhältnisse zwischen zwei übermächtigen Akteuren des öffentlichen und privaten Sektors sein. 

Der bisher einzige Hinweis darauf, in welche Richtung dieses bedeutende Kräftemessen gehen könnte, zeigt sich paradoxerweise im deutlichen Fehlen neuer Entwicklungen. Seit der Beschlagnahmung der Volkswagen-Fahrzeuge im Februar vor drei Monaten—die, wie Sie sich erinnern, auf Grundlage freiwilliger Offenlegung durch den Hersteller erfolgte—wurde keine weitere nennenswerte Festsetzung in der Branche bekannt.