Die Zwangsarbeitsdurchsetzung 2024: Neue UFLPA-Zielbereiche und aktuelle Vollzugstrends

Der Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA), der US-Unternehmen verbietet, Waren zu importieren, deren Ursprung auf die Xinjiang-Uigurische Autonome Region (XUAR) in China oder auf Unternehmen zurückzuführen ist, die an staatlich geförderten Zwangsarbeitsprogrammen in China teilnehmen, tritt in eine neue Umsetzungsphase ein. 

Seit den ersten Monaten nach Inkrafttreten der Regulierung im Jahr 2022 gibt es eine breite parteiübergreifende Unterstützung für eine Ausweitung des Durchsetzungsbereichs. Gleichzeitig haben Forschungsinstitute und Nichtregierungsorganisationen (NGOs), von Human Rights Watch bis zum Helena Kennedy Centre for International Justice der Sheffield Hallam University, weiterhin Untersuchungen durchgeführt und aufschlussreiche Forschungsergebnisse veröffentlicht. Diese identifizieren neue kommerzielle Verflechtungen, die auf Chinas umfassende Zwangsarbeitsprogramme in Xinjiang zurückzuführen sind. Die Forschung hat komplexe und systematische Verbindungen zwischen der XUAR und einigen der weltweit größten Industrien offengelegt und damit unser Verständnis globaler Lieferketten grundlegend verändert – insbesondere darüber, wie sehr sie mit langjährigen und institutionellen Menschenrechtsverletzungen verflochten sind. 

Nicht zuletzt aufgrund dieser Entwicklungen haben das Department of Homeland Security (DHS), die Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF) und Customs and Border Protection (CBP) im Jahr 2024 damit begonnen, ihre UFLPA-Durchsetzungsaktivitäten deutlich zu verstärken. Die Auswirkungen sind in allen 328 Einfuhrhäfen der USA klar zu erkennen. 

Zu den Veränderungen gehören:

• Ein deutlicher Anstieg sowohl der Anzahl der festgehaltenen Lieferungen als auch des Gesamtwerts der zurückgehaltenen Waren
• Eine Ausweitung der CBP-Ziellisten über die ursprünglich priorisierten Sektoren wie Bekleidung hinaus
• Eine ganze Reihe neuer Produkte und Materialien, die von der Behörde aufgehalten und einer UFLPA-Prüfung unterzogen werden

Insgesamt bedeuten diese Entwicklungen für die UFLPA arbeitsintensive Monate. Sollten sie ein Indikator für die Entwicklung im weiteren Jahresverlauf sein, wird 2024 voraussichtlich verstärkte Maßnahmen gegen Zwangsarbeit in US-Lieferketten bringen. 

Wichtige Trends bei der UFLPA-Durchsetzung im 1. Quartal 2024 

In den Monaten nach dem Inkrafttreten der Regulierung im Juni 2022 agierte Customs and Border Protection eher zurückhaltend und graduell bei der Durchsetzung. Während der ersten sechs vollen Monate, in denen die UFLPA galt, hielt die CBP Waren im Wert von rund 750 Millionen US-Dollar zurück. Im Jahr 2024 zeigt sich die Behörde nun deutlich entschlossener in ihren Maßnahmen: Im ersten Quartal wurden unter der UFLPA Importe im Wert von über 800 Millionen US-Dollar gestoppt – nahezu eine Verdreifachung im Vergleich zum Vorjahr für denselben Zeitraum. Der letzte Monat mit öffentlichen Daten, März 2024, wies mit Abstand den höchsten Wert an Festsetzungen seit Inkrafttreten des Gesetzes auf (im Februar lag der Wert nur geringfügig darunter).

Ein zweiter wichtiger Trend ist der zunehmende Fokus der CBP auf die Elektronikbranche. Zwar war der Sektor von Beginn an durch die FLETF besonders im Fokus, doch ist er in diesem Jahr zu einem überproportionalen Schwerpunkt geworden. Von den insgesamt 830 Millionen US-Dollar an festgehaltenen Importen im Januar, Februar und März entfielen fast 94 % auf die Elektronikindustrie. Während zahlreiche Berichte darauf hindeuten, dass davon ein Großteil Solarmodule und Equipment betrifft – die Branche bezieht einen signifikanten Anteil ihres Polysiliciums aus Xinjiang – zeichnet sich gleichzeitig ab, dass die CBP ihren Fokus zunehmend auf weitere elektronische Produkte erweitert. 

Erweiterung des UFLPA-Geltungsbereichs: Jenseits von Polysilizium, Baumwolle und Tomaten

Als die UFLPA im Sommer 2022 in Kraft trat, identifizierte die FLETF zunächst drei Hochrisikosektoren: Polysilizium, Baumwolle und Tomaten. In den bald zwei Jahren seitdem hielt sich die CBP weitgehend an diese Priorisierung, wobei Elektronik, Bekleidung, Schuhe, Textilien und Agrarprodukte über 70 % aller Festsetzungen ausmachten. Doch eine Vielzahl an Hinweisen und Belegen im vergangenen Jahr deutet darauf hin, dass die zuständigen Behörden die Durchsetzung ausweiten und neue Produkte in den Geltungsbereich der Regulierung aufnehmen wollen.

Im vergangenen Sommer erklärten DHS und die ressortübergreifende Task Force in einem aktualisierten Bericht an den Kongress, dass sie eng mit NGOs und universitären Forschungseinrichtungen zusammenarbeiten, um neue „potenzielle Risikobereiche“ für Zwangsarbeitsbeteiligung in China im Auge zu behalten. Dazu zählen Aluminium, Stahl, Vinylprodukte, Batterien, Kupfer, Reifen sowie andere Fahrzeugteile. Während der Bericht nahelegt, dass diese Produkte zurzeit „überwacht“ werden, gibt er gleichzeitig einen Einblick in die sich weiterentwickelnde Strategie und die Schwerpunkte der UFLPA. 

Die zunehmende Zuständigkeit der CBP wird auch an deren Detentionsmitteilungen deutlich. Diese Formulare geben Importeuren Hinweise, welche Unterlagen für die Freigabe einer unter der UFLPA festgesetzten Sendung einzureichen sind, und enthalten spezifische Vorgaben für regulierte Warenarten. Mehrfach wurde diese Mitteilung angepasst, um die erweiterte Durchsetzung abzubilden. Inzwischen werden u. a. Aluminium, Stahl, Batterien, Polyvinylchlorid (PVC) und Autoreifen explizit aufgeführt. Während diese neuen Produktkategorien bisher kaum Eingang in die offiziellen Durchsetzungsstatistiken gefunden haben, bereitet die Behörde offenbar die Basis dafür, die in dem 2023-Bericht genannten Risikobereiche künftig verstärkt zu adressieren. 

Weitreichendere Durchsetzung der UFLPA steht bevor 

Blickt man über die ersten Monate des Jahres 2024 hinaus, zeichnen mehrere aktuelle Entwicklungen eine noch konsequentere Durchsetzung der UFLPA in der zweiten Jahreshälfte ab. 

Im März dieses Jahres verabschiedete der Kongress ein Haushaltsgesetz für das Department of Homeland Security, das gezielte Mittelaufstockungen vorsieht. Erstens erhielt das DHS zusätzlich 20 Millionen US-Dollar gegenüber dem Vorjahresetat, um Zwangsarbeit an US-Einfuhrhäfen zu bekämpfen. Für das Office of Trade der CBP wurden über 420 Millionen US-Dollar bereitgestellt – rund 10 Millionen US-Dollar mehr als von der Behörde selbst beantragt. Die Gesetzgebung stellt ausdrücklich klar, dass diese zusätzlichen Mittel zur „Rücknahme vorgeschlagener Kürzungen bei den Zwangsarbeitsaktivitäten der CBP“ verwendet werden sollen. Zudem wurden 20 Millionen US-Dollar speziell für die Einstellung von 150 neuen CBP-Beamten vorgesehen. Auch wenn diese Schritte vergleichsweise unscheinbar wirken, belegen sie klar das Interesse der Bundesregierung, die Behörden in die Lage zu versetzen, die UFLPA-Durchsetzung auszuweiten und weitere Branchen unter deren Kontrolle zu stellen. 

Etwa zur gleichen Zeit veranstaltete die CBP ein Trade Facilitation and Cargo Security Summit für Fachleute in Philadelphia. Auf der Konferenz sprach Laura Murphy, Policy Adviser des Department of Homeland Security und zuvor Professorin für Menschenrechte an der Sheffield Hallam University – einer der wichtigsten Informationsquellen zu Zwangsarbeit für DHS und FLETF – auf einem Panel. Im Zusammenhang mit der UFLPA Entity List erläuterte sie deutlich und ohne Umschweife die Ziele der Behörde, noch weitaus mehr chinesische Unternehmen für den Export in die USA zu sperren. „Wir konzentrieren uns stark auf die Erweiterung der Entity List“, so Murphy. „Wir erwarten, dass in den kommenden Monaten zahlreiche weitere Unternehmen aufgenommen werden.“ 

Auch wenn diese Entwicklungen nicht als grundsätzliche Meilensteine für die UFLPA-Geschichte gelten, markieren sie dennoch deutliche Wegweiser für die Entwicklung der CBP-Durchsetzung im weiteren Verlauf dieses und im nächsten Jahr. Die öffentlich zugänglichen Statistiken der Behörde liefern den Nachweis, dass das erste Quartal 2024 einen Rekordwert an UFLPA-Festsetzungen verzeichnete. Die Finanzierung, Kommunikation und der politische Diskurs aus Washington deuten dabei klar darauf hin, dass der Expansionskurs weiter anhalten wird – möglicherweise mit noch höherer Dynamik.