:quality(85))
Het fascinerende verleden en de onzekere toekomst van de historische CHIPS Act
Er was een duidelijk moment in de tweede helft van vorig jaar—tijdens het laatste deel van de zomer en aan het begin van de herfst—waarop een gevoel van ongeduld en zelfs groeiende onrust rond de CHIPS and Science Act begon te ontstaan. Een jaar eerder, op 9 augustus 2022, was president Biden omringd door een uitbundige menigte van bedrijfsleiders, vakbondsvertegenwoordigers en prominente politici van beide partijen toen hij de wet ondertekende tijdens een van de meest uitbundige en feestelijke momenten van zijn presidentschap.
De Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors and Science Act werd gepresenteerd als een gedurfde, noodzakelijk assertieve en bewonderenswaardig ambitieuze wetgeving. De regering-Biden prees de wet onmiddellijk aan—die bijna $53 miljard reserveerde voor bouwprojecten van halfgeleiderfabrikanten op Amerikaans grondgebied—als een bipartisane triomf, bedoeld om de binnenlandse halfgeleider-supply chain te stimuleren, tienduizenden goedbetaalde productiebanen te creëren en de Amerikaanse industrie te beschermen tegen de strategische en lucratieve ambities van China op de halfgeleidermarkt.
Een traag eerste jaar na de goedkeuring van de CHIPS and Science Act
Na het vertoon van pracht en praal en de enthousiaste media-aandacht rond de goedkeuring van de wet gingen er echter maanden voorbij zonder dat er subsidies werden toegekend. Op het eenjarig jubileum van de CHIPS Act had het Amerikaanse ministerie van Handel nog geen enkele ontvanger aangewezen voor de aanzienlijke subsidies uit de wet. Terwijl veel overheidsfunctionarissen en insiders uit de industrie opriepen tot geduld, groeiden de frustraties en de kritiek—waar bleef deze veelbelovende injectie van publieke investeringen? Zou deze veelbelovende industriële poging en het paradepaardje van wetgevende daadkracht ten onder gaan aan bureaucratische traagheid, overmatige federale controle en het eindeloze getouwtrek van onderhandelingen?
Het tempo stijgt: 10 subsidies in vijf maanden
Vervolgens werd afgelopen december de eerste subsidie aangekondigd: defensieaannemer BAE Systems zou $35 miljoen ontvangen uit het CHIPS-fonds. In de vier maanden daarna bleef het ministerie van Handel in een aanzienlijk hoger tempo doorgaan, met afgeronde overeenkomsten met nog vier begunstigden en financiering van in totaal 10 projecten voor halfgeleiderproductie in acht Amerikaanse staten. Na meer dan een jaar van gespannen en soms gefrustreerde verwachting, worden via de CHIPS Act nu eindelijk uitbetalingen gedaan, met meer dan $18 miljard aan subsidies die zijn toegezegd in voorlopige overeenkomsten—en volgens recente berichten over het allocatieschema van het ministerie van Handel zal er nog meer volgen naarmate het jaar vordert.
Voordat we echter ingaan op de afzonderlijke subsidies, de projecten die ermee worden gefinancierd en de uiteenlopende gevolgen voor de wereldwijde supply chain, geopolitieke strategie en internationale concurrentie, is het de moeite waard terug te kijken naar de context en omstandigheden die hebben geleid tot deze historische—zij het traag tot stand gekomen—federale wet.
De beladen, gelaagde en weinig bekende voorgeschiedenis van de CHIPS Act
Tegen het einde van de jaren 2010 werden Amerikaanse leiders zich bewust van een steeds onontkoombaardere realiteit. De VS liepen achter op andere landen—vooral die in Oost-Azië—in de cruciale halfgeleiderindustrie. In 1990 was de VS goed voor 36% van de wereldwijde chipproductie. Dat aandeel was echter decennia lang gedaald, en in 2020 bedroeg het nog slechts een tiende van de wereldwijde capaciteit. Misschien even belangrijk was dat geen van 's werelds meest geavanceerde halfgeleiders—waarbij chips met nodes van 10 nanometer of kleiner de norm zijn—nog in Amerikaanse fabs werd geproduceerd. Hoewel het land nog een aanzienlijke rol speelde in andere segmenten van de halfgeleider-supply chain, met name chipontwerp, was de afnemende aanwezigheid onder de toonaangevende foundries wereldwijd een terechte bron van zorg.
Een traag Amerika ziet China’s halfgeleiderambities groeien
Terwijl het Amerikaanse leiderschap en de betrokkenheid bij de productie van halfgeleiders afnamen, kwam de opkomst van zijn belangrijkste geopolitieke rivaal, China, in een totaal andere versnelling terecht. Hoewel China’s aandeel in de wereldwijde halfgeleiderproductie relatief klein bleef ten opzichte van zwaargewichten als Taiwan, Japan en Zuid-Korea, ontwikkelde de overheid er een grootschalige, veelzijdige, door de staat geleide strategie om haar positie in deze sector te vergroten en marktaandeel van internationale concurrenten af te snoepen. Deze strategie omvatte overnames van Amerikaanse halfgeleiderbedrijven door Chinese ondernemingen; het aantrekken ("wegkapen") van talent uit andere landen; grootschalige aankopen van hoogwaardige productieapparatuur en software; en zelfs heimelijke pogingen tot diefstal van intellectueel eigendom.
Het belangrijkste was echter dat de Chinese Communistische Partij (CCP) dit beleid niet alleen door middel van retoriek en nationalistische boodschappen leidde. De partij voorzag deze strategische inzet van tientallen miljarden dollars aan overheidsfinanciering, met als ultieme doel in 2030 een dominante speler te zijn in het mondiale halfgeleiderontwerp en de productie. Zoals een publicatie voor het Congres uit 2023 toelichtte: "Staatsgeleide inspanningen van de regering van de Volksrepubliek China… om een eigen, verticaal geïntegreerde halfgeleiderindustrie op te bouwen, zijn ongekend qua omvang en reikwijdte." Beleidsmakers gaven tevens aan dat deze inspanningen "de wereldwijde productie van halfgeleiders en gerelateerd ontwerp en onderzoek aanzienlijk naar China zouden kunnen verschuiven, ten koste van de leidende posities van Amerikaanse en andere buitenlandse bedrijven."
De groeiende vraag naar door AI aangedreven militaire wapens
Nog verontrustender was dat de consequenties van China’s snelle opmars in de halfgeleiderindustrie verder reikten dan het economische domein. Uit tal van rapportages, studies en inlichtingen van de overheid blijkt dat de felle inzet van de CCP op haar binnenlandse halfgeleiderindustrie samenhangt met de ruimere ambitie om een leger van wereldklasse te ontwikkelen tegen 2050—een vermogen dat, ten minste theoretisch, de Amerikaanse militaire positie zou kunnen uitdagen. China is vastberaden haar militaire capaciteiten te versterken met geavanceerde technologieën, waaronder door AI ondersteunde wapens. Om die visie te realiseren, zijn de krachtigste en meest geavanceerde chips ter wereld nodig.
Terwijl Amerikaanse leiders zich steeds bewuster werden van de complexe bedreiging door China’s toetreding tot de halfgeleidermarkt, trof de COVID-19-pandemie de wereld. Internationale supply chains kwamen onder druk te staan en bestaande vraagpatronen werden ontwricht, waardoor een desastreel tekort aan halfgeleiders ontstond dat Amerikaanse bedrijven miljarden kostte. De gevolgen maakten pijnlijk duidelijk hoe afhankelijk de Amerikaanse topfabrikanten waren geworden van fabs in Oost-Azië. Ze betaalden een hoge prijs voor hun afhankelijkheid van knelpunten in Taiwan, Japan en Zuid-Korea, en in de nasleep daarvan ontstond een groeiende vastberadenheid om meer supply chain-autonomie te realiseren. Terwijl de Amerikaanse industrie stabiliseerde en de bevolking uit de pandemie kwam, kreeg de aanvankelijk reactieve neiging tot supply chain-"onshoring" en "nearshoring" vastere vorm: het werd een strategische noodzaak.
De Amerikaanse poging om de binnenlandse halfgeleidercompetenties te herstellen
Tegen deze gecompliceerde economische en geopolitieke achtergrond hebben het Congres en de regering-Biden de losse bouwstenen gelegd die later zouden samensmelten in de CHIPS Act. Om goede redenen geldt de wet als een veel-in-één klap politiek succes. Terwijl subsidies worden toegekend en bedrijven als Intel, TSMC en GlobalFoundries verder gaan met hun bouw- en moderniseringsprojecten op Amerikaanse bodem, is de hoop van de overheid dat een positieve kettingreactie op gang gebracht wordt: de binnenlandse halfgeleiderindustrie stimuleren, de felbegeerde supply chain-onafhankelijkheid terugwinnen, en hoogwaardige banen creëren via een industriële renaissance voor de digitale, slimme samenleving van vandaag. Ten slotte is de wet bedoeld als een krachtig antwoord op de ambities van China, zodat de VS hun positie in de chipindustrie kunnen versterken en de technologische en economische kloof met hun belangrijkste strategische tegenstander vergroten.
De begunstigden van halfgeleiderproductie tot nu toe
Op 11 december vorig jaar maakte het Amerikaanse ministerie van Handel bekend dat BAE Systems, een defensieaannemer, ongeveer $35 miljoen aan federale stimulansen uit de CHIPS Act zou ontvangen. In de daaropvolgende maanden zijn aan nog meerdere bedrijven substantiële subsidies toegekend.
Bedrijf: BAE Systems
Subsidie: $35 miljoen
Datum toegekend: 11 december
Project: Modernisering/capaciteitsuitbreiding
Opvallend genoeg ging de eerste subsidie uit de CHIPS Act niet naar een gevestigde halfgeleidergigant of een vooraanstaande speler uit de industrie, maar koos het ministerie van Handel ervoor om BAE Systems, de Amerikaanse dochter van een Brits lucht- en ruimtevaart- en defensiebedrijf, als eerste te honoreren.
BAE Systems is een bekende defensieaannemer. De in New Hampshire gevestigde productiefaciliteit, het Microelectronics Center, vervaardigt geavanceerde chips voor militaire toepassingen, waaronder de productie van F-15- en F-35-gevechtsvliegtuigen. Met het project dat door de subsidies wordt ondersteund, verwacht men de productie van deze chips te verviervoudigen en tegelijkertijd het productiecentrum en de infrastructuur te moderniseren.
De keuze om de eerste fondsen vanuit de CHIPS Act toe te wijzen aan een relatief gespecialiseerde defensieaannemer in plaats van een grootschalige commerciële speler, was bewust en bedoeld om de nationale veiligheidsfocus van de wet te benadrukken. "Om ons grote land te kunnen verdedigen," zei minister Raimondo tijdens een bijeenkomst bij BAE Systems in Nashua, N.H., "moeten we de chips die in militair materieel worden gebruikt, in de Verenigde Staten produceren, door Amerikanen."
Bedrijf: Microchip Technology
Subsidie: $162 miljoen
Datum toegekend: 4 januari
Project: Modernisering/uitbreiding
Minder dan een maand na de toekenning aan BAE Systems kondigde de regering-Biden aan dat het ministerie van Handel in totaal $162 miljoen aan subsidies zou toekennen aan Microchip Technology, een halfgeleiderfabrikant uit Arizona. Deze financiering is bedoeld om de Amerikaanse productie van microcontrollers (MCU's) en andere kritieke halfgeleidercomponenten, essentieel voor uiteenlopende sectoren en militaire technologieën, aanzienlijk te vergroten.
De subsidie wordt verdeeld over twee projecten. $90 miljoen is bedoeld voor de modernisering en capaciteitsuitbreiding van de fabriek van Microchip Technology in Colorado. De resterende $72 miljoen wordt besteed aan het uitbreiden van de faciliteiten in Oregon. Hoewel het bedrijf niet bekendstaat om de productie van de meest geavanceerde chips, fungeert het als een essentiële binnenlandse foundry voor het Amerikaanse ministerie van Defensie en bleef het onmisbaar voor Amerikaanse ondernemingen tijdens het door de pandemie veroorzaakte halfgeleidertekort. Zoals het ministerie van Handel aangaf, is het de bedoeling met deze keus "de betrouwbare, binnenlandse aanvoer van deze chips verder veilig te stellen."
Bedrijf: GlobalFoundries
Subsidie: $1,5 miljard aan subsidies en $1,6 miljard aan leningen
Datum toegekend: 19 februari
Project: Fabbouw/modernisering
Na twee relatief kleinschalige uitbetalingen uit de CHIPS Act, bereikte het ministerie van Handel in februari een akkoord met GlobalFoundries om de Amerikaanse chipproducent $1,5 miljard te verstrekken voor twee grote projecten in het noordoosten van de VS.
De eerste subsidie voorziet GlobalFoundries van $1,375 miljard—plus nog eens $1,6 miljard aan leningen—voor een van de duurste bouwprojecten ter wereld: de oprichting van een nieuwe halfgeleiderfabriek. De totale kosten van de nieuwe fab, die op de campus van het bedrijf in Malta, New York komt te staan, worden geschat op ruim $11 miljard. Het tweede project, waarvoor de CHIPS Act $125 miljoen bijdraagt, betreft de modernisering van de bestaande fabriek van het bedrijf in Vermont.
GlobalFoundries is de grootste onafhankelijke foundry met hoofdkantoor in de VS. De beslissing om de eerste grote subsidie toe te kennen aan dit bedrijf onderstreept de inzet om de Amerikaanse halfgeleider-supply chain te repatriëren en de binnenlandse productie te revitaliseren. Naast deze beleidsdoelen wil de regering-Biden er ook voor zorgen dat het bedrijf als hoofdleverancier van chips voor autofabrikant GM kan blijven fungeren, waarmee het in 2023 een langetermijncontract sloot.
Bedrijf: Intel
Subsidie: $8,5 miljard aan subsidies en $11 miljard aan leningen
Datum toegekend: 20 maart
Project: Fabbouw/modernisering/uitbreiding
In wat waarschijnlijk de grootste subsidie zal zijn die onder de CHIPS Act wordt toegekend, stemde de regering-Biden in maart in met een bedrag van $8,5 miljard voor Intel, gericht op diverse grootschalige projecten door het hele land. (De overeenkomst omvat ook $11 miljard aan leningen.)
De uitgebreide plannen omvatten de bouw van twee fabs op de campus van Intel in Arizona, belangrijke uitbreidingen en modernisering van locaties in Oregon en New Mexico en de oprichting van een compleet nieuw productiecentrum voor halfgeleiders in Ohio. Naar verwachting zullen de projecten in totaal 30.000 nieuwe Amerikaanse banen creëren—20.000 direct gerelateerd aan de bouwprojecten en nog eens 10.000 permanente productiebanen op de afgeronde locaties.
De reden voor de aanzienlijke toekenning aan Intel is waarschijnlijk tweeledig. Ten eerste was de Californische fabrikant, als een van de grootste halfgeleiderproducenten van de VS, vrijwel zeker een sleutelfiguur in de binnenlandse revitaliseringsplannen van de regering. Ten tweede zal een groot deel van de subsidies worden geïnvesteerd in de bouw en modernisering van fabs voor de productie van geavanceerde chips. Het versterken van deze cruciale sector is voor de regering-Biden en haar belangrijkste uitvoerders een duidelijke prioriteit. Zoals minister Raimondo in verschillende verklaringen rondom de CHIPS Act en subsidiebesluiten benadrukte: geavanceerde chips zullen de motor vormen achter de opkomst van AI en andere nieuwe technologieën, en de VS hebben momenteel geen enkele fab waar deze worden gemaakt.
Bedrijf: TSMC
Subsidie: $6,6 miljard aan subsidies en $5 miljard aan leningen
Datum toegekend: 8 april
Project: Fabbouw
In 2020 maakte TSMC bekend Arizona uit te kiezen als locatie voor een nieuwe fabriek. Twee jaar later, in 2022, versterkte 's werelds grootste foundry haar Amerikaanse inzet door te beloven een tweede fabriek in dezelfde staat te bouwen. De CHIPS-financiering, die begin april officieel aan TSMC werd toegekend, wordt gebruikt voor de bouw van deze twee eerder aangekondigde fabs én een derde fabriek in dezelfde productielocatie in Arizona.
Hoewel sommigen wellicht hun wenkbrauwen fronsen bij het idee een buitenlands bedrijf miljarden te geven vanuit deze strategische stimuleringsregeling voor binnenlandse industrie, is het onderliggende motief helder. Zodra ze over een paar jaar operationeel zijn, zullen al deze nieuwe fabs—samen goed voor een investering van circa $65 miljard—geavanceerde chips produceren, waaronder die op het kritieke node-formaat van twee nanometer. Daarmee wordt de Amerikaanse supply chain versterkt voor sectoren die cruciaal zijn voor de toekomst, en worden deze industrieën weerbaarder tegen mondiale verstoringen en de gevolgen van geopolitieke conflicten in Oost-Azië.
Het ministerie van Handel benadrukte het belang van een groter Amerikaans aandeel in geavanceerde chipproductie, en lichtte toe dat geavanceerde chips zoals die door TSMC worden gemaakt "de toekomstige economie zullen aandrijven, als basis voor de AI-groei en andere snelgroeiende sectoren, zoals consumentenelektronica, automotive, Internet of Things en high-performance computing."
Een constellatie van uitdagingen en onzekerheden voor Amerikaanse halfgeleiderproductie
De afgelopen jaren waren bijzonder dynamisch voor chipproductie in de VS. Naast de gulle subsidies is er voor zo’n $200 miljard aan particuliere investeringen aangekondigd voor halfgeleiderprojecten in het land. De regering-Biden is er als de kippen bij om de energieke effecten van deze historische wet te prijzen, waarbij gewezen wordt op de schijnbaar explosieve groei en het enorme baanpotentieel zodra de projecten zijn afgerond. Toch staan er nog verschillende obstakels tussen de VS en de gewenste industriële wedergeboorte, met hardnekkige, structurele uitdagingen die de ambitieuze doelen van een welvarende fab-renaissance kunnen ondermijnen.
Twee uitdagingen voor het repatriëren van Amerika’s halfgeleiderindustrie
De eerste uitdaging is eenvoudig en grotendeels onvermijdelijk: tijd. Veel projecten hebben looptijden van meerdere jaren—vooral bij nieuwbouw van fabs—en het is lastig te voorspellen waar de snel evoluerende branche in 2027 of 2028 staat, als veel van de huidige projecten operationeel zouden moeten zijn. Het valt niet uit te sluiten dat de meest geavanceerde technologieën zich in die jaren alweer verder hebben ontwikkeld. Die ontwikkeling zou kunnen betekenen dat de nieuwe fabs in de VS bij aanvang al technologisch achterlopen en dat het huidige status-quo voortduurt, waarbij de VS nauwelijks geavanceerde chips produceren.
Een nog pregnantere uitdaging is het gebrek aan binnenlands talent. Fabricagefaciliteiten vereisen uiterst gespecialiseerde ingenieurs en technici met zeer specifieke vaardigheden. Maar Amerikaanse universiteiten en hogescholen leveren momenteel bij lange na niet het aantal afgestudeerden dat nodig is voor het groeiende arbeidsaanbod voor deze nieuwe productiehubs. Dit op handen zijnde arbeidstekort zou desastreuze gevolgen kunnen hebben voor bedrijven als Intel en TSMC, die enorme investeringen doen in nieuwe Amerikaanse fabrieken. Het lukt mogelijk niet om hun faciliteiten tijdig te bemannen in lijn met geplande productiestarts, met het risico dat ze miljoenen verliezen en de forse investeringen niet kunnen terugverdienen. Mocht het tekort aan talent een structureel kenmerk worden van de groeiende binnenlandse productiesector, dan kan dit het imago van de wet schaden en een waarschuwing zijn voor chipmakers tegen te snelle groei op Amerikaanse bodem.
Is de CHIPS and Science Act een succes? De tijd zal het uitwijzen.
Uiteindelijk zal pas in de tweede helft van dit decennium objectief en eenduidig kunnen worden vastgesteld of de CHIPS Act geslaagd is. Indien president Biden, minister Raimondo en de andere belangrijkste voorstanders gelijk krijgen, vormt deze wet reeds de katalysator voor een ingrijpende verandering in de mondiale supply chain en een krachtig herstel van de binnenlandse productie. Maar het is ook mogelijk dat de uiteindelijke impact van de wet genuanceerder en ambivalenter zal blijken: een bijzonder duur experiment waarvan de haalbaarheid is ondermijnd door tal van structurele problemen, waardoor de hoogste doelen van de wet buiten bereik bleven.
