เข้าใจข้อกำหนดใหม่เกี่ยวกับ PFAS ของ TSCA

ณ เดือนกันยายน 2024 กำหนดเวลาการรายงานมีการเปลี่ยนแปลง — กฎขั้นสุดท้ายฉบับนี้เปลี่ยนช่วงเวลาการส่งข้อมูลให้เริ่มเปิดตั้งแต่วันที่ 11 กรกฎาคม 2025 โดยผู้รายงานส่วนใหญ่ต้องดำเนินการรายงานให้เสร็จสิ้นภายในวันที่ 22 มกราคม 2026 กิจการขนาดเล็กที่รายงานข้อมูลเฉพาะการนำเข้า PFAS (สารกลุ่ม per- and polyfluoroalkyl) ที่มีอยู่ในสินค้า จะมีเวลาถึงวันที่ 11 กรกฎาคม 2026 ในการยื่นรายงาน

นับตั้งแต่เริ่มมีผลใช้บังคับเกือบ 50 ปีที่ผ่านมา พระราชบัญญัติควบคุมสารพิษของสหรัฐอเมริกา (Toxic Substances Control Act หรือ TSCA) มีพันธกิจชัดเจนที่ไม่ซับซ้อน คือการป้องกันความเสี่ยงที่ไม่สมเหตุสมผลต่อสุขภาพมนุษย์หรือสิ่งแวดล้อม ผ่านการควบคุมสารเคมีใหม่และสารเคมีที่มีอยู่ กฎหมายนี้ผ่านการรับรองเมื่อปี 1976 ในสมัยประธานาธิบดีฟอร์ด TSCA ดำเนินภารกิจหลักนี้ผ่านมาตรการกำกับดูแลหลากหลาย ภายใต้การบริหารของสำนักงานคุ้มครองสิ่งแวดล้อมแห่งสหรัฐอเมริกา (EPA) TSCA ดูแลข้อกำหนดเกี่ยวกับการรายงานและการทดสอบ ตรวจสอบประกาศก่อนการผลิต (PMN) สำหรับการนำเข้าสารเคมีใหม่สู่ตลาดสหรัฐฯ และกำหนดข้อจำกัดต่าง ๆ ต่อสารเคมีที่ถูกประเมินว่ามีความเสี่ยงต่อมนุษย์หรือสิ่งแวดล้อม นอกจากนี้กฎหมายยังจัดการรายชื่อสารเคมีภายใต้ TSCA Inventory ซึ่งเป็นฐานข้อมูลสารเคมีอย่างละเอียดของ EPA 

ปัจจุบัน TSCA Inventory ครอบคลุมสารเคมีกว่า 86,000 รายการ และที่ผ่านมาได้ควบคุมและกำหนดข้อจำกัดต่อสารสำคัญ เช่น ตะกั่ว แรดอน ใยหิน และโพลีคลอริเนตเต็ดไบฟีนิล (PCBs) อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลัง EPA ให้ความสำคัญและจัดสรรทรัพยากรเพื่อจัดการกับสารเคมีตระกูลใหม่อย่าง PFAS (per- และ polyfluoroalkyl) ที่ได้รับความสนใจมากขึ้นตั้งแต่ต้นศตวรรษนี้ เมื่อชุมชนวิทยาศาสตร์และสาธารณชนตระหนักเกี่ยวกับความเป็นพิษและผลกระทบต่อสุขภาพของ PFAS มากขึ้น EPA จึงใช้ TSCA ในการออกข้อกำหนดใหม่ ๆ เพื่อตอบรับความท้าทายในการควบคุมสาร “forever chemicals” กลุ่มนี้ให้รัดกุมและครอบคลุมยิ่งขึ้น

สัญญาณเตือนภัย PFAS

PFAS ถือกำเนิดขึ้นตั้งแต่ช่วงปี 1940 เมื่อ 3M และ DuPont เริ่มผลิตสารเคมีนี้เพื่อใช้ในผลิตภัณฑ์อุปโภคบริโภคหลากหลายประเภท ด้วยคุณสมบัติที่ทนทานและปรับใช้ได้ดี PFAS จึงกลายเป็นวัตถุดิบสำคัญของการผลิตทุกอย่างตั้งแต่รถยนต์ เครื่องครัว เสื้อผ้า ไปจนถึงบรรจุภัณฑ์อาหารฟาสต์ฟู้ด การใช้ PFAS อย่างแพร่หลายในระดับการผลิตจำนวนมากก่อให้เกิดผลกระทบที่ชาวอเมริกันส่วนใหญ่ไม่เคยรับรู้ และต้องใช้เวลานานอีกหลายสิบปีกว่าประเทศจะเข้าใจถึงอันตรายของสารเคมีอเนกประสงค์และแพร่กระจายสูงเหล่านี้อย่างถ่องแท้ 

ภายในปี 2000 งานวิจัยและคดีความสำคัญชี้ให้เห็นว่า PFAS ไม่ใช่แค่สารที่สะสมในสิ่งมีชีวิต (bioaccumulative) แต่ยังเป็นอันตรายอย่างยิ่งต่อสุขภาพมนุษย์ ระดับ PFAS ในร่างกายที่สูงเกี่ยวข้องกับโรคร้ายแรงหลายชนิด เช่น ความดันโลหิตสูง โรคไทรอยด์ และมะเร็งหลายประเภท นอกจากนี้ยังมีหลักฐานเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องว่าสาร PFAS ซึ่งมีอยู่ราว 15,000 ชนิด กำลังรั่วไหลปนเปื้อนในดิน แหล่งน้ำใต้ดินและแม่น้ำทั่วโลก ส่งผลให้แหล่งน้ำดื่มและระบบนิเวศทางทะเลเกิดการปนเปื้อน โดยสรุป ในขณะที่สาร “forever chemicals” เหล่านี้เปลี่ยนวงการผู้บริโภคและการผลิตในทุกกลุ่มอุตสาหกรรม พวกมันยังซึมเข้าสู่ร่างกายมนุษย์และสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติ แทรกซึมน้ำ เลือด เนื้อเยื่อ และก่อให้เกิดผลกระทบทางลบมากมาย (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน บทความปี 2023 เกี่ยวกับประวัติ PFAS ของเรา)

เมื่อผลวิจัยและการสืบสวนต่าง ๆ เปิดเผยความเสี่ยงของ PFAS อย่างปฏิเสธไม่ได้ EPA จึงต้องดำเนินการอย่างจริงจัง ในปี 2006 EPA จัดตั้ง PFOA Stewardship Program โดยเข้าทำข้อตกลงกับผู้ผลิต PFAS รายใหญ่ของโลก 8 รายเพื่อยุติการใช้ PFAS โซ่ยาวภายในปี 2015 ต่อมาจึงออก Significant New Use Rules (SNURs) เพื่อจำกัดการใช้ PFAS บางกลุ่ม แม้มาตรการเหล่านี้จะถือเป็นจุดเริ่มต้น แต่ก็ยังห่างไกลจากแผนที่ครอบคลุมในการรับมือการเพิ่มขึ้นของสารอันตรายเหล่านี้อย่างเป็นรูปธรรม

อย่างไรก็ดี ในช่วงไม่กี่ปีมานี้ TSCA ได้มีการดำเนินการเชิงรุกมากขึ้นต่อ PFAS ผ่านมาตรการเฉพาะทางหลายด้าน TSCA มุ่งพัฒนาความเข้าใจต่อขอบเขตของสารพิษกลุ่มนี้อย่างรอบด้าน และเริ่มออกแบบกลยุทธ์ระยะยาวเพื่อลดผลกระทบในวงกว้างของ PFAS 

ข้อกำหนด TSCA และพันธะการรายงาน PFAS 

เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2023 EPA ได้ประกาศใช้ กฎขั้นสุดท้าย ภายใต้ TSCA มาตรา 8(a)(7) เรื่องข้อกำหนดการรายงานและจัดเก็บข้อมูลสำหรับสาร PFAS กฎใหม่นี้บังคับให้กิจการที่เกี่ยวข้องทั้งหมด — ทั้งผู้ผลิตและผู้นำเข้าหนึ่งในสาร PFAS ราว 1,400 ชนิด — ต้องยื่นรายงานต่อ EPA เพื่อระบุการใช้ PFAS ของตน อย่างไรก็ดี กฎ TSCA ชุดนี้มิใช่ภาระหน้าที่การปฏิบัติตามข้อกำหนดที่ต้องดำเนินการต่อเนื่อง แต่เป็นภาระหน้าที่ TSCA เพียงครั้งเดียว เพื่อช่วยให้ EPA เข้าใจการใช้ PFAS ในสหรัฐฯ อย่างเป็นระบบ

เพื่อบรรลุเป้าหมายนี้ EPA กำหนดให้บริษัทต่าง ๆ รายงานการใช้ PFAS ย้อนหลังตั้งแต่ 1 มกราคม 2011 ถึง 31 ธันวาคม 2022 ในการบังคับใช้กฎใหม่นี้ EPA ใช้นิยามโครงสร้าง (“structural definition”) ของ PFAS ที่จำแนกออกเป็น 3 โครงสร้างดังนี้ 

• R-(CF2)-CF(R′)R′′ โดยที่ CF2 และ CF ทั้งสองเป็นคาร์บอนอิ่มตัว

• R–CF2OCF2-R′ โดย R และ R′ เป็น F, O หรือคาร์บอนอิ่มตัว 

• CF3C(CF3)R′R′′ โดยที่ R′ และ R′′ เป็น F หรือคาร์บอนอิ่มตัว

รายละเอียดการรายงานที่จำเป็น

กิจการที่อยู่ภายใต้กฎใหม่ต้องยื่นข้อมูลเพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนด TSCA อย่างครอบคลุม ข้อกำหนดดังกล่าวรวมถึง — แต่ไม่จำกัดเฉพาะ — ชื่อสามัญของสารเคมีและหมายเลข CAS องค์ประกอบ PFAS ปริมาณรวมที่ผลิตหรือใช้งาน ความเข้มข้นสูงสุดของสารในผลิตภัณฑ์แต่ละชนิด และผลพลอยได้จากการผลิตรวมถึงกระบวนการกำจัดที่เกี่ยวเนื่อง นอกจากนี้ธุรกิจต้องนำเสนอข้อมูลทั้งหมดที่มีเกี่ยวกับผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจากการใช้ PFAS ไม่ใช่ทุกกิจการที่เกี่ยวข้องจะมีภาระหน้าที่เหมือนกัน ควรตรวจสอบสถานะตามกฎใหม่เพื่อทราบขอบเขตของตัวเลือกและความรับผิดชอบที่รายงานอย่างครบถ้วน

เส้นตายการรายงาน 

กฎขั้นสุดท้ายนี้มีผลบังคับใช้วันที่ 13 พฤศจิกายน 2023 และเปิดเวลา 1 ปีสำหรับผู้ผลิตและผู้นำเข้าในการเก็บรวบรวมข้อมูล กำหนดเวลาส่งข้อมูลต่อ EPA เริ่ม 12 พฤศจิกายน 2024 และสิ้นสุด 8 พฤษภาคม 2025 ให้กรอบเวลา 6 เดือนสำหรับการยื่นรายงาน ผู้ผลิตรายย่อยที่เป็นทั้งผู้นำเข้าสินค้าจะได้รับขยายเวลาอีก 6 เดือน โดยช่วงเวลานี้จะสิ้นสุดวันที่ 10 พฤศจิกายน 2025 

สิ่งสำคัญอีกประการคือ ผู้ผลิตและผู้นำเข้าที่ถูกบังคับใช้กฎมีหน้าที่เก็บข้อมูลและเอกสารทั้งหมดที่รายงานต่อ EPA ภายใต้ข้อกำหนด TSCA ใหม่ไว้อย่างน้อย 5 ปี หลังจากปิดรับรายงาน

การตรวจสอบและข้อมูล “Reasonably Ascertainable”

EPA ตระหนักว่าผู้ผลิตและผู้นำเข้าบางรายอาจไม่สามารถเข้าถึงข้อมูล/หลักฐานทั้งหมดที่กฎ TSCA ใหม่ร้องขอ เพื่อรับมือข้อจำกัดนี้ EPA ได้เพิ่มตัวเลือก “Not Known or Reasonably Ascertainable” (NKRA) ลงในแบบฟอร์มรายงานหลายฉบับ 

แต่คำถามตามมาคือ EPA และ TSCA นิยาม “reasonably ascertainable” อย่างไร กฎสุดท้ายให้คำชี้แจงบางส่วนว่า ‘Known to or reasonably ascertainable by’ คือข้อมูลทั้งหมดที่บุคคลครอบครองหรือควบคุมอยู่ รวมถึงทุกข้อมูลที่บุคคลในสถานการณ์เดียวกันควรจะทราบหรือสามารถครอบครองหรือควบคุมได้’ กล่าวโดยสรุป กฎนี้คาดการณ์ให้กิจการตรวจสอบเกินกว่าข้อมูลที่มีในมือ โดยบางกรณีผู้ผลิตและผู้นำเข้าอาจจำเป็นต้องดำเนินมาตรการตรวจสอบอย่างรอบด้านเพื่อตอบสนองข้อกำหนด TSCA 

แล้วมาตรการเหล่านี้ควรเป็นอย่างไร ผู้ประกอบการควรเตรียมพร้อมติดต่อผู้ผลิตและผู้เกี่ยวข้องรายอื่น ๆ ตลอดห่วงโซ่อุปทาน เพื่อรวบรวมข้อมูลให้ครบถ้วนเกี่ยวกับสารพิษในผลิตภัณฑ์และวัสดุต่าง ๆ อาจต้องมีการประสานงานกับ “ซัพพลายเออร์ต้นน้ำหรือผู้ใช้งานปลายน้ำ” เพื่อรวบรวมข้อมูลโครงสร้างเคมี ความเข้มข้น ข้อมูลความปลอดภัย และยอดขาย ผู้ผลิตและผู้นำเข้าที่เน้นการปฏิบัติตาม TSCA และต้องการลดระดับความเสี่ยง อาจพิจารณามาตรการเพิ่มเติม เช่น การตรวจสอบวัสดุเพื่อระบุผลิตภัณฑ์ ชิ้นส่วน หรือวัสดุที่อาจมี PFAS หรือแม้แต่การทดสอบโดยบุคคลที่สามเพื่อยืนยัน กรณีนี้ไม่ใช่ข้อบังคับของ TSCA ใหม่ แต่สามารถเป็นประโยชน์ในการวางกลยุทธ์การปฏิบัติตามข้อกำหนดและการบริหารความเสี่ยงขององค์กร 

ค่าใช้จ่ายโดยประมาณต่อภาคเอกชน 

ท้ายที่สุด ควรประเมินภาระด้านต้นทุนที่ข้อกำหนด TSCA ฉบับนี้สร้างแก่ภาคเอกชน โดยจาก การประเมินของ EPA เอง ภาระการรายงานครั้งนี้จะต้องใช้งบประมาณประมาณ 876 ล้านเหรียญสหรัฐ และต้องใช้ชั่วโมงแรงงานเพิ่มขึ้น 11.6 ล้านชั่วโมงสำหรับธุรกิจที่อยู่ในขอบข่าย 

Significant New Use Rule สำหรับ PFAS

นอกจากข้อบังคับ TSCA ใหม่ EPA ยังออก Significant New Use Rule (SNUR) สำหรับ PFAS เมื่อวันที่ 8 มกราคม โดย SNUR ห้ามมิให้กิจการในสหรัฐฯ ผลิต PFAS ที่ปัจจุบันไม่ได้ใช้งานจำนวน 329 ชนิดอีกโดยปราศจากการตรวจสอบและประเมินความเสี่ยงจาก EPA มาตรการนี้เป็นส่วนหนึ่งของกลยุทธ์การกำกับดูแลที่เข้มงวดของรัฐบาล Biden ต่อสาร “forever chemicals” อีกทั้งยังเป็นความก้าวหน้าที่สำคัญของ PFAS Strategic Roadmap ของ EPA 

SNUR บังคับใช้กับ PFAS ที่ได้รับสถานะ “inactive” ใน TSCA Inventory และที่ไม่ได้อยู่ภายใต้ SNUR เดิมที่มีอยู่ 

กฎระเบียบ TSCA กับ PFAS 

ด้วยประวัติอันยาวนานในการสืบสวนสารเคมีต้องสงสัยและกำหนดข้อจำกัดอย่างครอบคลุมกับผู้ที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อม TSCA จึงเป็นเครื่องมือกำกับดูแลที่เหมาะสมที่สุดในการจัดการ PFAS อย่างไรก็ตาม ด้วยความแพร่หลายของ “forever chemicals” ตลอด 75 ปีที่ผ่านมา งานนี้ต้องอาศัยแนวทางที่คล่องตัวและปรับตัวได้โดยใช้ศักยภาพของ EPA อย่างเต็มที่ 

มาตรการทั้งหลายในรอบ 1 ปีที่ผ่านมา แม้จะเป็นการขยับไปข้างหน้าอย่างค่อยเป็นค่อยไป แต่ก็ถือเป็นก้าวสำคัญในการรวบรวมข้อมูลและจะช่วยให้ EPA สร้างหลักเกณฑ์ TSCA ให้แข็งแกร่งขึ้นในระยะกลาง SNUR ต่าง ๆ จะช่วยลดจำนวน PFAS ที่ใช้งานอยู่ทีละน้อย อันเนื่องมาจากคุณสมบัติพิเศษและการนำไปใช้ในภาคอุตสาหกรรมและผู้บริโภคอย่างหลากหลาย สาร “forever chemicals” จะไม่หายไปเองจากตลาด จำเป็นต้องอาศัยมาตรการกำกับดูแลที่แข็งแกร่งแบบต่อเนื่องหลายทศวรรษ — ซึ่ง EPA และ TSCA เพิ่งเริ่มก้าวแรกของภารกิจนี้