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O Passado Fascinante e o Futuro Ambíguo do Histórico CHIPS Act
Houve um período definido na segunda metade do ano passado — enquanto avançávamos pelo final do verão rumo ao outono — em que uma sensação de impaciência, e até mesmo crescente inquietação, começou a cercar o CHIPS and Science Act. Um ano antes, em 9 de agosto de 2022, o presidente Biden estava cercado por uma plateia entusiasmada de executivos do setor privado, líderes sindicais e políticos influentes de ambos os partidos enquanto assinava o projeto de lei, participando de um dos eventos mais grandes e celebrados de sua presidência.
O Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors and Science Act foi apresentado como uma legislação ousada, indispensávelmente agressiva e admiravelmente ambiciosa. Imediatamente, o governo Biden promoveu o projeto — que separou quase US$ 53 bilhões para projetos de construção de fabricantes de semicondutores em território americano — como um triunfo bipartidário destinado a impulsionar a cadeia de suprimentos de semicondutores dos Estados Unidos, criar dezenas de milhares de empregos industriais bem remunerados e conter as intenções da China sobre o lucrativo e estrategicamente crítico mercado de semicondutores.
Um primeiro ano lento após a aprovação do CHIPS and Science Act
No entanto, após toda a pompa e circunstância e intensa cobertura da imprensa pela aprovação do projeto, os meses foram passando sem que nenhuma concessão fosse de fato destinada. No aniversário de um ano do CHIPS Act, o Departamento de Comércio ainda não havia outorgado incentivos a nenhum beneficiário desses volumosos subsídios. Embora muitos representantes federais e especialistas do setor recomendassem paciência, a frustração e as críticas só aumentavam — onde estava esse investimento público transformador? Será que a aposta industrial promissora e essa vitrine legislativa sucumbiriam à inércia burocrática, ao excesso de controle federal e ao esgotante desgaste de negociações intermináveis?
O ritmo começa a acelerar: 10 subsídios em cinco meses
Então, em dezembro passado, foi anunciado o primeiro subsídio: a contratada de defesa BAE Systems receberia US$ 35 milhões dos recursos do projeto. Nos quatro meses seguintes, o Departamento de Comércio passou a atuar de forma muito mais dinâmica, fechando acordos com mais quatro beneficiários e financiando ao todo 10 projetos de fabricação de semicondutores em oito estados americanos. Após mais de um ano de expectativa — ora ansiosa, ora exasperada — finalmente o CHIPS Act começou a entregar resultados, com mais de US$ 18 bilhões em subsídios chegando a acordos preliminares — e outras negociações ainda em andamento, segundo reportagens recentes sobre o cronograma de alocação do Departamento de Comércio.
Mas antes de detalhar os subsídios individuais, os projetos apoiados e as múltiplas implicações para a cadeia global de suprimentos, a estratégia geopolítica e a competição transnacional, vale revisitar o contexto e as circunstâncias que deram origem a essa — ainda que demorada — legislação federal histórica.
A Complexa e Pouco Conhecida Pré-história do CHIPS Act
No final dos anos 2010, líderes americanos vinham se dando conta de uma realidade cada vez mais inescapável. Os Estados Unidos estavam ficando para trás de outras nações — especialmente no Leste Asiático — na importantíssima indústria de semicondutores. Em 1990, os EUA eram responsáveis por 36% da fabricação global de chips. Esse número vinha diminuindo há décadas e, em 2020, despencou para apenas um décimo da capacidade mundial. Talvez igualmente relevante: nenhum dos semicondutores mais avançados do mundo — atualmente considerados chips com nós de 10 nanômetros ou menos — estava sendo produzido em fábricas americanas. Embora o país ainda tivesse papel importante em outros segmentos da cadeia de suprimentos, especialmente em design de chips, a presença cada vez menor entre as foundries líderes globais era motivo legítimo de preocupação.
Com o ritmo lento dos EUA, China desponta na indústria de semicondutores
Com a liderança e o engajamento dos EUA na fabricação de semicondutores em declínio, o envolvimento de seu principal rival geopolítico, a China, tomou um rumo completamente oposto. Apesar da fatia da China na produção global de semicondutores ainda ser modesta perante gigantes como Taiwan, Japão e Coreia do Sul, o governo chinês elaborou uma estratégia de Estado ampla e multifacetada para turbinar sua presença no setor e abocanhar participação de mercado dos concorrentes internacionais. Isso incluiu aquisições de empresas americanas por companhias chinesas, contratação e “roubo” de talentos do setor em outros países, grandes compras de equipamentos e softwares para fabricação de ponta, além de tentativas clandestinas de obtenção indevida de propriedade intelectual.
Mais importante ainda, o Partido Comunista Chinês (PCC) foi além do discurso nacionalista e investiu dezenas de bilhões de dólares do governo na concretização dessa iniciativa estratégica, com o objetivo de se tornar um player dominante no design e produção global de semicondutores até 2030. Conforme destacou um documento de políticas públicas preparado para o Congresso americano em 2023, “Os esforços de Estado conduzidos pelo governo da República Popular da China… para desenvolver uma indústria nacional de semicondutores verticalmente integrada são inéditos em escopo e escala.” O relatório ainda expõe as visões dos formuladores de políticas: tais iniciativas, segundo eles, “podem transferir significativamente a fabricação de semicondutores e as capacidades associadas de design e pesquisa para a China, minando a posição de empresas americanas e estrangeiras.”
O apetite crescente por armas militares baseadas em IA
Ainda mais preocupante era o fato de que as implicações do rápido avanço chinês no setor de semicondutores iam além da esfera econômica. Diversos relatórios, pesquisas e documentos de inteligência indicam que as investidas do PCC para impulsionar sua indústria de semicondutores estão ligadas a um objetivo maior de desenvolver uma força militar de classe mundial até 2050 — capaz, ao menos em teoria, de rivalizar com a dos EUA. Para tanto, a China parece determinada a ampliar suas capacidades militares com auxílio de tecnologias de ponta, inclusive armas acionadas por inteligência artificial. Mas, para concretizar esse plano, é preciso acesso aos chips mais sofisticados e potentes do mundo.
Enquanto os líderes americanos iam se conscientizando da ameaça complexa que a entrada chinesa no mercado de semicondutores representava, a pandemia de COVID-19 se espalhou pelo mundo. O coronavírus abalou cadeias globais de suprimentos e provocou fortes oscilações na demanda, deflagrando uma crise de escassez de semicondutores que custou bilhões às empresas nos EUA. Os desdobramentos dessa crise expuseram, de forma dura e incontestável, o quanto os grandes fabricantes americanos haviam se tornado dependentes das fábricas de semicondutores do Leste Asiático. O preço pelo excesso de dependência desses gargalos produtivos em Taiwan, Japão e Coreia do Sul foi alto, e o desejo de conquistar alguma autonomia na cadeia de suprimentos voltou a crescer. Com a estabilização da indústria e a saída progressiva da população americana da pandemia, a tendência de “onshoring” e “nearshoring” de sua cadeia de suprimentos deixou de ser apenas uma resposta reativa e passou a ser vista como um imperativo estratégico sério e duradouro.
A tentativa dos EUA de revitalizar a produção doméstica de semicondutores
Foi nesse contexto econômico e geopolítico multifacetado que o Congresso e o governo Biden costuraram as peças legislativas que, juntas, dariam origem ao CHIPS Act. Não à toa, o projeto foi apresentado como uma jogada política para “matar quatro coelhos com uma cajadada só”. À medida que os subsídios são concedidos e empresas como Intel, TSMC e GlobalFoundries avançam em projetos de construção e modernização em solo americano, a expectativa do governo é que os incentivos gerem um efeito cascata positivo, estimulando a indústria nacional, retomando a tão almejada independência da cadeia de suprimentos — perdida nas últimas décadas — e criando empregos de alto salário por meio de uma nova fase de industrialização para a era hiper digital e conectada. Além disso, o projeto busca ser uma barreira eficaz às ambições da China, fortalecendo a posição americana no setor de semicondutores e ampliando a distância tecnológica e econômica em relação ao principal adversário estratégico do país.
Os Beneficiários de Projetos de Manufatura de Semicondutores Até Agora
Em 11 de dezembro do ano passado, o Departamento de Comércio dos EUA anunciou que a BAE Systems, fornecedora militar, receberia cerca de US$ 35 milhões em incentivos federais do CHIPS Act. Nos meses seguintes, outras empresas também foram contempladas com subsídios relevantes.
Empresa: BAE Systems
Subsídio: US$ 35 milhões
Data da concessão: 11 de dezembro
Projeto: Modernização/Expansão de Capacidade
De forma até surpreendente, o primeiro subsídio do CHIPS Act não foi concedido a um gigante do setor de semicondutores ou a um player mais conhecido. Em vez disso, o Departamento de Comércio optou por beneficiar primeiro a BAE Systems, Inc., subsidiária americana de uma empresa britânica de defesa e aeroespacial.
A BAE Systems é um tradicional fornecedor de defesa. Sua unidade de fabricação em New Hampshire, conhecida como Microelectronics Center, produz chips avançados para aplicações militares, incluindo jatos de combate F-15 e F-35. O projeto apoiado por esses subsídios deverá quadruplicar a produção desses chips pela empresa, além de modernizar os equipamentos e infraestrutura do centro.
A decisão de destinar o primeiro recurso do CHIPS Act a uma fornecedora militar relativamente nichada, e não a uma gigante comercial, foi proposital e visa destacar o foco do projeto na segurança nacional. “Para defender nosso grande país”, disse Raimondo em evento nas instalações da BAE Systems em Nashua, N.H., “precisamos fabricar, nos Estados Unidos e por americanos, os chips que equipam o nosso material militar.”
Empresa: Microchip Technology
Subsídio: US$ 162 milhões
Data da concessão: 4 de janeiro
Projeto: Modernização/Expansão
Menos de um mês após selecionar a BAE Systems como a primeira beneficiária, o governo Biden anunciou que o Departamento de Comércio destinaria ao todo US$ 162 milhões em incentivos à Microchip Technology, fabricante de semicondutores do Arizona. Os recursos visam impulsionar de forma significativa a produção americana de microcontroladores (MCUs) e outros dispositivos essenciais a diversos setores nacionais e à tecnologia militar.
O subsídio será dividido entre dois projetos. US$ 90 milhões irão para modernizar e expandir a capacidade da fábrica no Colorado. Os US$ 72 milhões restantes servirão para ampliar as instalações da empresa no Oregon. Embora a Microchip Technology não fabrique chips de ponta, sua operação como foundry doméstica é crucial para o Departamento de Defesa dos EUA e foi indispensável às empresas americanas durante a escassez da pandemia. Segundo o Departamento de Comércio, a iniciativa contribui para “garantir ainda mais um fornecimento confiável, doméstico, desses chips”.
Empresa: GlobalFoundries
Subsídio: US$ 1,5 bilhão em subsídios e US$ 1,6 bilhão em empréstimos
Data da concessão: 19 de fevereiro
Projeto: Construção/Modernização de Fábricas
Após duas concessões relativamente pequenas, em fevereiro o Departamento de Comércio firmou acordo com a GlobalFoundries para destinar à fabricante americana a quantia expressiva de US$ 1,5 bilhão para dois grandes projetos no nordeste dos EUA.
O primeiro subsídio concederá à GlobalFoundries US$ 1,375 bilhão — além de US$ 1,6 bilhão em empréstimos — para um dos tipos de projetos mais caros da história: a construção de uma nova fábrica de semicondutores. O custo total do novo fab, que será construído no campus de Malta, Nova York, deve ultrapassar os US$ 11 bilhões. O segundo projeto, para o qual o CHIPS Act contribuirá com US$ 125 milhões, contempla a modernização da tradicional fábrica da empresa em Vermont.
A GlobalFoundries é a maior foundry independente sediada nos EUA, e a escolha de priorizá-la com o primeiro grande subsídio reflete o objetivo claro de “onshoring” da cadeia de suprimentos americana e a revitalização da produção doméstica de chips. Além dessas metas de política industrial, o governo também quer garantir que a fabricante siga abastecendo a GM, montadora que em 2023 fechou contrato de longo prazo com a empresa.
Empresa: Intel
Subsídio: US$ 8,5 bilhões em subsídios e US$ 11 bilhões em empréstimos
Data da concessão: 20 de março
Projeto: Construção/Modernização/Expansão de Fábricas
Talvez resultando no maior subsídio individual do CHIPS Act, em março o governo Biden firmou acordo para conceder à Intel US$ 8,5 bilhões para uma série de grandes projetos nos EUA. O acordo ainda inclui US$ 11 bilhões em empréstimos.
Os planos abrangem a construção de duas fábricas no campus da Intel no Arizona, grandes ampliações e modernizações em unidades no Oregon e Novo México, além da criação de um novo polo de fabricação de semicondutores em Ohio. Juntos, os projetos devem gerar 30 mil novos empregos americanos — sendo 20 mil ligados diretamente à construção e outros 10 mil postos industriais permanentes nas novas instalações.
A razão para o Departamento de Comércio dedicar parcela tão significativa dos incentivos à Intel é, provavelmente, dupla. Primeiro, como uma das maiores fabricantes de semicondutores sediadas nos EUA, a empresa já era carta marcada nas iniciativas de revitalização industrial do governo. Segundo, grande parte dos subsídios será destinada à construção e modernização de fábricas de chips de última geração. Revigorar esse segmento estratégico do setor é prioridade clara da administração Biden e dos principais responsáveis pelo projeto. Como enfatizou a Secretária Raimondo em várias declarações sobre o CHIPS Act, chips avançados serão o motor da explosão de IA e outras tecnologias emergentes — e os EUA atualmente não têm nenhuma fábrica produzindo esse tipo de semicondutor.
Empresa: TSMC
Subsídio: US$ 6,6 bilhões em subsídios e US$ 5 bilhões em empréstimos
Data da concessão: 8 de abril
Projeto: Construção de Fábricas
Em 2020, a TSMC anunciou a escolha do Arizona como local de sua nova fábrica nos EUA. Dois anos depois, em 2022, a principal foundry do mundo reforçou sua presença no país com o compromisso de construir uma segunda fábrica no estado. Os recursos do CHIPS Act, oficialmente concedidos no início de abril, vão apoiar a construção dessas duas fábricas anteriormente anunciadas, além de um terceiro polo no mesmo cluster industrial do Arizona.
Embora alguns possam questionar a ideia de destinar bilhões a uma empresa estrangeira num programa criado para impulsionar a produção doméstica, a decisão possui lógica estratégica. Quando estiverem operando, essas foundries — cujo investimento total ultrapassa US$ 65 bilhões — produzirão chips de ponta, incluindo componentes de apenas dois nanômetros. Isso vai fortalecer a cadeia de suprimentos americana, garantindo dispositivos vitais para o futuro de diversos setores do país e blindando-os contra choques globais ou impactos geopolíticos vindos do Leste Asiático.
Ressaltando a importância de ampliar a participação dos EUA em fabricação avançada, o Departamento de Comércio explicou como chips avançados como os fabricados pela TSMC “serão a base da economia do futuro, impulsionando o boom de IA e setores de rápido crescimento, como eletrônicos de consumo, automotivo, Internet das Coisas e computação de alta performance.”
Uma Constelação de Desafios e Incertezas para a Indústria Americana de Semicondutores
Os últimos anos foram marcados por um período intenso e transformador para a fabricação de chips nos EUA. Além dos vultosos subsídios, cerca de US$ 200 bilhões em investimentos privados foram anunciados para projetos locais. O governo Biden não perdeu tempo em destacar esses efeitos dinâmicos de sua emblemática legislação, citando esse crescimento explosivo e o imenso potencial de geração de empregos atrelado à conclusão dos projetos. No entanto, ainda há obstáculos relevantes no caminho entre esse cenário e a visão de uma indústria revitalizada: desafios antigos e algumas preocupações estruturais que podem comprometer os objetivos do tão almejado renascimento industrial.
Dois desafios para o onshoring da indústria americana de semicondutores
O primeiro desafio é simples e praticamente inevitável: tempo. Muitos desses projetos têm cronogramas de vários anos — especialmente construção de novas fábricas — e é difícil prever onde o setor estará em 2027 ou 2028, quando as novas instalações começarem a operar. Não é improvável que até lá tecnologias de ponta e chips avançados já tenham dado novos saltos. Caso isso aconteça, há o risco de as fábricas americanas nascerem defasadas, perpetuando a situação atual em que o país praticamente não fabrica chips de última geração.
O obstáculo mais grave, entretanto, é a questão do talento nacional. Fábricas de semicondutores requerem engenheiros e técnicos altamente qualificados, com competências bastante específicas. Mas as universidades americanas atualmente não formam nem de longe o número suficiente de profissionais para responder à crescente demanda gerada por esses novos polos industriais. Essa iminente escassez de mão de obra pode ser desastrosa para empresas como Intel e TSMC, que fizeram apostas bilionárias em suas plantas americanas. Dificuldades para contratar equipes em ritmo compatível com o início da produção podem custar milhões e prejudicar as previsões de retorno do investimento. E, caso a falta de talentos se torne uma característica persistente do setor, a reputação do projeto pode ser manchada — e servir de alerta para que fabricantes contenham expectativas em relação a expansões excessivamente ambiciosas em solo americano.
O CHIPS and Science Act será um sucesso? Só o tempo dirá.
No fim das contas, provavelmente só na segunda metade desta década será possível avaliar, de modo definitivo e objetivo, se o CHIPS Act foi mesmo um sucesso. Se depender da crença do presidente Biden, da secretária Raimondo e dos principais defensores da legislação, a lei já está sendo catalisadora de uma transformação na cadeia de suprimentos global e de uma renovação vigorosa da indústria doméstica. Mas também há a possibilidade de seu legado se tornar mais ambíguo e complexo — o de um experimento extremamente caro, cuja viabilidade foi minada por toda uma rede de problemas sistêmicos que mantiveram seus objetivos mais ousados fora de alcance.
