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El fascinante pasado y el futuro incierto de la histórica CHIPS Act
Hubo un periodo definitivo durante la segunda mitad del año pasado—al avanzar hacia el final del verano y el inicio del otoño—en que una sensación de impaciencia, e incluso de creciente inquietud, comenzaba a rodear la CHIPS and Science Act. Un año antes, el 9 de agosto de 2022, el presidente Biden estuvo rodeado de una eufórica multitud de ejecutivos corporativos, líderes sindicales y políticos de alto perfil de ambos partidos al firmar la ley, en uno de los eventos más vistosos y celebrados de su presidencia.
La Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors and Science Act fue presentada como una legislación audaz, necesariamente agresiva y admirablemente ambiciosa. La administración Biden destacó de inmediato la ley—que reservó cerca de 53.000 millones de dólares para proyectos de construcción de fabricantes de semiconductores en territorio estadounidense—como un triunfo bipartidista destinado a dinamizar la cadena de suministro de semiconductores nacional, crear decenas de miles de puestos de trabajo bien remunerados en manufactura y contrarrestar los planes de China sobre el lucrativo y estratégicamente crítico mercado de los semiconductores.
Un primer año lento tras la promulgación de la CHIPS and Science Act
Sin embargo, tras la pompa, las ceremonias y la ferviente cobertura mediática de la aprobación de la ley, pasaron meses sin que se adjudicaran subvenciones. Al cumplirse un año desde la entrada en vigor de la CHIPS Act, el Departamento de Comercio aún no había otorgado incentivos a ningún beneficiario de los considerables subsidios de la ley. Aunque numerosos funcionarios federales y expertos del sector pedían paciencia, la frustración y las críticas iban en aumento—¿dónde estaba esta inyección transformadora de inversión pública? ¿Cedería esa apuesta industrial prometedora y emblema legislativo ante la inercia burocrática, el excesivo control federal y el desgaste de interminables negociaciones?
El ritmo comienza a acelerarse: 10 subvenciones en cinco meses
En diciembre pasado se anunció la primera subvención: el contratista de defensa BAE Systems recibiría 35 millones de dólares de los fondos de la ley. En los cuatro meses siguientes, el Departamento de Comercio mantuvo un ritmo notablemente más dinámico, formalizando acuerdos con otros cuatro beneficiarios y sumando un total de 10 proyectos financiados de manufactura de semiconductores distribuidos en ocho estados estadounidenses. Tras más de un año de expectación, a veces impaciente o exasperada, la CHIPS Act finalmente comenzó a desembolsar recursos: se han alcanzado acuerdos preliminares por más de 18.000 millones de dólares en subsidios, con más asignaciones previstas a medida que avanza el año, según los informes recientes del Departamento de Comercio.
Pero antes de analizar las subvenciones individuales, los proyectos concretos que financian y sus muchas implicaciones para la cadena de suministro global, la estrategia geopolítica y la competencia transnacional, merece la pena repasar el contexto y las circunstancias que dieron lugar a esta histórica—aunque lenta—ley federal.
La compleja, desconocida y conflictiva prehistoria de la CHIPS Act
Hacia finales de la década de 2010, los líderes estadounidenses empezaron a reconocer una realidad cada vez más ineludible: Estados Unidos estaba quedándose atrás de otras naciones—especialmente de Asia Oriental—en el sector vital de los semiconductores. En 1990, EE. UU. era responsable del 36 % de la fabricación mundial de chips. Sin embargo, esa cifra fue disminuyendo durante décadas y, para 2020, había caído a apenas una décima parte de la capacidad global. Quizá igual de relevante, ningún chip avanzado del mundo—el umbral actual se considera 10 nanómetros o menos—se fabricaba en plantas estadounidenses. Aunque el país mantenía un papel importante en otros segmentos de la cadena de suministro de semiconductores, especialmente en el diseño de chips, su presencia menguante entre las grandes fundiciones globales era motivo legítimo de preocupación.
EE. UU. avanza lentamente mientras la estrella china de los semiconductores asciende
A medida que la posición y el involucramiento de EE. UU. en la fabricación de semiconductores disminuían, la participación de su principal rival geopolítico, China, seguía una trayectoria muy distinta. Aunque la cuota de China en la producción global seguía siendo pequeña en comparación con pesos pesados de la industria como Taiwán, Japón o Corea del Sur, el gobierno chino desarrollaba una estrategia estatal amplia y multifacética para aumentar su presencia en el sector y arrebatar cuota de mercado a sus competidores internacionales. Esta estrategia incluía la adquisición de empresas estadounidenses de semiconductores por compañías chinas; la contratación (o “caza”) de talento extranjero; la compra en gran escala de equipos y software de fabricación avanzada; e incluso intentos clandestinos de robo de propiedad intelectual.
Aún más importante, el Partido Comunista Chino (PCCh) no lideraba solo mediante discursos y apelaciones nacionalistas. Respaldaba esta iniciativa estratégica con decenas de miles de millones de dólares en fondos públicos, con el objetivo de convertirse en un actor dominante en el diseño y la producción mundial de semiconductores para 2030. Según un informe de política pública de 2023 preparado para el Congreso: “Los esfuerzos estatales del gobierno de la República Popular China… para desarrollar una industria nacional e integrada verticalmente de semiconductores no tienen precedentes en alcance y escala”. El informe detallaba la visión de los responsables políticos: tales acciones, afirmaban, “podrían modificar sustancialmente la producción y el diseño global de semiconductores y trasladar capacidades de investigación y diseño a China, perjudicando la posición de liderazgo de empresas estadounidenses y extranjeras”.
El creciente apetito por armas militares habilitadas por IA
Aún más inquietante era que las implicaciones del avance vertiginoso de China en la industria de semiconductores iban más allá del ámbito económico. Numerosos reportes, investigaciones e inteligencia gubernamental sugieren que las iniciativas agresivas del PCCh para dinamizar su industria doméstica de semiconductores forman parte de la aspiración de desarrollar unas fuerzas armadas de clase mundial para 2050 que, en teoría, pudieran desafiar a Estados Unidos. China parece decidida a potenciar sus capacidades militares mediante tecnologías de vanguardia, incluidas armas habilitadas por inteligencia artificial (IA). Para lograrlo, necesita los chips más potentes y sofisticados del mundo.
Mientras los líderes estadounidenses tomaban conciencia de la complejidad de la amenaza que suponía la entrada de China en el mercado de semiconductores, la pandemia de COVID-19 se extendía por el mundo. Las cadenas de suministro internacionales se vieron alteradas y la demanda experimentó fluctuaciones drásticas; la pandemia generó una devastadora escasez de semiconductores que costó a las empresas estadounidenses miles de millones. Las consecuencias evidenciaron con toda crudeza hasta qué punto los principales fabricantes estadounidenses dependían de las fábricas de Asia Oriental. El costo de su excesiva dependencia de puntos críticos en Taiwán, Japón y Corea del Sur resultó elevado, y tras ese periodo surgió una determinación renovada: lograr, aunque sea parcialmente, la autonomía de la cadena de suministro. Según la industria estadounidense se estabilizaba y la población emergía de la pandemia, el impulso—aparentemente reactivo—de adoptar iniciativas de «onshoring» y «nearshoring» en la cadena de suministro se transformó en un imperativo estratégico más serio y duradero.
Intento de EE. UU. por revitalizar sus capacidades nacionales de semiconductores
Este era el contexto económico y geopolítico, complejo y multifacético, en el que el Congreso y la administración Biden armaron los componentes legislativos que finalmente conformaron la CHIPS Act. Quizá por motivos justificables, la ley ha sido presentada como una especie de hazaña política multifuncional. Conforme se otorgan las subvenciones y empresas como Intel, TSMC y GlobalFoundries avanzan en proyectos de construcción y modernización en suelo estadounidense, el gobierno espera que los subsidios generen un efecto positivo en cascada: estimulen la industria nacional de semiconductores, recuperen la ansiada independencia de la cadena de suministro que EE. UU. ha perdido en décadas recientes y creen empleos bien remunerados mediante un renacimiento manufacturero enfocado en nuestra era híper-digitalizada y de dispositivos inteligentes. Finalmente, la ley busca ser un potente contrapeso a las ambiciones de China, impulsando la posición estadounidense en la industria de chips y ampliando la brecha tecnológica y económica respecto a su principal rival estratégico.
Los beneficiarios de la fabricación de semiconductores hasta ahora
El 11 de diciembre del año pasado, el Departamento de Comercio de EE. UU. anunció que BAE Systems, contratista militar, recibiría cerca de 35 millones de dólares en incentivos federales de la CHIPS Act. En los meses siguientes, varias empresas adicionales fueron también seleccionadas para subvenciones significativas.
Empresa: BAE Systems
Subvención: 35 millones de dólares
Fecha de adjudicación: 11 de diciembre
Proyecto: Modernización/Ampliación de capacidad
Sorprendentemente, la primera subvención adjudicada por la CHIPS Act no se destinó a un gigante de la fabricación de semiconductores ni a una empresa conocida con alto perfil en la industria. En cambio, el Departamento de Comercio optó por otorgar su primera subvención a BAE Systems, Inc., filial estadounidense de una compañía británica de defensa y aeroespacial.
BAE Systems es un contratista de defensa consolidado. Su planta de Nueva Hampshire, el Microelectronics Center, fabrica chips avanzados para aplicaciones militares, incluyendo la producción de cazas F-15 y F-35. Se espera que el proyecto apoyado por los subsidios cuadriplique la fabricación de estos chips y modernice la infraestructura y los equipos de la planta.
La decisión de destinar los primeros fondos de la CHIPS Act a un contratista de defensa relativamente especializado, en lugar de una empresa comercial de gran escala, fue un acto deliberado para resaltar el enfoque en la seguridad nacional de la ley. “Para defender nuestro gran país”, afirmó Raimondo durante un evento en las instalaciones de BAE Systems en Nashua, N.H., “necesitamos fabricar los chips que van en los equipos militares en Estados Unidos, por estadounidenses”.
Empresa: Microchip Technology
Subvención: 162 millones de dólares
Fecha de adjudicación: 4 de enero
Proyecto: Modernización/Expansión
Menos de un mes después de que BAE Systems fuera el primer beneficiario, la administración Biden anunció que el Departamento de Comercio concedería un total de 162 millones de dólares en incentivos a Microchip Technology, fabricante de semiconductores con sede en Arizona. La financiación está destinada a reforzar significativamente la producción local de microcontroladores (MCU) y otros dispositivos semiconductores críticos para múltiples sectores industriales y militares estadounidenses.
La subvención se repartirá entre dos proyectos diferentes: 90 millones de dólares se invertirán en la modernización y ampliación de la capacidad productiva en la planta de Microchip Technology en Colorado, y los restantes 72 millones se destinarán a ampliar sus instalaciones en Oregón. Aunque esta empresa no destaca por la fabricación de chips de última generación, es una fundición nacional clave para el Departamento de Defensa de EE. UU. y resultó indispensable para las industrias estadounidenses durante la escasez de semiconductores causada por la pandemia. Según el Departamento de Comercio, la selección busca “asegurar aún más un suministro fiable y nacional de estos chips”.
Empresa: GlobalFoundries
Subvención: 1.500 millones de dólares en subvenciones y 1.600 millones en préstamos
Fecha de adjudicación: 19 de febrero
Proyecto: Construcción/modernización de fábrica
Tras dos asignaciones de fondos de menor escala, en febrero el Departamento de Comercio firmó un acuerdo con GlobalFoundries para aportar al fabricante nacional de chips la suma de 1.500 millones de dólares para dos grandes proyectos en el noreste de EE. UU.
La primera subvención destina 1.375 millones de dólares—más otros 1.600 millones en préstamos—para lo que sin duda representa uno de los proyectos de construcción más costosos de la historia: la edificación de una nueva fábrica de semiconductores. El costo total de esta planta, que se erigirá en el campus de la empresa en Malta, Nueva York, superará los 11.000 millones de dólares. El segundo proyecto, que recibirá 125 millones, modernizará la antigua fábrica de la compañía en Vermont.
GlobalFoundries es la mayor fundición independiente de EE. UU., y la decisión de concederle la primera gran subvención de la ley representa un esfuerzo claro de relocalizar la cadena de suministro de semiconductores y revitalizar la manufactura nacional de chips. Además de los objetivos políticos más amplios, la administración Biden quiere asegurar que esta empresa siga siendo proveedor clave de chips para la automotriz GM, con la que firmó un contrato a largo plazo en 2023.
Empresa: Intel
Subvención: 8.500 millones de dólares en subvenciones y 11.000 millones en préstamos
Fecha de adjudicación: 20 de marzo
Proyecto: Construcción/modernización/expansión de fábrica
En la que podría resultar la mayor subvención individual otorgada bajo la CHIPS Act, en marzo el gobierno acordó entregar a Intel 8.500 millones de dólares para materializar una serie de proyectos clave en todo EE. UU. (el acuerdo incluye también 11.000 millones en préstamos).
Los planes contemplan la construcción de dos fábricas en el campus de Intel en Arizona; expansiones y modernizaciones de envergadura en instalaciones de Oregón y Nuevo México; y la creación de un nuevo centro de fabricación de semiconductores en Ohio. Se espera que estos proyectos generen un total de 30.000 nuevos empleos estadounidenses: 20.000 relacionados con la construcción y otros 10.000 empleos manufactureros permanentes en las instalaciones ya en funcionamiento.
La justificación del Departamento de Comercio para asignar un porcentaje tan elevado de incentivos a Intel es seguramente doble: en primer lugar, como uno de los mayores fabricantes con sede en EE. UU., esta empresa californiana estaba destinada a desempeñar un papel protagonista en la iniciativa de revitalización nacional. En segundo lugar, gran parte de los subsidios se destinarán a construir y modernizar fábricas especializadas en chips avanzados. Potenciar esta dimensión crucial de la industria es una prioridad para la administración y los principales gestores de la ley. Como ha destacado en reiteradas ocasiones la secretaria Raimondo en el contexto de la CHIPS Act, los chips avanzados serán el motor de la inminente expansión de la IA y otras tecnologías emergentes, y actualmente EE. UU. no cuenta con plantas que los fabriquen.
Empresa: TSMC
Subvención: 6.600 millones de dólares en subvenciones y 5.000 millones en préstamos
Fecha de adjudicación: 8 de abril
Proyecto: Construcción de fábrica
En 2020, TSMC anunció la elección de Arizona como sede para una nueva planta de fabricación. Dos años después, en 2022, la fundición líder a nivel mundial profundizó su apuesta por EE. UU. comprometiéndose con una segunda planta en el estado. Los fondos de la CHIPS Act, adjudicados oficialmente en abril, respaldarán la construcción de esas dos plantas anunciadas previamente y una tercera fábrica dentro del clúster de manufactura de Arizona.
Aunque algunos se hayan mostrado reacios a inyectar miles de millones a una compañía extranjera desde una iniciativa estratégica para revitalizar la industria doméstica, la decisión tiene una lógica evidente. Cuando inicien operaciones, estas nuevas plantas—cuyo costo total ronda los 65.000 millones de dólares—fabricarán chips avanzados, incluidos los de nodo de dos nanómetros, de importancia estratégica. Esto reforzará la cadena de suministro estadounidense de dispositivos vitales para el futuro de diversas industrias nacionales, blindando esos sectores frente a perturbaciones globales o consecuencias de conflictos geopolíticos en Asia Oriental.
Para destacar la importancia de que EE. UU. capte una mayor cuota de la fabricación avanzada, el Departamento de Comercio explicó que chips avanzados como los fabricados por TSMC “serán la base de la economía futura, impulsando la expansión de la IA y otras industrias de rápido crecimiento como la electrónica de consumo, automoción, Internet de las Cosas (IoT) y computación de alto rendimiento”.
Un universo de retos e incertidumbres para la manufactura de semiconductores en EE. UU.
Los últimos años han sido un periodo impulsor y transformador para la fabricación de chips en EE. UU. Junto con el despliegue de abundantes subsidios, se han anunciado inversiones privadas por unos 200.000 millones de dólares en proyectos de semiconductores en el país. La administración Biden ha elogiado rápidamente los efectos dinamizadores de esta legislación histórica, citando este crecimiento explosivo y el enorme potencial de creación de empleo una vez concluidos los proyectos. Sin embargo, aún persisten obstáculos entre EE. UU. y la visión oficial de un panorama manufacturero renovado: desafíos estructurales—de larga data y, posiblemente, de difícil solución—que pueden poner en riesgo los ambiciosos objetivos de este renacimiento fabril.
Dos desafíos clave para la relocalización de la industria de semiconductores estadounidense
El primer obstáculo es simple y, en gran medida, inevitable: el tiempo. Muchos de estos proyectos tienen horizontes de varios años—especialmente las nuevas construcciones de fábricas—y resulta difícil prever dónde estará la industria, tan dinámica, para 2027 o 2028, cuando empiece la producción en muchas de las instalaciones actualmente en construcción. Es posible que para entonces las tecnologías avanzadas hayan progresado aún más, dejando a las próximas fábricas estadounidenses un paso atrás y perpetuando la situación actual, en la que EE. UU. produce poca o ninguna cantidad de chips de vanguardia.
El obstáculo potencialmente más crítico, no obstante, es el del talento nacional. Las fábricas requieren ingenieros y técnicos altamente especializados. Sin embargo, las universidades y centros de formación estadounidenses no están produciendo el número suficiente de graduados necesarios para cubrir la creciente demanda de mano de obra especializada en estos nuevos polos manufactureros. Esta inminente escasez de personal podría tener consecuencias nefastas para empresas como Intel y TSMC, que hacen enormes apuestas en sus nuevas fábricas en territorio estadounidense. Dificultades para dotar de personal las instalaciones en tiempos alineados con el inicio de la producción podrían costar millones a estas firmas y poner en peligro las previsiones de retorno de las cuantiosas inversiones iniciales. Si la carencia de talento se convierte en un rasgo persistente del panorama manufacturero en expansión durante los próximos años, esto podría perjudicar la reputación de la ley y servir de advertencia a otros fabricantes ante un crecimiento excesivamente ambicioso en suelo estadounidense.
¿La CHIPS and Science Act es un éxito? El tiempo lo dirá.
A fin de cuentas, probablemente habrá que esperar hasta la segunda mitad de la década para determinar—de manera objetiva y definitiva—si la CHIPS Act fue un éxito. Si hay que creer a los principales defensores de la ley, como el presidente Biden, la secretaria Raimondo y otros, ya está sirviendo como catalizador de un cambio transformador en la cadena de suministro global y un sólido resurgir de la manufactura en EE. UU. Pero también existe la posibilidad de que su legado resulte más ambiguo y matizado: el de un experimento asombrosamente costoso cuya viabilidad fuera socavada por un cúmulo de problemas sistémicos que dejaron fuera de su alcance los objetivos más ambiciosos de la legislación.
