การปราบปรามแรงงานบังคับปี 2024 เป้าหมายใหม่ของ UFLPA และแนวโน้มการบังคับใช้ล่าสุด

Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) เป็นพระราชบัญญัติที่ห้ามธุรกิจในสหรัฐนำเข้าสินค้าใด ๆ ที่สามารถตรวจสอบย้อนกลับไปยังเขตปกครองตนเองซินเจียงอุยกูร์ (XUAR) ของจีน หรือบริษัทใดที่มีส่วนร่วมในโครงการแรงงานบังคับที่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐของจีน กำลังดำเนินเข้าสู่ช่วงใหม่ของการบังคับใช้ 

นับตั้งแต่ช่วงแรก ๆ หลังการบังคับใช้ในปี 2022 ได้รับการสนับสนุนอย่างแข็งขันจากทั้งสองฝ่ายทางการเมืองในสหรัฐเพื่อขยายขอบเขตการบังคับใช้ ขณะเดียวกันสถาบันวิจัยและองค์กรนอกภาครัฐ (NGOs) ตั้งแต่ Human Rights Watch ไปจนถึง Helena Kennedy Centre for International Justice ของมหาวิทยาลัย Sheffield Hallam ยังคงดำเนินการสืบสวนและเผยแพร่งานวิจัยใหม่ที่ชี้ให้เห็นเส้นทางทางการค้าที่เชื่อมโยงกลับไปยังปฏิบัติการแรงงานบังคับขนาดใหญ่ในซินเจียง งานวิจัยเหล่านี้เปิดเผยความเชื่อมโยงเชิงระบบที่น่ากังวลระหว่าง XUAR กับอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ในระดับโลก เปลี่ยนมุมมองต่อห่วงโซ่อุปทานทั่วโลก และตระหนักถึงการโยงใยกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนในเชิงโครงสร้างที่ยาวนาน 

ด้วยปัจจัยเหล่านี้ กรมความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ (Department of Homeland Security - DHS) คณะทำงานบังคับใช้ด้านแรงงานบังคับ (FLETF) และศุลกากรและป้องกันชายแดนสหรัฐ (CBP) ได้เริ่ม เพิ่มความเข้มข้นในการบังคับใช้ UFLPA ในปี 2024 และผลลัพธ์ปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจนในท่าเรือนำเข้าของสหรัฐทั้ง 328 แห่ง 

การเปลี่ยนแปลงประกอบด้วย:

• จำนวนครั้งในการกักกันสินค้าสูงขึ้นมาก และมีมูลค่ารวมของสินค้าที่ถูกกักกันสูงขึ้น
• การกำหนดเป้าหมายของ CBP ขยายออกไปนอกเหนือจากกลุ่มอุตสาหกรรมที่เป็นลำดับความสำคัญในช่วงแรก เช่น กลุ่มเครื่องแต่งกาย
• มีการหยุดสินค้าและวัตถุดิบกลุ่มใหม่ ๆ เพื่อตรวจสอบตาม UFLPA เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

เมื่อพิจารณารวมกัน นี่เป็นช่วงเวลาที่ UFLPA ถูกบังคับใช้อย่างเข้มข้น หากสิ่งเหล่านี้เป็นสัญญาณสำหรับทิศทางตลอดทั้งปี 2024 อาจเห็นการกวาดล้างแรงงานบังคับในห่วงโซ่อุปทานของสหรัฐที่เข้มข้นขึ้นเรื่อย ๆ 

แนวโน้มสำคัญด้านการบังคับใช้ UFLPA ในไตรมาส 1 ปี 2024 

ในช่วงหลังจากที่กฎระเบียบมีผลบังคับใช้ในเดือนมิถุนายน 2022 ศุลกากรและป้องกันชายแดนของสหรัฐ (CBP) เน้นการบังคับใช้อย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยใน 6 เดือนแรกที่ UFLPA มีผล CBP กักกันสินค้ารวมประมาณ 750 ล้านดอลลาร์ ข้ามมาถึงปี 2024 หน่วยงานนี้เข้มงวดขึ้นชัดเจน โดยในไตรมาสแรกของปี CBP ได้หยุดการนำเข้าสินค้าภายใต้ UFLPA มูลค่ากว่า 800 ล้านดอลลาร์ ซึ่งเพิ่มขึ้นเกือบ 3 เท่าจากช่วงเวลาเดียวกันในปีก่อน เดือนล่าสุดที่มีข้อมูลเปิดเผย คือ มีนาคม 2024 พบว่ามูลค่ากักกันสินค้าสูงสุดนับตั้งแต่กฎหมายมีผลบังคับใช้ (โดยกุมภาพันธ์ตามมาเป็นอันดับสอง)

แนวโน้มสำคัญข้อที่สองคือการให้ความสำคัญกับอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์มากขึ้นของ CBP แม้ว่ากลุ่มนี้จะถูก FLETF จัดให้เป็นลำดับต้น ๆ มาตั้งแต่ต้น แต่ปีนี้สัดส่วนเป้าหมายเพิ่มสูงขึ้นอย่างมาก ในบรรดาสินค้าสำหรับนำเข้า 830 ล้านดอลลาร์ที่ถูกกักกันโดย CBP ในเดือนมกราคม กุมภาพันธ์ และมีนาคม เกือบ 94% มาจากอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ แม้ว่ารายงานหลากหลายตลอดปีที่ผ่านมาจะระบุว่าสินค้าที่ถูกกักกันจำนวนมากคือแผงโซลาร์เซลล์และอุปกรณ์พลังงานแสงอาทิตย์ ซึ่งอุตสาหกรรมนี้ใช้โพลีซิลิคอนจำนวนมากจากซินเจียง แต่ขณะเดียวกันก็มีแนวโน้มว่า CBP ขยายเป้าหมายไปยังผลิตภัณฑ์อิเล็กทรอนิกส์ประเภทอื่นด้วย 

ขยายขอบเขต UFLPA: เกินกว่าโพลีซิลิคอน ฝ้าย และมะเขือเทศ

เมื่อ UFLPA เริ่มมีผลบังคับใช้ในช่วงกลางปี 2022 FLETF ได้ระบุ 3 กลุ่มอุตสาหกรรมหลักได้แก่ โพลีซิลิคอน ฝ้าย และมะเขือเทศ ในช่วงเกือบสองปีที่ผ่านมา CBP ยังคงยึดมั่นกลุ่มเหล่านี้เป็นหลัก โดยอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ เสื้อผ้า รองเท้า สิ่งทอ และสินค้าเกษตร คิดเป็นกว่า 70% ของการกักกันทั้งหมด อย่างไรก็ตามหลักฐานจำนวนมากในรอบปีที่ผ่านมา ชี้ว่าหน่วยงานที่กำกับดูแล UFLPA พยายามขยายขอบเขตการบังคับใช้ไปยังสินค้าและวัตถุดิบใหม่ ๆ 

เมื่อฤดูร้อนที่ผ่านมา ใน รายงานต่อรัฐสภา ฉบับปรับปรุง DHS และคณะทำงานระหว่างหน่วยงานอธิบายว่ากำลังทำงานร่วมกับ NGOs และศูนย์วิจัยทางวิชาการอย่างใกล้ชิด เพื่อติดตาม "พื้นที่ความเสี่ยงใหม่ที่อาจเกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับในจีน" ซึ่งได้นับรวมไปถึงอะลูมิเนียม เหล็ก ผลิตภัณฑ์ไวนิล แบตเตอรี่ ทองแดง ยางรถยนต์ และชิ้นส่วนรถยนต์อื่น ๆ แม้รายงานระบุว่ากำลัง “ติดตาม” สินค้าเหล่านี้สำหรับการเปิดเผยกับแรงงานบังคับ แต่ก็สะท้อนทิศทางยุทธศาสตร์และเป้าหมายที่เปลี่ยนแปลงของ UFLPA 

อีกหนึ่งหลักฐานยืนยันการขยายอำนาจของ CBP ปรากฏอยู่ในใบแจ้งการกักกันสินค้าของหน่วยงาน แบบฟอร์มเหล่านี้ออกแบบมาเพื่อให้ผู้นำเข้าทราบเอกสารที่ต้องยื่นปล่อยสินค้าที่ถูกกักกันตาม UFLPA พร้อมแนวทางเฉพาะสำหรับสินค้าที่อยู่ภายใต้กฎหมายดังกล่าว ทั้งนี้ประกาศได้ปรับปรุงหลายครั้งเพื่อสะท้อนการบังคับใช้ที่ขยายตัวของ CBP และขณะนี้ได้รวมสินค้า เช่น อะลูมิเนียม เหล็ก แบตเตอรี่ ผลิตภัณฑ์โพลีไวนิลคลอไรด์ (PVC) และยางรถยนต์ แม้กลุ่มผลิตภัณฑ์ใหม่เหล่านี้จะยังไม่ปรากฏอย่างเด่นชัดในสถิติการบังคับใช้ UFLPA ทางการ แต่ดูเหมือนว่าหน่วยงานกำลังวางพื้นฐานเพื่อดำเนินงานในประเด็นที่ระบุไว้ในรายงานปี 2023 

แนวโน้มการบังคับใช้ UFLPA ที่เข้มข้นขึ้นกำลังจะเกิดขึ้นเร็ว ๆ นี้ 

เมื่อมองไปไกลกว่าช่วงต้นปี 2024 เหตุการณ์หลายอย่างอาจเป็นสัญญาณของการบังคับใช้ UFLPA ที่เข้มข้นยิ่งขึ้นในช่วงครึ่งหลังของปี 

เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา สภาคองเกรสได้ผ่านร่างงบประมาณสำหรับ DHS ที่เพิ่มเงินทุนในหลายส่วน โดย DHS ได้รับงบประมาณเพิ่มอีก 20 ล้านดอลลาร์จากปีก่อน เพื่อใช้ในการต่อต้านแรงงานบังคับที่ด่านนำเข้าสหรัฐ นอกจากนี้สภาคองเกรสจัดสรรงบกว่า 420 ล้านดอลลาร์สำหรับ Office of Trade ของ CBP ซึ่งสูงกว่าคำขอของหน่วยงานกว่า 10 ล้านดอลลาร์ ร่างกฎหมายระบุชัดเจนว่าต้องการให้ใช้เงินเพิ่มดังกล่าว “กู้คืนจากการตัดงบฝ่าย CBP ในการต่อสู้กับกิจกรรมแรงงานบังคับ” อีก 20 ล้านดอลลาร์ยังถูกกันไว้ให้ CBP ใช้สำหรับการจ้างเจ้าหน้าที่ใหม่ 150 คน เงินทุนนี้แม้ไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ แต่นับเป็นสัญญาณชัดเจนของรัฐบาลกลางที่ต้องการเพิ่มขีดความสามารถให้หน่วยงานต่าง ๆ ในการขยายการบังคับใช้ UFLPA และขยายการตรวจสอบไปยังอุตสาหกรรมอื่น 

ในช่วงเดียวกันเมื่อต้นปีนี้ CBP ได้จัดประชุม Trade Facilitation and Cargo Security Summit สำหรับผู้เชี่ยวชาญในฟิลาเดลเฟีย ระหว่างงาน Laura Murphy ที่ปรึกษานโยบายของ DHS และอดีตศาสตราจารย์ด้านสิทธิมนุษยชนที่ Sheffield Hallam University ซึ่งเป็นแหล่งข้อมูลสำคัญเรื่องแรงงานบังคับของ DHS และ FLETF ได้บรรยายในงานดังกล่าว โดยกล่าวถึง UFLPA Entity List ของ CBP พร้อมเน้นย้ำถึงแผนการที่จะเพิ่มรายชื่อบริษัทจีนที่ถูกแบน “เราให้ความสำคัญกับการขยายและเสริมประสิทธิภาพ entity list อย่างมาก” Murphy กล่าว “คาดว่าจะมีบริษัทต้องถูกขึ้นบัญชีอีกจำนวนมากในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้า” 

แม้เหตุการณ์เหล่านี้จะไม่ใช่จุดเปลี่ยนสำคัญของประวัติศาสตร์ UFLPA แต่ถือเป็นเครื่องหมายสำคัญของทิศทางที่ CBP จะเดินหน้าบังคับใช้กฎหมายตลอดช่วงที่เหลือของปีและจนถึงปี 2025 สถิติที่เปิดเผยต่อสาธารณะของหน่วยงานแสดงให้เห็นว่าช่วงไตรมาสแรกของปี 2024 มีการกักกันสินค้าตาม UFLPA ในระดับสูงสุดเป็นประวัติการณ์ ขณะที่เงินทุน นโยบาย และวาทกรรมจากกรุงวอชิงตัน ล้วนส่งสัญญาณว่ากระแสการขยายขอบเขตการบังคับใช้มีแนวโน้มดำเนินต่อไปโดยแทบไม่มีอุปสรรค และอาจเร่งตัวมากยิ่งขึ้น