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A Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA), que proíbe empresas norte-americanas de importar quaisquer bens cuja origem possa ser rastreada à Região Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR), na China, ou a qualquer empresa envolvida em programas de trabalho forçado patrocinados pelo Estado chinês, está a entrar numa nova fase.
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Desde os primeiros meses após a sua implementação inicial, em 2022, tem havido um forte consenso bipartidário em torno do alargamento do alcance da sua aplicação. Ao mesmo tempo, instituições de investigação e organizações não-governamentais (ONG), desde a Human Rights Watch ao Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, têm continuado a investigar e a publicar estudos reveladores que expõem novas ligações comerciais à vasta operação de trabalho forçado na região de Xinjiang. Estas investigações têm evidenciado ligações sistémicas preocupantes entre a XUAR e algumas das maiores indústrias mundiais, alterando a perceção sobre as cadeias de abastecimento globais e o grau de envolvimento destas em violações históricas e institucionalizadas dos direitos humanos.
Em grande parte devido a estes desenvolvimentos, o Department of Homeland Security (DHS), a Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF) e a Customs and Border Protection (CBP) intensificaram os esforços de aplicação da UFLPA em 2024. Os resultados têm sido evidentes nos 328 pontos de entrada dos EUA.
As alterações incluem:
- Aumento substancial tanto na frequência das detenções como no valor total das remessas retidas
- Alargamento dos setores alvo da CBP para além dos inicialmente prioritários, como o vestuário
- Uma série de novos produtos e materiais a serem travados pela agência e sujeitos à revisão da UFLPA
No seu conjunto, isto traduz-se num período bastante ativo para a UFLPA. Se estes desenvolvimentos forem indicativos do que as empresas deverão esperar para o resto do ano, 2024 deverá registar um reforço das medidas contra o trabalho forçado nas cadeias de abastecimento americanas.
Tendências relevantes na aplicação da UFLPA no 1.º trimestre de 2024
Nos meses subsequentes ao lançamento da legislação, em junho de 2022, a Customs and Border Protection seguiu inicialmente uma abordagem contida e faseada. Nos primeiros seis meses completos de vigência da UFLPA, a CBP reteve mercadorias avaliadas em cerca de 750 milhões de dólares. Avançando para 2024, a agência tornou-se consideravelmente mais assertiva nas detenções. Só no primeiro trimestre do ano, a CBP reteve mais de 800 milhões de dólares em importações ao abrigo da UFLPA — um valor quase três vezes superior ao registado no período homólogo do ano anterior. O último mês para o qual existem dados públicos, março de 2024, registou o valor mensal mais elevado de detenções desde a entrada em vigor da lei (tendo fevereiro ficado logo atrás).
Uma segunda tendência a destacar é o aumento do foco da CBP na indústria eletrónica. Embora o setor tenha sido prioritário para a FLETF desde a fase inicial da legislação, tornou-se, este ano, num alvo desproporcionalmente grande. Dos 830 milhões de dólares em importações retidas pela CBP entre janeiro e março, quase 94% provêm da indústria eletrónica. Embora vários relatos sugiram que muitas das detenções dizem respeito a módulos e equipamentos para energia solar — o setor obtém uma parte significativa do seu polissilício em Xinjiang —, tudo indica que a CBP está a alargar o foco a outros produtos eletrónicos.
Alargamento do âmbito da UFLPA: para além do polissilício, algodão e tomate
Quando a UFLPA entrou em vigor no verão de 2022, a FLETF identificou três setores prioritários: polissilício, algodão e tomate. Em quase dois anos, a CBP manteve-se, em grande medida, fiel a estas prioridades, sendo que setores como eletrónica, vestuário, calçado, têxteis e produtos agrícolas representaram mais de 70% das detenções totais. No entanto, um volume significativo de evidências nos últimos tempos indica que as agências responsáveis pela UFLPA pretendem alargar o âmbito de fiscalização e incluir novos produtos sob esta legislação.
No verão passado, num relatório atualizado ao Congresso, o DHS e o seu grupo de trabalho interagências explicaram que iriam colaborar de perto com ONG e centros de investigação académica para acompanhar novas «áreas de risco potencial» de participação em esquemas de trabalho forçado na China. Entre estas áreas estavam incluídos alumínio, aço, produtos de vinil, baterias, cobre, pneus e outros componentes automóveis. Apesar de o relatório indicar a intenção de monitorizar estes produtos quanto à exposição ao trabalho forçado, configurava igualmente uma antevisão da evolução da estratégia e foco da UFLPA.
A confirmação adicional do alargamento do âmbito de atuação da CBP pode ser observada nos avisos de detenção emitidos pela agência. Estes formulários destinam-se a orientar os importadores relativamente à documentação necessária para libertar uma remessa detida ao abrigo da UFLPA, incluindo orientações específicas para determinados produtos sujeitos à legislação. O aviso foi atualizado várias vezes para refletir o reforço da fiscalização da CBP e inclui atualmente alumínio, aço, baterias, produtos de policloreto de vinilo (PVC) e pneus automóveis. Embora estas novas categorias ainda não estejam destacadas nas estatísticas oficiais de aplicação da UFLPA, a agência parece estar a criar as bases para avançar com as áreas de risco identificadas no relatório de 2023.
Fiscalização mais abrangente da UFLPA iminente
Olhando para além dos primeiros meses de 2024, vários acontecimentos recentes podem sinalizar uma aplicação ainda mais rigorosa da UFLPA no segundo semestre do ano.
Em março passado, o Congresso dos EUA aprovou uma lei de dotações orçamentais para o Department of Homeland Security que incluiu alguns aumentos de financiamento bastante indicadores. Em primeiro lugar, o DHS recebeu mais 20 milhões de dólares do que o orçamento do ano anterior para combater o trabalho forçado nos pontos de entrada dos EUA. O Congresso também atribuiu mais de 420 milhões de dólares ao Office of Trade da CBP, um valor que excedeu o orçamento solicitado pela agência em mais de 10 milhões de dólares. O diploma afirmou explicitamente que estes fundos adicionais deveriam ser usados para «restaurar os cortes propostos nas atividades de combate ao trabalho forçado da CBP». Por fim, 20 milhões de dólares foram especificamente reservados para a CBP para a contratação de 150 novos agentes. Embora discretos, estes reforços financeiros no DHS e CBP refletem claramente o interesse do governo federal em potenciar as agências para reforçar a fiscalização da UFLPA e alargar o escrutínio a mais setores.
Mais ou menos na mesma altura, a CBP organizou a Trade Facilitation and Cargo Security Summit, dirigida a profissionais, na Filadélfia. Durante a conferência, Laura Murphy, conselheira de políticas no Department of Homeland Security e antiga professora de direitos humanos na Sheffield Hallam University — uma fonte principal de informação sobre trabalho forçado para o DHS e a FLETF — interveio num painel. Ao abordar a UFLPA Entity List da CBP, Murphy detalhou, de modo inequívoco, os planos da agência para atuar de forma agressiva no sentido de banir mais empresas chinesas de exportar mercadorias para os EUA. «Estamos realmente focados em reforçar e expandir a entity list», afirmou Murphy. «Esperamos adicionar muitas mais entidades nos próximos meses.»
Apesar de estes desenvolvimentos não representarem marcos históricos na trajetória da UFLPA, são sinais relevantes do rumo que a aplicação da lei pela CBP irá seguir até final do ano e em 2025. As estatísticas públicas da agência comprovam de forma inequívoca que o primeiro trimestre de 2024 registou níveis recorde de detenções ao abrigo da UFLPA. Por outro lado, o financiamento, as mensagens e o discurso proveniente de Washington indicam fortemente que a tendência de expansão deverá continuar praticamente sem entraves — e, possivelmente, a um ritmo ainda mais acelerado.
