ต้นทุนของการเพิกเฉยต่อ California Prop 65

ฉลากนี้สามารถพบได้เกือบทุกที่ — ติดอยู่บนเฟอร์นิเจอร์ ของเล่น เสื้อผ้า หรือแม้แต่สินค้าอาหาร โดยปกติจะมีสัญลักษณ์ภาพซึ่งเป็นเครื่องหมายอัศเจรีย์สีดำอยู่ในสามเหลืองเหลือง พร้อมข้อความ “WARNING” ตัวหนา และเนื้อหาที่อธิบายว่าสินค้าดังกล่าวอาจทำให้คุณสัมผัสกับสารเคมีที่รัฐแคลิฟอร์เนียทราบดีว่าสามารถก่อให้เกิดมะเร็ง ความผิดปกติแต่กำเนิด หรือเป็นอันตรายต่อระบบสืบพันธุ์ นอกจากนี้ยังมีที่อยู่อินเทอร์เน็ต: www.P65Warnings.ca.gov 

ฉลากเหล่านี้ ซึ่งในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาได้กลายเป็นภาพที่พบเห็นได้ทั่วไปบนบรรจุภัณฑ์ ภาชนะ และป้ายสินค้าต่าง ๆ เป็นผลมาจาก California Proposition 65 กฎหมายนี้ถูกบริหารโดยสำนักงานประเมินอันตรายต่อสุขภาพสิ่งแวดล้อมแห่งรัฐแคลิฟอร์เนีย (OEHHA) กำหนดให้ธุรกิจต้องแจ้งเตือนผู้บริโภคในรัฐแคลิฟอร์เนีย หากสินค้าของตนอาจทำให้สัมผัสกับสารเคมีที่ก่อผลกระทบต่อสุขภาพดังกล่าว แม้ว่ากฎระเบียบซึ่งมีชื่ออย่างเป็นทางการว่า Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act of 1986 จะมีมาตรการใช้มานานเกือบสี่ทศวรรษแล้ว แต่ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาก็มีการเปลี่ยนแปลงสำคัญ โดยเฉพาะข้อกำหนดทางกฎหมายที่เพิ่มมากขึ้น

นอกจากนี้ กลไกการบังคับใช้ที่รัฐแคลิฟอร์เนียใช้ในการลงโทษองค์กรที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายก็ได้พัฒนาในหลากหลายรูปแบบที่น่าสนใจ

หนึ่งในผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงล่าสุดของ Prop 65 ก็คือความเสี่ยงสำหรับผู้ที่เลือกเพิกเฉยต่อกฎระเบียบด้านสิ่งแวดล้อมนี้ เปลี่ยนแปลงไปมากเมื่อเทียบกับเช่นสิบปีก่อน  

ที่ผ่านมา หลายบริษัทที่ดำเนินธุรกิจในรัฐแคลิฟอร์เนียมักแสดงความไม่ใส่ใจกับ Prop 65 ด้วยซ้ำ แต่เมื่อสถานการณ์กฎระเบียบเปลี่ยนแปลง กลยุทธ์การปฏิบัติตามที่ไม่เต็มใจนี้กลับเป็นสิ่งที่เสี่ยงมากกว่าที่คิด บริษัทที่ละเว้นการใช้ฉลากแจ้งเตือนของกฎหมายหรือล้มเหลวในการทดสอบสารเคมีในผลิตภัณฑ์ตามที่ California Prop 65 กำหนด กำลังนำพาตนเองสู่ความเสี่ยงสูงกว่าที่คาดไว้ มืออาชีพที่ละเลยการเตรียมการให้องค์กรตอบสนองต่อข้อกำหนดเข้มงวดและมาตรการบังคับใช้ที่รุนแรงเฉพาะตัวของกฎหมายนี้ อาจต้องเผชิญกับผลเสียโดยตรง 

วิวัฒนาการของ California Prop 65 

Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act of 1986 มีผลบังคับใช้ในปี 1988 โดยในเวลานั้นมีสารเคมีทั้งหมด 235 ชนิด รวมถึงสารเช่นสารหนู แคดเมียม และดีดีที (dichlorodiphenyltrichloroethane) สารกำจัดแมลงที่ขึ้นชื่อในด้านอันตรายต่อมนุษย์และสิ่งแวดล้อม กฎระเบียบกำหนดให้ธุรกิจต้องติดฉลากแจ้งเตือนหากผลิตภัณฑ์มี “สารสัมผัสที่สำคัญ” ใด ๆ ที่อยู่ในรายการของกฎหมาย แม้สารบางชนิดจะต้องมีฉลากแจ้งเตือนในทุกกรณี แต่สารอื่น ๆ จะต้องมีฉลากก็ต่อเมื่อเกิน “ระดับปลอดภัย” (safe harbor) ที่กำหนด OEHHA อธิบายถึง safe harbor ไว้ว่าเป็น “ระดับการสัมผัสสารเคมีที่อยู่ในรายการซึ่งไม่ต้องมีการแจ้งเตือนตาม Proposition 65” กล่าวคือหากมีสารอยู่ในผลิตภัณฑ์ในระดับที่ไม่เกิน safe harbor ก็จะได้รับ “หลักประกัน” ผ่อนผันจากข้อกำหนดการแจ้งเตือนนี้ (ในบรรดาสารเคมีกว่า 900 ชนิดที่อยู่ในรายการปัจจุบัน OEHHA ได้กำหนดระดับ safe harbor ให้ประมาณ 300 รายการ) โทษทางการเงินสำหรับการไม่ปฏิบัติตาม Proposition 65 สูงสุดถึง $2,500 ต่อวันต่อการละเมิดแต่ละครั้ง 

OEHHA ได้ออกกฎระเบียบใหม่สำหรับ Prop 65 ในเดือนสิงหาคม 2016 และมีผลใช้งานในปี 2018 โดยหนึ่งในข้อแก้ไขสำคัญคือข้อกำหนดฉลากแจ้งเตือนต้องระบุชื่อสารเคมีอย่างน้อย 1 ชนิดที่อยู่ในรายชื่อหน่วยงาน ระบุที่อยู่เว็บไซต์ Prop 65 ของ OEHHA และสัญลักษณ์สามเหลี่ยมเหลืองซึ่งกลายเป็นองค์ประกอบสำคัญที่พบในสินค้าทางการค้าเป็นจำนวนมาก 

ที่สำคัญกว่านั้น หน่วยงานได้ขยายขอบเขตความรับผิดชอบของธุรกิจที่ต้องติดฉลากแจ้งเตือนนี้ออกไป

เว็บไซต์อีคอมเมิร์ซเช่น Amazon ปัจจุบันจำเป็นต้องแจ้งเตือน Prop 65 สำหรับสินค้าที่จะส่งถึงแคลิฟอร์เนีย อย่างไรก็ตาม เพื่อป้องกันความเสี่ยงจากการดำเนินคดี เว็บไซต์เหล่านี้จำนวนมากจึงเลือกที่จะติดฉลากแจ้งเตือนเกือบทุกสินค้า 

ผลลัพธ์ที่อาจเกิดขึ้นคือฉลาก Prop 65 มีอยู่ในตลาดอย่างมากจนลดทอนประสิทธิภาพของการเตือน เราจึงเคยชินกับภาษาที่ชวนตื่นตระหนกและสัญลักษณ์ภาพที่แนบมากับกฎระเบียบ จนไม่สนใจข้อมูลภาพที่เคยสำคัญ

ดังนั้นปัจจุบันเมื่อผู้บริโภคจำนวนมากเห็นสัญลักษณ์เหลืองนี้ไม่ว่าจะบนสินค้า หรือหน้าสินค้าออนไลน์ ก็มักไม่สนใจ 

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบจะเป็นตัวอธิบายการพบเจอฉลากเหล่านี้บ่อยขึ้น แต่ไม่ได้เป็นสาเหตุของระดับความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นสำหรับธุรกิจที่ไม่ปฏิบัติตาม หากจะเข้าใจถึงผลกระทบทางการเงินที่องค์กรเผชิญเมื่อไม่แจ้งเตือนสารพิษในสินค้า จำเป็นต้องเริ่มต้นที่ระบบบังคับใช้ที่สร้างขึ้นรอบ Prop 65 ในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา 

ระบบบังคับใช้ California Prop 65 แบบไร้ศูนย์กลาง 

หลายคนอาจแปลกใจที่ทราบว่าไม่ใช่รัฐแคลิฟอร์เนีย, OEHHA หรือสำนักงานอัยการรัฐเป็นผู้บังคับใช้ Prop 65 หากแต่พึ่งพาองค์กรเอกชนหลากหลาย รวมถึงกลุ่มคุ้มครองผู้บริโภคและกลุ่มรณรงค์ด้านสิ่งแวดล้อมในการยื่นฟ้องบริษัทที่ละเมิดกฎหมาย กลุ่มเช่น Center for Advanced Public Awareness, Ecological Rights Foundation, และ Keep America Safe and Beautiful ทำหน้าที่เหมือนบริษัทติดตามหลังการวางจำหน่าย คอยค้นหาสินค้าและธุรกิจที่ไม่ปฏิบัติตาม Prop 65 และฟ้องร้องต่อศาล 

นอกจากองค์กรไม่แสวงหากำไรและกิจการที่จดทะเบียนเป็น LLCs แล้ว ยังมีผู้เล่นกลุ่มหนึ่งซึ่งมีบทบาทในการลงโทษกิจการที่ละเมิดเช่นเดียวกัน ได้แก่ พลเมือง ทนายความ และสำนักงานกฎหมายที่ยื่นฟ้องอาศัยสิทธิ์ California Prop 65 ตลอดเวลาที่ผ่านมา กลุ่มนี้เริ่มถูกเรียกในชื่อที่ติดร้ายว่า “นักล่าค่าหัว” (bounty hunters) 

กลุ่มนี้ยึดรายได้และอาชีพของตนกับการยื่นฟ้องบริษัทที่เชื่อว่าละเมิด Prop 65 โดยมีวิธีการที่คล้ายคลึงกัน 

โดยเริ่มจากการชี้เป้าสินค้าที่มั่นใจสูงว่ามีการละเมิดมักเพราะสงสัยว่ามีสารเคมีที่อยู่ในรายชื่อ Prop 65 แต่ไม่ได้ติดฉลากแจ้งเตือน ข้อบังคับกำหนดให้โจทก์ต้องแนบ “certificate of merit” ในการฟ้องยืนยันว่าปรึกษากับผู้เชี่ยวชาญที่ตรวจสอบหลักฐาน ข้อมูล หรือรายงานเกี่ยวกับการสัมผัสสารเคมีในประเด็นคดีแล้ว ดังนั้นฝ่ายโจทก์จึงมักทดสอบอิสระเพื่อยืนยันการมีอยู่ของสารดังกล่าว หรือใช้มาตรการอื่นเพื่อสนับสนุนข้อกล่าวหา 

เมื่อฝ่ายเหล่านี้ออกประกาศแจ้งการละเมิด (NOV) และยื่นฟ้องร้องบริษัท ภาระการพิสูจน์จะตกอยู่ที่ฝ่ายจำเลย ซึ่งต้องแสดงให้เห็นว่าสินค้าของตนไม่มีสารเคมีนั้นเกินระดับที่รัฐแคลิฟอร์เนียกำหนดใน Prop 65 

เนื่องจากบริษัทส่วนใหญ่ไม่ต้องการแบกรับต้นทุนทางการเงินที่สูงจากการดำเนินคดีที่ยาวนาน คดีเหล่านี้จึงมักจบลงที่การเจรจาไกล่เกลี่ยและแทบไม่เคยถึงศาลพิจารณาคดี 

Thomas E. Warriner รองปลัดกระทรวงสาธารณสุขและสวัสดิการแคลิฟอร์เนียเคยกล่าวไว้ในปี 1988 เมื่อกฎหมายเพิ่งเริ่มบังคับว่า ผลของ Proposition 65 คือ “การแต่งตั้งทุกคนในรัฐให้เป็นเจ้าหน้าที่บังคับใช้” โอกาสทำเงินจากระบบบังคับใช้ที่ไร้ศูนย์กลางของ Prop 65 กลายเป็นอุตสาหกรรมขนาดย่อมของนักล่าค่าหัว ผู้บังคับใช้ และผู้แสวงหากำไรอื่น ๆ ที่มุ่งหวังเคลียร์กับบริษัทขนาดใหญ่ (ในทางกลับกันก็ยังมีบุคคลบางส่วนที่ใช้ช่องทางนี้เพื่อเรียกร้องค่าเสียหายสำหรับประสบการณ์ส่วนตัวจากผลร้ายของสินค้า) โดยรวมแล้ว กฎหมายฉบับนี้ได้สร้างระบบนิเวศการบังคับใช้ที่ทั้งด้านดีและลบอยู่ร่วมกัน — ส่งเสริมกฎสิ่งแวดล้อมและทำให้กฎหมายน่ากลัวสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืน 

การเพิ่มขึ้นของคดีความ Prop 65 และผู้ที่ได้รับผลกระทบ

เศรษฐศาสตร์ของระบบบังคับใช้และคดีความ California Prop 65 ชี้ชัดตรงไปตรงมา โทษทางการเงินสูงสุด $2,500 ต่อวันต่อสินค้าที่ละเมิดกฎหมาย โจทก์ หรือที่มักถูกเรียกว่า “private enforcers” ที่ชนะคดีจะได้รับ 25% ของค่าปรับทางแพ่งที่ศาลกำหนด พร้อมค่าทนายความ ในรายละเอียดนี้สิ่งสำคัญก็คือ ไม่ใช่โจทก์หรือแม้แต่ OEHHA ที่ได้รับเงินส่วนใหญ่ในคดีความ Prop 65 แต่กลับเป็นทนายความที่ได้รับผลประโยชน์หลัก

ในแต่ละปี ทนายความและสำนักงานของพวกเขารับส่วนแบ่ง 70-80% ของเงินทั้งหมดที่ได้จากการยุติคดี Prop 65 ตัวอย่างปี 2018 มีการจ่ายยุติคดี Prop 65 กว่า $35 ล้าน

โดยในจำนวนนี้ประมาณ $27 ล้าน หรือ 77% ตกเป็นของทนายความและสำนักงานที่เป็นตัวแทนของ private enforcers. 

ขนาดและจำนวนเงินที่เกี่ยวข้องกับการยุติคดี Prop 65 เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากในศตวรรษนี้ ปี 2002 มีเงินยุติคดีรวมกว่า $8 ล้าน สองทศวรรษต่อมา ปี 2022 ตัวเลขนั้นเพิ่มขึ้นมากกว่า 200% ถึงเกือบ $26 ล้าน (แม้ว่าช่วงหลังจะเริ่มทรงตัว) นักบังคับใช้และนักล่าค่าหัวต่าง ๆ ยื่นแจ้ง Prop 65 หลายพันครั้งต่อปีและได้ยุติคดีหลายร้อยกรณี ในบางกรณี บริษัทเดียวถูกฟ้องหลายครั้งจากโจทก์หลายราย ส่งผลให้ต้องจ่ายรวมหรือยุติคดีเป็นจำนวนมาก ในรายอื่น ๆ องค์กรถูกบีบให้จ่ายค่าไกล่เกลี่ยหลักหลายแสนดอลลาร์จากกลุ่มรณรงค์และสำนักงานทนายเดียว 

• ปี 2022 Home Essentials & Beyond, Inc. บริษัทเครื่องใช้ในบ้านและของตกแต่งจาก Jersey City, NJ ถูกฟ้องโดยโจทก์ 3 รายเกี่ยวกับการสัมผัสสารตะกั่ว ผลคือยอมความรวม $130,000. 

• ในปีเดียวกัน Montalvan’s Sales ตัวแทนจำหน่ายอาหารชาติพันธุ์ใน Ontario แคลิฟอร์เนียต้องจ่าย $260,000 เนื่องจากตะกั่วและสารประกอบตะกั่ว 

• ปี 2021 Mystic Apparel บริษัทเสื้อผ้าในนิวยอร์กซึ่งปัจจุบันเลิกกิจการ ถูก Consumer Advocacy Group ฟ้องเกี่ยวกับการสัมผัส di(2-ethylhexyl)phthalate หรือ DEHP ศาลสูงสุดตัดสินให้ยอมความจำนวนมากถึง $450,000 

• ปี 2017 Dollar Tree เชนร้านค้าส่วนลดขนาดชาติ ต้องจ่ายเกือบ $1 ล้านหลังสินค้าหลายรายการที่ขายภายในร้านถูกพบว่ามี DEHP เกินระดับ safe harbor 

ตัวเลขเหล่านี้อาจไม่ใช่แรงจูงใจใหญ่สำหรับบริษัท Fortune 500 อย่าง Dollar Tree แต่สำหรับธุรกิจขนาดเล็กอาจก่อให้เกิดผลกระทบทางการเงินอย่างหนักหน่วงและยากฟื้นตัว และเนื่องจากมีบุคคล องค์กรรณรงค์ และสำนักงานทนายความมากมายที่เชี่ยวชาญในการเรียกเงินไกล่เกลี่ย องค์กรใดก็ตามที่ทำธุรกิจในแคลิฟอร์เนียและละเมิด Prop 65 กำลังเผชิญกับความเสี่ยงทางเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ 

เจตนาดี ตัวแสดงปัญหา และธุรกิจที่ตกเป็นเป้าหมาย

California Proposition 65 เริ่มต้นในปี 1986 ด้วยเป้าหมายที่น่ายกย่อง ไม่ใช่แค่รัฐแคลิฟอร์เนียและ OEHHA ต้องการลงโทษบริษัทที่นำสารอันตรายมาเสี่ยงต่อพลเมือง แต่ต้องการกดดันให้ธุรกิจพิจารณาสูตรผลิตภัณฑ์ใหม่ ๆ เพื่อให้แข่งขันและดำรงความสามารถทางการขายได้ ป้ายเตือนสัญญาณจะแย่ต่อธุรกิจ คือหากต้องการให้ยอดขายคงที่และไม่กระทบต่อภาพลักษณ์ บริษัทต้องกำจัดสารอันตรายออก

ในหลายกรณี รัฐประสบความสำเร็จ ปี 2013 Coke เปลี่ยนการใช้ 4-MEI ซึ่งอาจก่อมะเร็งในเครื่องดื่มดั้งเดิมเพื่อหลีกเลี่ยง Prop 65 ขณะที่บริษัทยักษ์ใหญ่อื่น ๆ เช่น Gillette ต่างก็ปรับส่วนผสมเพื่อตอบสนองกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ผลรวมของ Prop 65 และกระบวนการบังคับใช้ที่เปิดกว้างกลับไปไกลกว่าการบังคับบริษัทยักษ์ให้ปลอดภัยขึ้น

ข้อบังคับนี้ได้สร้างสถานที่เสี่ยงสำหรับธุรกิจทุกขนาด ทั้งบริษัทข้ามชาติและ SME ตกเป็นเป้าหมายของคดีความ 

องค์กรที่ไม่ติดฉลากแจ้งเตือนบนสินค้าที่มีสารกว่า 900 รายการในรายชื่อ Prop 65 หรือไม่ตรวจสอบองค์ประกอบสารเคมีในผลิตภัณฑ์เสี่ยงต้องจ่ายค่าไกล่เกลี่ยหลักแสนดอลลาร์ 

ด้วยจำนวนฉลาก Prop 65 ที่มีอยู่ในร้านค้าและคลังสินค้าทั่วสหรัฐมากจนทำให้หลายคนมองข้ามผลกระทบทางสุขภาพอันแท้จริงอย่างง่ายดาย สำหรับผู้บริโภคส่วนใหญ่ ฉลากเหล่านี้ดูคลุมเครือ ขาดการพิสูจน์ และอาจบ่งบอกเรื่องการเมืองของแคลิฟอร์เนียมากกว่าข้อมูลของสินค้า ทว่าธุรกิจไม่สามารถปฏิบัติต่อ Prop 65 ด้วยความเฉยชาดังกล่าวได้ หากอยากป้องกันโทษทางการเงินรุนแรง องค์กรต้องคำนึงถึงทั้งทนายความ นักบังคับใช้ และบริษัทคุ้มครองผู้บริโภคที่มุ่งเน้นการเรียกเงินไกล่เกลี่ยจากทุกบริษัทที่ตั้งใจหรือไม่ตั้งใจละเลย California Proposition 65