O que é a UFLPA?
Aprovada originalmente em dezembro de 2021 e em vigor desde junho seguinte, a Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) é uma regulamentação que proíbe as empresas norte-americanas de importar quaisquer bens extraídos, fabricados ou produzidos com recurso a trabalho forçado promovido pelo Estado na Região Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR), na China. A UFLPA amplia a Secção 307 do Tariff Act de 1930 — que já proíbe a importação de bens produzidos no estrangeiro através de trabalho forçado, trabalho de reclusos ou trabalho em regime de servidão — ao estabelecer a presunção refutável de que todos os bens fabricados, total ou parcialmente, na XUAR foram produzidos utilizando trabalho forçado.
A lei visa tanto penalizar como dissuadir. Ao adotar a UFLPA, o governo norte-americano pretende responsabilizar o Partido Comunista Chinês (PCC) pela sua extensa campanha de coação, opressão e detenção de uigures e de outras minorias étnicas e religiosas, cortando o acesso das empresas chinesas cúmplices aos clientes norte-americanos e limitando a entrada destas no mercado norte-americano de vários biliões de dólares. Simultaneamente, os controlos à importação procuram dissuadir ativamente fabricantes e importadores dos EUA de colaborar com estas empresas e de manter cadeias de abastecimento ligadas à XUAR, onde os programas chineses de trabalho forçado estão mais concentrados.
A implementação e a estratégia global desta lei são supervisionadas pela Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), grupo interagências sob a alçada do Department of Homeland Security. Fazem também parte do FLETF o Department of Labor, o Department of State, o Department of Justice, o Department of Commerce, o Treasury Department e o Office of the United States Trade Representative. O Customs and Border Protection (CBP) é responsável pela aplicação da UFLPA, com equipas, responsáveis e agentes a identificar e deter carregamentos.
O FLETF e o Department of Homeland Security mantêm uma Entity List UFLPA composta por organizações conhecidas por participarem nos vários programas de trabalho forçado promovidos pelo PCC. Está estritamente vedada a importação de bens provenientes de empresas constantes desta lista por parte de empresas e fabricantes dos EUA. A lista tem sido atualizada várias vezes desde a primeira publicação em junho de 2022 e inclui atualmente mais de 80 entidades estabelecidas na China.
Que setores são abrangidos pela UFLPA?
Quando a UFLPA entrou em vigor em 2022, o FLETF designou três setores como «setores de elevada prioridade»: polisilício, algodão e tomate. Segundo o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, à data, 45% do polisilício de grau fotovoltaico do mundo era produzido em Xinjiang. A XUAR produzia também 20% do algodão e um quarto da produção global de pasta de tomate. O papel desproporcionado da região nestes setores tornou-os alvos óbvios para o FLETF na implementação da UFLPA e no alinhamento da estratégia de fiscalização da CBP.
Para além da dimensão destes setores, o governo federal apoiou-se em estudos desenvolvidos pelo Department of Labor. Quando a UFLPA entrou em vigor em 2022, a List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor da agência incluía 18 produtos provenientes da China. Desses, 10 apresentavam ligações a práticas de trabalho forçado em Xinjiang ou a transferência de uigures para outras regiões. Praticamente todos os produtos implicados nestes programas de trabalho forçado — incluindo algodão, fios, têxteis, luvas, polisilício e derivados de tomate — pertenciam a setores prioritários.
O FLETF tem colaborado estreitamente com a comunidade das ONG para identificar onde «esquemas de trabalho e violações ou abusos de direitos humanos» ocorrem, ajustando os setores prioritários em função disso. Segundo o relatório de 2023, surgem agora novas áreas de risco potencial, entre as quais vinil, alumínio, aço, baterias de iões de lítio, cobre, eletrónica e pneus.
Para fabricantes e importadores dos EUA, esta dinâmica obriga a uma postura proativa e vigilante, tanto no acompanhamento da evolução do âmbito da UFLPA como no conhecimento detalhado das suas próprias cadeias de abastecimento. As empresas devem estar conscientes de que as designações de alta prioridade da CBP nem sempre correspondem à atuação no terreno, já que a agência incorpora novas evidências e ajusta rapidamente as operações nos portos de entrada dos EUA.
Destaque para o setor automóvel
Em dezembro de 2022, o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University publicou uma investigação exaustiva baseada em estudos, reportagens e dados públicos, demonstrando como a cadeia de abastecimento automóvel global está profundamente enraizada nas práticas de trabalho forçado promovidas pelo PCC em Xinjiang. O relatório apontou o envolvimento de vários dos maiores e mais bem-sucedidos fabricantes automóveis do mundo, incluindo Volkswagen, Honda, Ford, General Motors e Toyota.
O DHS e o FLETF reagiram ao chamado «Relatório Sheffield» de duas formas subtis mas relevantes. Em novembro de 2023, a agência recrutou Laura Murphy, autora principal do relatório, como principal conselheira de políticas para trabalho forçado. Depois, em fevereiro de 2024, a CBP apreendeu milhares de veículos importados pela Volkswagen — incluindo cerca de 1.000 Porsches e vários milhares de Audis — ao abrigo da UFLPA.
Por seu lado, os fabricantes automóveis têm-se mostrado reservados relativamente à capacidade de eliminar o trabalho forçado nas suas redes de fornecedores. Muitos grupos do setor declararam ser «inalcançável» mapear de forma exaustiva as suas cadeias de abastecimento — inclusivamente ao identificar eventuais fornecedores sub-tier operantes em Xinjiang. Um segundo grande obstáculo identificado pela Human Rights Watch prende-se com o receio de retaliação governamental. Especialistas referem que as marcas automóveis presentes na China evitam debater com fornecedores e joint ventures chinesas questões relativas ao trabalho forçado, receando medidas punitivas por parte do governo. O PCC tem histórico de realizar investigações criminais contra entidades que apoiem as empresas na avaliação da sua exposição a violações dos direitos humanos no país.
Tendências e estatísticas da aplicação da UFLPA
A CBP mantém dados sobre a aplicação da UFLPA, e a análise destas estatísticas revela algumas tendências essenciais. Nos quase três anos desde a entrada em vigor da lei, a CBP tem dado seguimento às designações de setores prioritários. A eletrónica — que, segundo o dicionário de dados da UFLPA, inclui circuitos integrados, equipamentos automáticos de processamento de dados, produtos solares e eletrónica de consumo — representou mais de 5.100 retenções.
Em 2023, as detenções da UFLPA por setor distribuíram-se da seguinte forma: Eletrónica (1.460), Materiais Industriais e de Fabrico (899), Vestuário, Calçado e Têxteis (785), Agricultura e Produtos Transformados (290), Produtos de Consumo e Grandes Superfícies (199), Máquinas (161), Farmacêuticos, Saúde e Química (123), Automóvel e Aeroespacial (51).
Em 2024, a distribuição alterou-se significativamente: Eletrónica (2.623), Vestuário, Calçado e Têxteis (876), Materiais Industriais e de Fabrico (310), Agricultura e Produtos Transformados (229), Automóvel e Aeroespacial (197), Produtos de Consumo e Grandes Superfícies (109), Farmacêuticos, Saúde e Química (95), Máquinas (39).
Em 2024, a eletrónica representa mais de 87% do valor total das retenções realizadas pela agência. Enquanto em 2023 o grosso da aplicação da UFLPA estava repartido entre materiais industriais, produtos de algodão e eletrónica, 2024 revela um pivô crítico na estratégia do DHS. O governo norte-americano parece empenhado em mobilizar uma proporção significativa de recursos e equipas para direcionar as atenções para os fabricantes globais de eletrónica e as suas ligações a Xinjiang. Destaca-se ainda que as importações automóvel e aeroespacial, embora ainda com números baixos, passaram da última para a quinta posição em número de apreensões.
O processo de retenção UFLPA
Sob orientação do DHS e do FLETF, a CBP monitoriza ativamente as importações através dos mais de 300 portos de entrada dos EUA. Se a agência suspeitar que determinado carregamento viola a UFLPA — seja por ligação a entidades na Entity List da UFLPA, seja por associação a outras práticas de trabalho forçado na China — pode ordenar a sua retenção. Após a execução da retenção, o importador dispõe de 30 dias para responder.
Durante este período crucial, os importadores contam geralmente com duas opções. Podem requerer ao diretor do porto a reexportação do carregamento detido para outro país. Como explica o DHS no seu site, este pedido pode ser feito «em qualquer momento durante o processo de retenção desde que os bens não estejam sujeitos a apreensão». Em alternativa, podem solicitar uma revisão de aplicabilidade. Se for pedida esta revisão, o importador tem 30 dias para apresentar um pacote de resposta à UFLPA. Estes pacotes podem pedir a libertação do carregamento por uma de duas vias: requerendo uma exceção à presunção refutável prevista na lei ou através de um «argumento de exclusão».
Se o importador solicitar a revisão de aplicabilidade e apresentar o respetivo pacote no prazo de 30 dias, a CBP analisa a documentação. A agência esclarece que o período de análise depende da «complexidade da cadeia de abastecimento e de outros fatores», mas em média varia entre duas e três semanas. Após realizar a revisão, a CBP pode libertar o carregamento ou excluí-lo da entrada nos EUA caso a documentação não comprove o necessário. Se houver exclusão, os importadores podem apresentar protesto oficial e, se recusado, recorrer ao U.S. Court of International Trade (CIT).
Critérios de libertação pela CBP e como vencer um desafio UFLPA
Quando a CBP detém um carregamento sob a UFLPA, o importador pode optar por contestar a retenção. Existem tipicamente duas vias pelas quais as empresas norte-americanas podem recorrer e preparar um pacote de resposta UFLPA.
A primeira via é solicitar uma exceção à presunção refutável de que quaisquer bens extraídos, fabricados ou produzidos, no todo ou em parte, em Xinjiang ou por empresas constantes da Entity List da UFLPA, foram feitos recorrendo a trabalho forçado. Para conseguir refutar esta presunção, o importador deve apresentar documentação sólida comprovando que, apesar de o carregamento poder estar ligado a Xinjiang ou a empresas da lista, não foi de modo algum produzido com recurso a trabalho forçado.
A CBP definiu um patamar extremamente exigente para a aceitação de exceções à presunção refutável. A agência indica que poucas, se é que alguma, das libertações efetuadas até ao momento foram conseguidas por esta via. Para quem pretenda recorrer à exceção, a CBP exige informações em quatro categorias principais:
- 1 Rastreabilidade da cadeia de abastecimento
O importador deve apresentar documentação que demonstre toda a rastreabilidade da cadeia de abastecimento do carregamento retido, incluindo descrições completas de todos os fornecedores e fabricantes (incluindo sub-tier), declarações de todos os agentes da cadeia, registos de transações como encomendas, faturas, pagamentos e certificados de origem, bem como registos do fabricante, nomeadamente ordens de produção e elementos sobre a capacidade de produção.
- 2 Sistema de devida diligência
As empresas devem demonstrar medidas de devida diligência, incluindo o envolvimento direto com fornecedores e partes interessadas, realização de avaliações de risco através de mapeamento da cadeia de abastecimento, criação de um código de conduta do fornecedor que proíba o trabalho forçado, comunicação desse código em toda a cadeia, monitorização da conformidade através de auditorias e implementação de planos de ação corretiva para remediação.
- 3 Prova clara e convincente de que os bens não foram fabricados com trabalho forçado
Este é, provavelmente, o critério mais exigente. A documentação requerida inclui comprovativos dos trabalhadores e dos pagamentos de salários, registos que demonstrem o caráter voluntário do vínculo laboral, auditorias laborais e documentação sobre o estatuto de residência dos trabalhadores.
- 4 Medidas de gestão da cadeia de abastecimento
Os importadores devem apresentar documentação das ações tomadas para mitigar riscos de trabalho forçado, incluindo a verificação de parceiros, integração de cláusulas contratuais específicas para casos em que se detete trabalho forçado, garantia de acesso a materiais do fornecedor e aos trabalhadores para verificação, e demonstração de controlos internos, nomeadamente demonstrações financeiras auditadas.
O que fazer após uma apreensão
Em certos casos, a CBP pode optar por apreender um carregamento no porto de entrada. O Código dos EUA determina a obrigação da CBP de apreender — e, em última análise, confiscar — certas categorias de mercadorias, incluindo bens roubados ou contrabandeados, substâncias controladas, tipos específicos de contrabando e explosivos plásticos. Também pode ser apreendida qualquer mercadoria utilizada para facilitar a importação de remessas ilegais.
Quando a CBP decide apreender uma importação em violação da UFLPA, o carregamento é remitido ao Fines, Penalties, and Forfeitures officer (FPFO) do porto, que emite uma carta de notificação de apreensão ao importador. Essas notificações fornecem orientações sobre os procedimentos de reação à apreensão, incluindo a possibilidade de apresentação de petição.
Em geral, os importadores podem acionar diferentes respostas perante a apreensão de um carregamento ao abrigo da UFLPA: apresentar uma petição, que será analisada pelo FPFO ou outros responsáveis da CBP; solicitar à CBP o aceleramento dos procedimentos de apreensão e confisco; apresentar uma proposta de resolução escrita, incluindo o pagamento da reclamação prevista no artigo 19 U.S.C. 1617; ou apresentar uma reclamação para remeter o caso ao U.S. Attorney para confisco judicial.
Embora a CBP esteja habilitada a apreender envios, há poucos indícios de que a agência execute apreensões em grande escala. Fabricantes e importadores devem conhecer os mecanismos de recurso em caso de apreensão UFLPA, embora a prioridade máxima deva passar por saber preparar um pacote de resposta eficaz e obter uma libertação.
Estratégias de conformidade para fabricantes
Embora os importadores possam recuperar carregamentos da CBP montando um pacote de aplicabilidade e vencendo um desafio UFLPA, existe uma abordagem mais prudente e vantajosa para proteger mercadorias do crescente rastreio de trabalho forçado. Empresas norte-americanas empenhadas em proteger as suas remessas e manter cadeias de abastecimento limpas podem implementar várias estratégias de conformidade UFLPA. Estas medidas permitem compreender a exposição ao risco de trabalho forçado, mitigá-lo, e criar uma base sólida para uma estratégia global de conformidade aduaneira.
A devida diligência é a base de qualquer processo sólido de gestão de risco. Empresas empenhadas em manter-se em conformidade com a UFLPA e práticas de sourcing éticas devem dispor de uma infraestrutura interna robusta para a sua execução. Um sistema adequado inclui o envolvimento direto com todas as partes da cadeia de abastecimento, elaboração e comunicação de um código de conduta rigoroso que proíba trabalho forçado, bem como a adoção de um plano de ação corretiva caso se detete um interveniente a adotar práticas interditas.
Os importadores devem realizar uma auditoria abrangente à sua atividade. A sua execução permite verificar se algum produto ou input fabril está associado a Xinjiang ou a empresas constantes da Entity List da UFLPA. Para tal, recomenda-se o recurso ao Automated Commercial Environment (ACE) da CBP para pesquisar nos dados de importação itens com códigos HTS (Harmonized Tariff Schedule) ligados a produtos ou componentes identificados pela CBP como prioritários.
O dual sourcing, ou multisourcing, é uma prática valiosa para gestores de commodities e profissionais de sourcing estratégico. Encontrar e estabelecer relações com fornecedores alternativos confere flexibilidade, resiliência e agilidade operacional — características críticas em situações de crise logística. Um dual sourcing robusto na cadeia de abastecimento permite proteger empresas de constrangimentos, reduzir custos das disrupções e facilitar a adaptação a novos requisitos de conformidade.
Os fabricantes dos EUA devem rever os seus contratos para maximizar a flexibilidade caso um fornecedor deixe de cumprir a UFLPA. Incluir cláusulas de cessação por justa causa em situações de uso de trabalho forçado confere ao importador o direito de cortar ligações com fabricantes sinalizados e recorrer a sourcing alternativo sem custos proibitivos. Adicionalmente, poderão considerar atualizar contratos com clientes para minimizar penalizações em caso de atrasos decorrentes da descoberta de não conformidade com a UFLPA por parte de fornecedores.
Como identificar entidades sancionadas na sua cadeia de abastecimento
As sanções norte-americanas estão em constante expansão. A evolução permanente destes instrumentos de política externa representa um desafio acrescido para fabricantes e outras empresas norte-americanas que colaboram com fornecedores internacionais.
Identificação de fornecedores sancionados com a Z2Data: A visibilidade é essencial para gerir os riscos da sua cadeia de abastecimento, nomeadamente ao detetar eventuais ligações a entidades sancionadas. Na Z2Data, disponibilizamos as ferramentas e análises necessárias para identificar e mapear os seus fornecedores sub-tier, garantindo uma visão mais clara das ligações nesta rede complexa. A nossa base de dados recorre a IA para analisar dados sobre mais de mil milhões de componentes, 1.000.000 de fornecedores e 200.000 localizações fabris, revelando relações entre fornecedores e riscos associados que podem impactar a sua empresa.
Sanctions Forecasting — Identifique fornecedores de risco antes de estes serem sancionados: Recorrendo a informação sobre sanções existentes e a investigação e análise de dados de alto nível, esta abordagem estratégica permite identificar entidades internacionais em risco elevado de virem a ser alvo destas restrições comerciais. O Sanctions Forecasting utiliza diversos recursos para prever com exatidão quais indivíduos, organizações ou propriedades poderão ser adicionados a listas de sanções, incluindo SDNs atuais e outras entidades visadas nas listas dos EUA, investigações governamentais e relatórios do Congresso, bem como documentação académica e de ONG com influência estabelecida na definição de políticas federais.
A Sanctions Watchlist da Z2Data permite antecipar que fabricantes e empresas estão em risco de serem sancionados à escala global. Esta ferramenta monitoriza 28 listas distintas de 16 países, entre os quais EUA, Canadá, França, Japão, China, Reino Unido, entre outros. Ao integrar estas previsões com os seus dados específicos da lista de materiais (BOM), a ferramenta disponibiliza uma avaliação personalizada de como eventuais sanções poderão afetar diretamente os seus fornecedores e o seu negócio.
