Das Etikett ist nahezu überall zu finden – angebracht an Möbeln, Spielzeug, Bekleidung oder sogar Lebensmitteln. Es zeigt in der Regel ein Piktogramm mit einem schwarzen Ausrufezeichen in einem gelben Dreieck. Das Bild wird begleitet von einem fettgedruckten „WARNING“ sowie einem Hinweis, dass das betroffene Produkt Sie Chemikalien aussetzen kann, die laut Bundesstaat Kalifornien nachweislich Krebs, Geburtsfehler oder andere Fortpflanzungsschäden verursachen. Abschließend wird eine Internetadresse angegeben: www.P65Warnings.ca.gov.
Diese Etiketten, die in den vergangenen Jahren zu festen Bestandteilen auf Verpackungen, Behältern und Warenetiketten geworden sind, resultieren aus der California Proposition 65. Das Gesetz, verwaltet vom Office of Environmental Health Hazard Assessment (OEHHA) des Bundesstaates Kalifornien, verpflichtet Unternehmen, die Einwohner Kaliforniens zu informieren, wenn ihre Produkte sie Chemikalien aussetzen könnten, die die genannten negativen Gesundheitseffekte verursachen. Die Regelung, offiziell bekannt als Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act von 1986, besteht seit fast vier Jahrzehnten, hat aber in den letzten Jahren einige entscheidende Weiterentwicklungen erfahren. Unter anderem wurden die spezifischen Anforderungen des Gesetzes ausgeweitet.
Darüber hinaus haben sich die Durchsetzungsmechanismen, auf die sich Kalifornien zur Sanktionierung nicht-konformer Organisationen stützt, in mehreren bemerkenswerten Punkten weiterentwickelt.
Eine Folge dieser jüngsten Änderungen an Prop 65 ist, dass die Konsequenzen für Akteure, die Umweltauflagen ignorieren, heute ganz anders ausfallen als noch vor einem Jahrzehnt.
Während viele Unternehmen, die in Kalifornien Geschäfte machen, historisch gesehen eine gewisse Gleichgültigkeit, wenn nicht sogar offene Ignoranz gegenüber Prop 65 an den Tag gelegt haben, macht der sich wandelnde regulatorische Rahmen diese Strategie zunehmend zu einem riskanten Weg, Compliance sicherzustellen. Unternehmen, die auf die vorgeschriebenen Warnhinweise verzichten oder ihre Produkte nicht auf die unter California Prop 65 fallenden Chemikalien testen lassen, setzen sich größeren Risiken aus, als ihnen vermutlich bewusst ist. Fachleute, die es versäumen, ihre Organisationen ausreichend auf die strengen Vorgaben und die einzigartig sanktionsfähigen Durchsetzungsmaßnahmen dieser Regelung vorzubereiten, handeln künftig auf eigenes Risiko.
Die Entwicklung von California Prop 65
Der Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act von 1986 trat 1988 in Kraft. Damals umfasste er insgesamt 235 Chemikalien, darunter Arsen, Cadmium und Dichlordiphenyltrichlorethan (DDT), das berüchtigte Insektizid, das für zahlreiche schädliche Wirkungen auf Mensch und Umwelt bekannt ist. Die Regelung verpflichtet Unternehmen, Warnhinweise bereitzustellen, wenn ihre Produkte „signifikante Expositionen“ gegenüber einer der im Gesetz aufgeführten Chemikalien enthalten. Während für manche der gelisteten Chemikalien in jedem Fall ein Warnhinweis erforderlich ist, genügt für andere ein solcher Hinweis nur, wenn spezifische „Safe Harbor“-Werte überschritten werden. Laut OEHHA bezeichnet ein Safe-Harbor-Wert „ein Expositionsniveau für eine gelistete Chemikalie, das keinen Warnhinweis nach Proposition 65 erforderlich macht“. Unternehmen genießen in anderen Worten „Safe Harbor“ von den Warnhinweispflichten, wenn ihre Produkte die Chemikalie nur in Konzentrationen aufweisen, die unter diesen Grenzwerten liegen. (Von den aktuell über 900 Chemikalien auf der Liste der Verordnung hat OEHHA für etwa 300 Safe-Harbor-Werte festgelegt.) Das finanzielle Bußgeld bei Nichteinhaltung kann bis zu 2.500 USD pro Tag und pro Verstoß betragen.
Im August 2016 erließ OEHHA neue Vorschriften zu Prop 65, die zwei Jahre später, im Sommer 2018, in Kraft traten. Zu den wichtigsten Änderungen gehören neue Anforderungen an die Warnhinweise: Sie müssen nun mindestens eine der auf der Agenturliste aufgeführten Chemikalien nennen, die Internetadresse der OEHHA Prop 65-Seite enthalten und das gelbe Dreieckssymbol beinhalten, das zu einem nahezu allgegenwärtigen visuellen Merkmal kommerzieller Produkte geworden ist.
Wichtiger noch: Die Agentur hat den Kreis derjenigen Unternehmen, die für die Anbringung der Warnhinweise verantwortlich sind, erweitert.
E-Commerce-Plattformen wie Amazon sind nun verpflichtet, Prop 65-Warnhinweise für Produkte bereitzustellen, die nach Kalifornien geliefert werden. Um sich vor möglichen Klagen zu schützen, bringen viele dieser Webseiten die Warnhinweise jedoch vorsorglich auf nahezu allen verkauften Produkten an.
Dies hat zu einer Art Übersättigung des Prop-65-Labels im Markt geführt, wodurch die Wirksamkeit der Warnung nachgelassen hat. Der alarmistische Charakter der Sprache und Darstellung erzeugt eine gewisse Abstumpfung; wir sind heute darauf konditioniert, visuelle Informationen zu ignorieren, deren Dringlichkeit und Wirkung verloren gegangen ist.
Infolgedessen übersehen heute viele Verbraucher das auffällige gelbe Piktogramm auf Produkten oder Produktseiten einfach.
Während diese regulatorischen Anpassungen die zunehmende Allgegenwart der Warnhinweise erklären, sind sie jedoch nicht der Grund für das gestiegene Risiko für nicht-konforme Unternehmen. Um die finanziellen Folgen zu verstehen, denen Organisationen bei unzureichender Warnung kalifornischer Verbraucher vor toxischen Chemikalien ausgesetzt sind, müssen Sie das weitreichende Durchsetzungssystem betrachten, das sich in den letzten Jahrzehnten um Prop 65 gebildet hat.
Der Wilde Westen der Prop 65-Durchsetzung in Kalifornien
Viele Menschen wird es überraschen, dass weder der Bundesstaat Kalifornien, noch OEHHA oder das Büro des Attorney General selbst Vollstreckungsmaßnahmen für Prop 65 durchführen. Stattdessen stützen sie sich auf eine Vielzahl nichtstaatlicher Akteure, darunter Verbraucher- und Umweltorganisationen, die Klagen gegen Unternehmen einreichen, welche die Verordnung verletzen. Gruppen wie das Center for Advanced Public Awareness, die Ecological Rights Foundation oder Keep America Safe and Beautiful agieren dabei de facto als Marktkontrolleure, indem sie gezielt nach Produkten und Unternehmen suchen, die gegen Prop 65 verstoßen, und entsprechende Klagen anstrengen.
Neben dieser Phalanx von Nonprofits und LLCs sind auch andere, eher ungewöhnliche Akteure aktiv: Privatpersonen, Anwälte und Anwaltskanzleien, die Klagen auf Basis von California Prop 65 einreichen. Im Laufe der Jahre hat sich für diese Gruppe ein anderer, abwertender Begriff etabliert: „Bounty Hunter“ (Kopfgeldjäger).
Diese Akteure bestreiten einen Großteil ihrer Geschäftstätigkeit und ihres Einkommens mit Klagen gegen Unternehmen, die aus ihrer Sicht gegen Prop 65 verstoßen, und folgen dabei meist einer ähnlichen Vorgehensweise.
Zunächst konzentrieren sie sich auf ein Produkt, bei dem sie einen klaren Verdacht auf Nichtkonformität haben – häufig, weil sie vermuten, dass es eine der Prop 65-Chemikalien enthält, aber keinen entsprechenden Warnhinweis trägt. Der Attorney General von Kalifornien verlangt von Klägern eine „certificate of merit“ („Qualifikationsbescheinigung“), mit der diese bestätigen, dass sie sich mit fachkundigen Personen mit relevanter Erfahrung beraten und auf Basis von Fakten, Studien oder Analysen geprüft haben, ob der beanstandete Stoff tatsächlich vorhanden ist. Daher führen Kläger üblicherweise unabhängige Tests durch oder untermauern ihre Klage anderweitig.
Nach Einreichen der Verletzungsanzeige (Notice of Violation – NOV) und Klageerhebung gegen das Unternehmen liegt die Beweislast nun beim Beklagten, der nachweisen muss, dass sein Produkt die betreffende Chemikalie nicht in nicht-konformen Mengen enthält.
Da die meisten Unternehmen die enormen Kosten langwieriger Gerichtsverfahren scheuen, enden die überwiegende Mehrheit dieser Verfahren mit Vergleichen und gelangen nie vor Gericht.
Wie Thomas E. Warriner, Unterstaatssekretär der California Health and Welfare Agency, schon 1988 treffend formulierte, als das Gesetz gerade in Kraft trat: Die Wirkung von Proposition 65 besteht darin, „jeden im Staat zu einem Hilfssheriff zu machen“. Die dezentralisierte, dynamische Durchsetzungsstruktur von Prop 65 hat eine regelrechte Parallelindustrie aus Bounty Huntern, Durchsetzern und anderen Akteuren geschaffen, die auf Vergleiche mit großen, vermögenden Unternehmen abzielen. (Natürlich gibt es auch Individuen, die die Durchsetzungsmechanismen nutzen, um Ansprüche für eigene Produktschädigungen geltend zu machen.) Das Gesamtergebnis des Gesetzes ist ein eigenes Ökosystem – je nach Sichtweise agieren die Beteiligten in gutem oder schlechtem Glauben –, das die Umweltregulierung absichert und es zu einem besonders riskanten Gesetz für Unternehmen macht.
Der Aufstieg der Prop 65-Klagen und ihre Opfer
Die Ökonomie der Durchsetzung und Klagewelle rund um California Prop 65 ist recht eindeutig: Das finanzielle Bußgeld für einen Verstoß liegt bei bis zu 2.500 USD pro Tag und Produkt. Kläger – oft als „private Enforcer“ bezeichnet – erhalten im Erfolgsfall 25 % der gerichtlich verhängten Zivilstrafen sowie die Erstattung der Anwaltskosten. Letzterer Punkt ist wichtig: Weder Kläger noch OEHHA erhalten den Großteil der finanziellen Vergleichssumme – Hauptprofiteure dieser Urteile sind die beteiligten Anwaltskanzleien.
In einem beliebigen Jahr gehen zwischen 70 und 80 Prozent der Gesamtsumme aus Prop-65-Klagen an Anwälte und deren Kanzleien. So wurden beispielsweise 2018 über 35 Millionen USD durch Vergleiche gezahlt.
Davon entfielen rund 27 Millionen USD – also 77 Prozent – auf die Anwälte der privaten Kläger.
Volumen und Höhe der Zahlungen aus Prop 65-Vergleichen sind in diesem Jahrhundert deutlich gestiegen: 2002 gab es nur etwas mehr als 8 Millionen USD an Vergleichen; zwanzig Jahre später, 2022, lag der Wert bei fast 26 Millionen USD (eine Steigerung um über 200 %). Trotz eines leichten Plateaus in den letzten Jahren reicht die Zahl der Prop 65 Notices jährlich in die Tausende und führt zu Hunderten von Vergleichen. Manche Unternehmen werden mehrfach von verschiedenen Klägern ins Visier genommen, was hohe Gesamtkosten bedeutet. In anderen Fällen erzwingen ein einziger Verband und die beauftragte Kanzlei hohe sechsstellige Vergleichszahlungen.
- 2022 wurde Home Essentials & Beyond, Inc., ein Hauswaren- und Dekounternehmen mit Sitz in Jersey City (NJ), von drei verschiedenen Klägern wegen Bleiexposition verklagt. Die daraus resultierenden Vergleichssummen beliefen sich auf 130.000 USD.
- Ebenfalls 2022 musste der familiengeführte Lebensmittelgroßhändler Montalvan’s Sales aus Ontario (Kalifornien) wegen Belastung mit Blei und Bleiverbindungen 260.000 USD zahlen.
- 2021 verklagte die Consumer Advocacy Group die inzwischen nicht mehr existierende Mystic Apparel aus New York City wegen Exposition gegenüber Di(2-ethylhexyl)phthalat (DEHP). Das Urteil des Attorney General führte zu einer Vergleichszahlung von 450.000 USD.
- 2017 schließlich musste die Einzelhandelskette Dollar Tree knapp 1 Million USD zahlen, nachdem in mehreren Produkten DEHP-Werte über den Safe-Harbor-Grenzwerten festgestellt wurden.
Solche Urteile sind für einen Fortune-500-Konzern wie Dollar Tree vielleicht kein existenzielles Problem – kleine Unternehmen hingegen können derart hohe Zahlungen nachhaltig in ihrer Existenz gefährden. Und da so viele „deputisierte“ Einzelpersonen, Interessengruppen und erfahrene Kanzleien aktiv sind, setzt sich jedes Unternehmen, das nicht konform zu Prop 65 agiert, erheblichen wirtschaftlichen Risiken aus.
Gute Absichten, fragwürdige Akteure und gefährdete Unternehmen
Bei seiner Einführung 1986 verfolgte California Proposition 65 ein lobenswertes Ziel: Kalifornien und OEHHA wollten nicht nur Unternehmen bestrafen, die Bürger schädlichen Chemikalien aussetzen; sie wollten auch die Umstellung der Produktformeln erzwingen, damit Unternehmen wettbewerbsfähig und profitabel bleiben. Das Warnetikett sollte dem Geschäft schaden – dadurch, so der Gedanke, würden gefährliche Substanzen irgendwann entfernt, damit Umsatz und Image nicht leiden.
In einigen Fällen wurde dieses Ziel erreicht: 2013 änderte Coca-Cola den Farbstoff 4-MEI, ein potenzielles Karzinogen, das in der Hauptsorte verwendet wurde, als Reaktion auf Prop 65. Auch andere Großunternehmen wie Gillette reformulierten Produkte, um konform zu bleiben. Aber die Gesamtauswirkungen von Proposition 65 und die demokratisierte Durchsetzung gehen weit über die Herstellung sichererer Produkte hinaus.
Die Regelung hat sich zu einem Minenfeld für Unternehmen jeglicher Größe entwickelt – sowohl multinationale Konzerne als auch KMU sind attraktive Ziele für Klagen.
Organisationen, die keine Warnhinweise auf Produkten mit einer der über 900 auf der Prop-65-Liste aufgeführten Chemikalien anbringen oder die Due Diligence zur Ermittlung der chemischen Profile ihrer Produkte unterlassen, riskieren Ausgleichszahlungen in sechsstelliger Höhe.
Angesichts der schieren Menge an Prop 65-Warnhinweisen in Handel, Regalen und Lagerhäusern stumpft man leicht gegenüber den legitimen Gesundheitswarnungen ab, die aufrichtig gemeint sind. Genau diesen gleichgültigen Blickwinkel nehmen mittlerweile viele Amerikaner bei gelbem Dreieck und Ausrufezeichen ein. Für viele Verbraucher sind die Label vage und unkonkret – sie sagen oft mehr über die Besonderheiten kalifornischer Politik aus als über den eigentlichen Produktinhalt. Unternehmen hingegen können es sich nicht leisten, dieser Regulierung ebenso skeptisch zu begegnen. Wer sich vor substanziellen finanziellen Strafen schützen möchte, muss der Armee aus Anwälten, Privatklägern und Verbraucherschutzorganisationen Rechnung tragen, die auf Vergleiche mit sämtlichen Unternehmen aus sind, die – absichtlich oder fahrlässig – die Anforderungen der California Proposition 65 missachten.
