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O Passado Fascinante e o Futuro Ambíguo do Histórico CHIPS Act
Houve um momento decisivo durante a segunda metade do ano passado — enquanto o verão chegava ao fim e se entrava no outono — em que um sentimento de impaciência, até de crescente desconforto, começava a envolver o CHIPS and Science Act. Um ano antes, a 9 de agosto de 2022, o Presidente Biden, rodeado de uma multidão eufórica de executivos empresariais, líderes sindicais e políticos de destaque de ambos os partidos, assinava a lei num dos eventos mais vistosos e celebrados do seu mandato.
O Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors and Science Act foi apresentado como uma legislação ousada, necessariamente agressiva e com uma ambição admirável. A administração Biden destacou de imediato a lei — que reservava quase 53 mil milhões de dólares para projetos de construção de fabricantes de semicondutores em solo americano — como um triunfo bipartidário destinado a dinamizar a cadeia de abastecimento de semicondutores doméstica, criar dezenas de milhares de empregos industriais bem remunerados e travar as intenções da China sobre o lucrativo e estrategicamente crítico mercado de semicondutores.
Um primeiro ano lento após a aprovação do CHIPS and Science Act
No entanto, após o espetáculo e o fervor mediático em torno da aprovação da lei, passaram-se meses sem que fossem atribuídos quaisquer subsídios. No primeiro aniversário do CHIPS Act, o Departamento do Comércio ainda não tinha atribuído incentivos de qualquer natureza a nenhum beneficiário das relevantes subvenções. Apesar de muitos responsáveis federais e especialistas da indústria pedirem paciência, a frustração e as críticas aumentavam — onde estaria este investimento público transformador? Não estaria esta aposta industrial promissora e peça legislativa de destaque a sucumbir à inércia burocrática, à excessiva supervisão federal e ao cansaço de negociações intermináveis?
O ritmo começa a acelerar: 10 subvenções em cinco meses
Em dezembro passado, foi então anunciada a primeira subvenção: o contratante de defesa BAE Systems receberia 35 milhões de dólares. Nos quatro meses seguintes, o Departamento do Comércio adotou um ritmo decididamente mais dinâmico, finalizando acordos com mais quatro beneficiários e financiando um total de 10 projetos de fabrico de semicondutores em oito estados dos EUA. Após mais de um ano de expectativa ansiosa (por vezes exasperada), o CHIPS Act começa finalmente a pagar dividendos, com mais de 18 mil milhões de dólares em subsídios a chegar a acordos preliminares — e mais por vir ao longo do ano, segundo os mais recentes relatórios sobre o calendário de alocações do Departamento do Comércio.
Mas antes de analisar as subvenções individuais, os projetos concretos que estão a ser financiados e as inúmeras implicações deste apoio para a cadeia de abastecimento global, a estratégia geopolítica e a concorrência transnacional, vale a pena recuar e observar o contexto e as circunstâncias que deram origem a este histórico — ainda que moroso — estatuto federal.
A Pré-História Turbulenta, Complexa e Pouco Conhecida do CHIPS Act
No final da década de 2010, os líderes dos EUA começaram a aperceber-se de uma realidade cada vez mais inescapável: a América estava a perder terreno face a outras nações — especialmente no Leste Asiático — na indústria vital dos semicondutores. Em 1990, os EUA respondiam por 36% da produção global de chips. Esse valor foi caindo durante décadas e, já em 2020, representava apenas um décimo da capacidade mundial. Talvez igualmente grave: nenhum dos semicondutores mais avançados do mundo — atualmente definidos, de forma geral, como chips com dimensões de nó de 10 nanómetros ou inferiores — era fabricado nos EUA. Apesar do país ainda desempenhar um papel relevante em outros segmentos da cadeia de abastecimento de semicondutores, nomeadamente no design de chips, a sua presença cada vez mais ténue entre as principais foundries mundiais tornava-se motivo de preocupação legítima.
Uma América lenta observa a ascensão da China nos semicondutores
À medida que o papel de liderança e o envolvimento dos EUA no fabrico de semicondutores diminuía, a presença do seu principal rival geopolítico, a China, seguia um rumo radicalmente diferente. Apesar da quota chinesa na produção mundial de semicondutores se manter pequena quando comparada com a de gigantes como Taiwan, Japão e Coreia do Sul, o governo chinês estava a desenvolver uma estratégia estatal abrangente e multifacetada para fortalecer a sua presença no setor e conquistar quota de mercado aos seus concorrentes internacionais. Esta estratégia incluía aquisições de empresas norte-americanas por entidades chinesas, a contratação (ou «caça») de talento internacional, esforços em larga escala para adquirir equipamentos e software de fabrico avançado e até tentativas clandestinas de apropriação de propriedade intelectual.
Mais importante ainda, o Partido Comunista Chinês (PCC) não liderava apenas através de retórica e apelos nacionalistas. Esta iniciativa estratégica era alimentada por dezenas de milhares de milhões de dólares de investimentos públicos, com o objetivo de alcançar uma posição dominante no design e produção de semicondutores até 2030. Segundo um relatório de política pública preparado para o Congresso em 2023, «os esforços estatais do governo da República Popular da China… para desenvolver uma indústria local de semicondutores, verticalmente integrada, não têm precedentes em escala e abrangência». O relatório partilhava ainda a visão dos decisores políticos: tais esforços «poderão deslocar significativamente a produção mundial de semicondutores — assim como as capacidades associadas de design e investigação — para a China, prejudicando as posições de liderança das empresas dos EUA e de outros países».
O apetite crescente por armas militares com IA
Ainda mais preocupante era o facto de as consequências do avanço chinês na indústria dos semicondutores irem além da esfera económica. Relatórios, investigações e informações governamentais sugerem que as iniciativas do PCC para estimular o sector interno dos semicondutores se articulam com uma ambição mais ampla de desenvolver umas Forças Armadas de classe mundial até 2050 — capazes, no limite, de rivalizar com as dos EUA. Para atingir esse objetivo, a China parece determinada em potenciar as suas capacidades militares com tecnologias de ponta, incluindo armas alimentadas por IA. Para isso, é imperativo garantir o acesso aos chips mais sofisticados e potentes do mundo.
À medida que os líderes norte-americanos se tornavam mais conscientes da ameaça complexa representada pela entrada da China no mercado dos semicondutores, a pandemia de COVID-19 espalhava-se pelo globo. A perturbar cadeias de abastecimento internacionais e provocar violentas oscilações na dinâmica da procura, o coronavírus despoletou uma escassez devastadora de semicondutores que custou milhares de milhões às empresas dos EUA. O impacto revelou, de forma brutal e inequívoca, o grau de dependência que os principais fabricantes americanos tinham relativamente às fábricas do Leste Asiático. A fatura da dependência dos pontos críticos em Taiwan, Japão e Coreia do Sul foi pesada e, no rescaldo da crise, surgiu uma forte vontade de restabelecer alguma autonomia da cadeia de abastecimento. À medida que a indústria americana estabilizava e a sociedade saía da pandemia, o instinto, aparentemente reativo, de avançar com o “onshoring” e “nearshoring” ganhou força e solidez: tornou-se um imperativo estratégico.
O esforço dos EUA para reforçar as suas capacidades nacionais em semicondutores
Foi neste contexto económico e geopolítico complexo e multifacetado que o Congresso e a administração Biden trataram de reunir e articular as diferentes componentes legislativas que culminariam no CHIPS Act. Por razões compreensíveis, a lei tem sido apresentada como uma manobra política multifunções. À medida que as subvenções são atribuídas e empresas como Intel, TSMC e GlobalFoundries avançam com projetos de construção e modernização em solo americano, o objetivo do governo é que estes subsídios desencadeiem um efeito multiplicador positivo, estimulando a indústria nacional de semicondutores, recuperando a tão desejada autonomia da cadeia de abastecimento que os EUA perderam nas últimas décadas e gerando empregos qualificados graças a um novo ciclo industrial adaptado à era hiper-digital e de inteligência generalizada. Por fim, a lei pretende também fazer frente às ambições da China, impulsionando a posição dos EUA na indústria dos chips e alargando a distância tecnológica e económica em relação ao seu principal adversário estratégico.
Os Beneficiários da Produção de Semicondutores Até Agora
A 11 de dezembro do ano passado, o Departamento do Comércio dos EUA anunciou que a BAE Systems, uma empresa de defesa, receberia cerca de 35 milhões de dólares em incentivos federais ao abrigo do CHIPS Act. Nos meses seguintes, várias outras empresas foram igualmente contempladas com subvenções significativas.
Empresa: BAE Systems
Subvenção: 35 milhões de dólares
Data de atribuição: 11 de dezembro
Projeto: Modernização/Expansão da capacidade
De forma algo surpreendente, a primeira subvenção atribuída ao abrigo do CHIPS Act não foi parar às mãos de um gigante do fabrico de semicondutores, nem sequer a um operador reputado do setor. Em vez disso, o Departamento do Comércio optou por entregar o primeiro apoio à BAE Systems, Inc., subsidiária americana de um grupo britânico de aeroespacial e defesa.
A BAE Systems é um contratante de defesa estabelecido. A sua unidade fabril no estado de New Hampshire, conhecida como Microelectronics Center, fabrica chips avançados para aplicações militares, incluindo a produção dos caças F-15 e F-35. O projeto apoiado prevê quadruplicar a produção destes chips, ao mesmo tempo que moderniza o equipamento e as infraestruturas do centro.
A opção de entregar os primeiros fundos do CHIPS Act a um fornecedor de defesa relativamente especializado, em vez de uma empresa comercial de grande escala, foi uma escolha deliberada para sublinhar o foco do pacote legislativo na segurança nacional. “Para defender o nosso grande país”, afirmou Raimondo num evento nas instalações da BAE Systems em Nashua, NH, “é necessário fabricar nos Estados Unidos da América, por americanos, os chips que entram nos equipamentos militares”.
Empresa: Microchip Technology
Subvenção: 162 milhões de dólares
Data de atribuição: 4 de janeiro
Projeto: Modernização/Expansão
Menos de um mês depois de tornar a BAE Systems o primeiro beneficiário da lei, a administração Biden anunciou que o Departamento do Comércio atribuía um total de 162 milhões de dólares em incentivos à Microchip Technology, fabricante de semicondutores sediada no Arizona. O financiamento visa reforçar substancialmente a produção nacional de microcontroladores (MCUs) e outros dispositivos semicondutores críticos para uma vasta gama de setores industriais e tecnologias militares.
A subvenção será dividida em dois projetos distintos. 90 milhões de dólares irão para a modernização e expansão da capacidade da fábrica da Microchip Technology no Colorado. Os restantes 72 milhões visam a ampliação das instalações da empresa no Oregon. Embora a empresa não seja conhecida pela produção dos chips mais avançados, assume-se como uma foundry nacional essencial para o Departamento de Defesa dos EUA, e revelou-se indispensável para as empresas americanas durante a escassez de semicondutores provocada pela pandemia. Tal como explicou o Departamento do Comércio, a decisão visa “reforçar uma cadeia de abastecimento fiável e nacional destes chips”.
Empresa: GlobalFoundries
Subvenção: 1,5 mil milhões de dólares em subvenções e 1,6 mil milhões em empréstimos
Data de atribuição: 19 de fevereiro
Projeto: Construção/Modernização de fábrica
Após duas atribuições de fundos de menor escala ao abrigo do CHIPS Act, em fevereiro o Departamento do Comércio chegou a acordo com a GlobalFoundries para conceder 1,5 mil milhões de dólares, destinados a dois grandes projetos do fabricante de chips nos EUA.
A primeira subvenção, de 1,375 mil milhões — além de outros 1,6 mil milhões em empréstimos — irá para um dos tipos de projeto de construção mais dispendiosos da História: a construção de uma nova fábrica de semicondutores. O investimento total desta nova unidade, localizada no campus de Malta, Nova Iorque, deverá exceder os 11 mil milhões de dólares. O segundo projeto, com uma comparticipação de 125 milhões atribuída pelo CHIPS Act, destina-se à modernização da fábrica histórica da empresa no Vermont.
A GlobalFoundries é a maior foundry «pure-play» dos EUA, e a atribuição desta primeira grande subvenção marca um esforço claro de trazer de volta a cadeia de abastecimento de semicondutores para território norte-americano e revitalizar a produção nacional. Além dos objetivos estratégicos, a administração Biden pretende ainda garantir que o fabricante continua a ser o fornecedor principal de chips para o construtor automóvel GM, com quem celebrou um contrato de longo prazo em 2023.
Empresa: Intel
Subvenção: 8,5 mil milhões de dólares em subvenções e 11 mil milhões em empréstimos
Data de atribuição: 20 de março
Projeto: Construção/Modernização/Expansão de fábrica
Naquela que poderá ser a maior subvenção do CHIPS Act, em março a administração Biden acordou conceder à Intel 8,5 mil milhões de dólares para um conjunto de grandes projetos em vários estados dos EUA (o acordo inclui também 11 mil milhões em empréstimos).
O programa contempla a construção de duas novas fábricas no campus da Intel no Arizona; ampliações e modernizações nas unidades no Oregon e no Novo México; e a criação de um novo polo de fabrico de semicondutores no Ohio. O conjunto dos projetos deverá criar 30.000 novos postos de trabalho nos EUA — 20.000 ligados à própria construção e outros 10.000 empregos industriais permanentes nas instalações finais.
As razões para a decisão do Departamento do Comércio de concentrar tal volume de incentivos na Intel são essencialmente duas: um, por ser uma das maiores empresas de semicondutores com sede nos EUA, o fabricante da Califórnia estaria, à partida, em destaque nesta aposta do governo. Dois, uma parte substancial dos subsídios destina-se à construção e modernização de unidades fabris para chips de última geração. Impulsionar este segmento é assumidamente prioritário para a administração Biden. Como a secretária Raimondo tem sublinhado em várias intervenções, os chips avançados serão o motor da futura vaga de IA e de outras tecnologias emergentes, sendo que atualmente não existe qualquer fábrica deste tipo nos EUA.
Empresa: TSMC
Subvenção: 6,6 mil milhões de dólares em subvenções e 5 mil milhões em empréstimos
Data de atribuição: 8 de abril
Projeto: Construção de fábrica
Em 2020, a TSMC anunciou a escolha do Arizona para instalar uma nova unidade fabril. Dois anos mais tarde, em 2022, a maior foundry do mundo reforçou o investimento ao comprometer-se com uma segunda fábrica no estado. O financiamento do CHIPS Act, atribuído oficialmente à TSMC em abril, irá apoiar a construção destas duas instalações já anunciadas, assim como uma terceira fábrica nesse mesmo polo industrial do Arizona.
Poderá surpreender alguns a decisão de atribuir milhares de milhões a uma empresa estrangeira, especialmente quando se trata de um programa pensado para revitalizar a produção nacional, mas existe uma lógica clara. Quando entrarem em produção, estas novas foundries — cujo valor total se estima em cerca de 65 mil milhões de dólares — fabricarão chips de última geração, incluindo na crítica dimensão dos dois nanómetros. Tal irá reforçar a cadeia de abastecimento americana dos dispositivos essenciais ao futuro de vários setores estratégicos, fortalecendo-os face a ruturas globais ou impactos de crises geopolíticas no Leste Asiático.
A sublinhar a importância do reforço da capacidade avançada nos EUA, o Departamento do Comércio explicou que chips avançados como os produzidos pela TSMC “sustentarão a economia futura, alimentando o boom da IA e outros setores em rápido crescimento, como a eletrónica de consumo, o automóvel, a Internet das Coisas e a computação de alto desempenho”.
Uma Constelação de Desafios e Incertezas na Produção de Semicondutores nos EUA
Os últimos anos foram um período decisivo e dinâmico para a produção de chips nos EUA. Além da sucessão de incentivos generosos, foram anunciados cerca de 200 mil milhões de dólares em investimento privado em projetos na área. A administração Biden tem salientado os impactos destes fundos legislativos, evocando o crescimento vertiginoso do setor e o potencial de criação de emprego à medida que os projetos avançam. Persistem, no entanto, diversos obstáculos sérios ao objetivo de revitalizar o setor produtivo: preocupações estruturais antigas — e possivelmente inultrapassáveis — que podem comprometer aquela que se deseja como uma renascença industrial criadora de riqueza.
Dois desafios ao regresso da produção de semicondutores aos EUA
O primeiro desafio é básico e em grande medida inevitável: o tempo. Muitos destes projetos preveem vários anos até à conclusão — em particular as novas fábricas — e é difícil antever o estado de um setor tão veloz e de mudança constante em 2027 ou 2028, quando o arranque de produção está planeado para muitas instalações. É possível que as tecnologias mais avançadas tenham evoluído ainda mais nesses anos, deixando as novas fábricas americanas atrasadas e perpetuando o cenário atual, em que poucos ou nenhuns chips de última geração são produzidos nos EUA.
O obstáculo mais crítico, porém, é a questão do talento nacional. As fábricas exigem engenheiros e técnicos altamente especializados, com competências técnicas muito específicas. Mas as universidades americanas não conseguem, atualmente, formar estudantes em número suficiente para responder ao crescimento da procura nestes polos industriais emergentes. Esta iminente escassez de mão de obra poderá ser desastrosa para empresas como a Intel e a TSMC que estão a investir fortemente em novas foundries nos EUA. Se estas empresas não conseguirem preencher as necessidades de pessoal a tempo do arranque da produção, enfrentarão custos avultados e poderão ver as perspetivas de recuperar os investimentos comprometidas. E, caso estas carências de talento se tornem endémicas na expansão industrial americana nos próximos anos, podem manchar a reputação da lei e servir de aviso contra crescimentos excessivamente ambiciosos no solo americano.
Terá o CHIPS and Science Act sucesso? O tempo o dirá.
No final, é provável que apenas na segunda metade desta década se possa avaliar — de forma objetiva e definitiva — se o CHIPS Act foi um sucesso. Segundo o Presidente Biden, a secretária Raimondo e os principais defensores da lei, esta já está a servir de catalisador para uma mudança transformadora nas cadeias de abastecimento globais e para um renovado dinamismo industrial nos EUA. Mas permanece a possibilidade de o seu legado se revelar mais ambíguo e complexo — o de uma experiência extraordinariamente dispendiosa, cuja viabilidade ficou minada por um nevoeiro de problemas sistémicos que impediriam que os seus mais ambiciosos objetivos fossem plenamente alcançados.
