O que é a UFLPA?
Promulgada originalmente em dezembro de 2021 e entrando em vigor no junho seguinte, a Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) é uma regulamentação que proíbe empresas dos EUA de importar quaisquer bens minerados, fabricados ou produzidos com trabalho forçado patrocinado pelo Estado na Região Autônoma Uigur de Xinjiang (XUAR) na China. A UFLPA amplia a Seção 307 do Tariff Act de 1930 — que já proíbe a importação de bens produzidos por trabalho forçado, trabalho de presidiários ou trabalho por dívida — ao estabelecer uma presunção refutável de que qualquer bem fabricado, total ou parcialmente, na XUAR foi produzido com trabalho forçado.
A lei tem como objetivo tanto a punição quanto a dissuasão. Ao implementar a UFLPA, o governo dos EUA quer responsabilizar o Partido Comunista Chinês (PCC) pela campanha de coerção, opressão e detenção de uigures e outras minorias étnicas e religiosas, cortando o acesso de empresas chinesas envolvidas ao mercado americano multitrilionário. Ao mesmo tempo, os controles de importação buscam desestimular fortemente fabricantes e importadores dos EUA de manter cadeias de suprimentos conectadas à XUAR, onde se concentram os programas chineses de trabalho forçado.
A implementação e o direcionamento da lei ficam sob responsabilidade do Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), um grupo interagências do Department of Homeland Security. Outras agências integrantes do FLETF incluem o Department of Labor, o Department of State, o Department of Justice, o Department of Commerce, o Treasury Department e o Office of the United States Trade Representative. O Customs and Border Protection (CBP) é responsável pela aplicação da UFLPA, com equipes, oficiais e agentes da agência atuando para sinalizar remessas e realizar detenções.
O FLETF e o Department of Homeland Security mantêm uma Lista de Entidades da UFLPA composta por organizações comprovadamente participantes dos vários programas de trabalho forçado promovidos pelo PCC. Empresas e fabricantes dos EUA estão proibidos de importar bens de qualquer entidade desta lista. A Lista de Entidades já foi atualizada diversas vezes desde a publicação inicial, em junho de 2022, e hoje conta com mais de 80 entidades baseadas na China.
Quais setores são alvo da UFLPA?
Quando a UFLPA entrou em vigor em 2022, o FLETF classificou três setores como "setores de alta prioridade": polissilício, algodão e tomate. Segundo o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University, à época, 45% do polissilício fotovoltaico do mundo era fabricado em Xinjiang. A XUAR também produzia 20% do algodão mundial e um quarto da produção global de extrato de tomate. O papel de destaque da região nesses setores os tornou alvos prioritários para o FLETF ao direcionar a estratégia de aplicação da UFLPA pela CBP.
Além do tamanho dessas indústrias, o governo federal se baseou em estudos do Department of Labor. Quando a UFLPA entrou em vigor, a Lista de Produtos Produzidos por Trabalho Infantil ou Forçado da agência incluía 18 produtos chineses. Destes, 10 tinham vínculos com práticas de trabalho forçado em Xinjiang ou entre uigures transferidos para outras regiões. Praticamente todos os produtos envolvidos nesses programas — incluindo algodão, fios, têxteis, luvas, polissilício e derivados do tomate — estavam nos setores prioritários.
O FLETF trabalhou próximo a ONGs para identificar onde "esquemas trabalhistas e violações e abusos de direitos humanos" ocorrem, ajustando os setores prioritários de acordo. Conforme destacado no relatório de 2023, novas áreas potenciais de risco incluem vinil, alumínio, aço, baterias de íons de lítio, cobre, eletrônicos e pneus.
Para fabricantes e importadores dos EUA, o impacto dessas mudanças é a necessidade de agir de forma proativa e atenta para compreender as mudanças no escopo da UFLPA e suas próprias cadeias de suprimentos. As empresas também devem saber que as designações de alta prioridade da CBP podem não refletir imediatamente na aplicação prática, já que a agência atualiza processos conforme novas evidências surgem nos portos de entrada dos EUA.
Destaque: a indústria automotiva
Em dezembro de 2022, o Helena Kennedy Centre for International Justice da Sheffield Hallam University publicou uma análise abrangente, baseada em estudos, reportagens e dados públicos, mostrando como a cadeia de suprimentos automotiva global está profundamente imersa em práticas de trabalho forçado do PCC em Xinjiang. O relatório envolveu diversos dos maiores e mais bem-sucedidos fabricantes automotivos do mundo, como Volkswagen, Honda, Ford, General Motors e Toyota.
O DHS e o FLETF responderam ao que ficou conhecido como o “Relatório Sheffield” de duas formas importantes. Em novembro de 2023, a agência contratou Laura Murphy, principal autora do relatório, como consultora-chefe de políticas para trabalho forçado. Depois, em fevereiro de 2024, a CBP reteve milhares de veículos importados pela Volkswagen — incluindo cerca de 1.000 Porsches e vários milhares de Audis — com base na UFLPA.
Os fabricantes automotivos, por sua vez, mostraram pouca disposição em erradicar o trabalho forçado em suas redes de fornecedores. Muitas montadoras afirmaram que mapear toda a cadeia de suprimentos — inclusive identificando subfornecedores possivelmente operando em Xinjiang — é "inviável". Outro obstáculo citado pela Human Rights Watch foi o temor de retaliação governamental. Especialistas apontaram que montadoras atuando na China evitam falar com seus fornecedores chineses sobre trabalho forçado por receio de represálias. O PCC tem histórico de abrir investigações criminais contra quem auxilia empresas a avaliar exposição a abusos de direitos humanos no país.
Estatísticas e tendências da aplicação da UFLPA
A CBP mantém dados sobre a aplicação da UFLPA, e uma análise dessas estatísticas revela tendências importantes. Nos quase três anos desde a vigência da lei, a CBP vem seguindo de perto os setores de alta prioridade. Eletrônicos — que, segundo o glossário de dados da UFLPA, incluem circuitos integrados, equipamentos automáticos de processamento de dados, produtos solares e eletrônicos de consumo — já somam mais de 5.100 detenções.
Em 2023, as detenções pela UFLPA distribuíram-se assim: Eletrônicos (1.460), Materiais Industriais e de Manufatura (899), Vestuário, Calçados e Têxteis (785), Agricultura e Produtos Preparados (290), Produtos de Consumo e Varejo (199), Máquinas (161), Farmacêuticos, Saúde e Químicos (123), Automotivo e Aeroespacial (51).
Em 2024, houve uma mudança significativa: Eletrônicos (2.623), Vestuário, Calçados e Têxteis (876), Materiais Industriais e de Manufatura (310), Agricultura e Produtos Preparados (229), Automotivo e Aeroespacial (197), Produtos de Consumo e Varejo (109), Farmacêuticos, Saúde e Químicos (95), Máquinas (39).
Em 2024, o setor eletrônico concentrou mais de 87% do valor total das detenções da agência. Enquanto em 2023 a aplicação da UFLPA era mais dividida entre materiais industriais, algodão e eletrônicos, 2024 aponta para uma mudança estratégica crítica do DHS. O governo dos EUA agora destina mais recursos e pessoal para monitorar fabricantes globais de eletrônicos e seus vínculos com Xinjiang. Também chama atenção que as importações de Automotivo e Aeroespacial, apesar de ainda pequenas, saltaram da última para a quinta posição em número de detenções.
O processo de detenção sob a UFLPA
Sob orientação do DHS e do FLETF, a CBP realiza triagens ativas em mais de 300 portos de entrada dos EUA. Se a agência suspeitar que uma remessa viola a UFLPA — seja por ligação com entidades da Lista de Entidades da UFLPA ou com práticas de trabalho forçado na China —, tem autoridade para realizar a detenção. Após uma detenção, o importador dispõe de 30 dias para apresentar resposta.
Durante esse período crítico, os importadores geralmente têm duas opções. Podem solicitar ao diretor do porto a reexportação da remessa detida para outro país. Como explica o DHS em seu site, o pedido pode ser feito "em qualquer momento durante a detenção, desde que a mercadoria não esteja sujeita a apreensão". Outra opção é solicitar uma análise de aplicabilidade. Se feita, o importador tem 30 dias para montar um pacote de resposta à UFLPA. Esses pacotes podem buscar a liberação da remessa por dois caminhos: solicitação de exceção à presunção refutável da lei ou por meio de um "argumento de fora do escopo".
Caso seja feita a solicitação de análise de aplicabilidade e o pacote de resposta seja apresentado dentro do prazo, a CBP analisa a documentação. A agência informa que o tempo de revisão depende da "complexidade da cadeia de suprimentos e outros fatores", mas em média dura de duas a três semanas. Após a revisão, a CBP pode liberar a remessa ou recusá-la caso a comprovação seja insuficiente. Após uma recusa, o importador pode registrar um protesto oficial e, se negado, entrar com ação na U.S. Court of International Trade (CIT).
Critérios de liberação da CBP e como vencer um desafio UFLPA
Quando a CBP detém uma remessa sob a UFLPA, os importadores podem contestar a detenção. Normalmente, empresas dos EUA podem optar por dois caminhos ao montar um pacote de resposta à UFLPA.
O primeiro é solicitar uma exceção à presunção refutável da lei, segundo a qual qualquer bem minerado, fabricado ou produzido total ou parcialmente em Xinjiang, ou por empresa da Lista de Entidades da UFLPA, é considerado feito com trabalho forçado. Para refutar essa presunção, o importador deve apresentar documentação completa demonstrando que, mesmo que a remessa tenha ligação com Xinjiang ou empresa da lista, foi produzida sem uso de trabalho forçado.
A CBP estabeleceu um padrão extremamente elevado para aprovar exceção à presunção refutável. A agência indica que pouquíssimas remessas foram liberadas por esse caminho até o momento. Para argumentos de exceção, empresas precisam apresentar informações em quatro categorias principais:
- 1 Rastreabilidade da cadeia de suprimentos
Importadores devem apresentar documentação rastreando toda a cadeia de suprimentos da remessa detida, incluindo descrições completas de todos os fornecedores e fabricantes (inclusive subníveis), declarações de todos os participantes da cadeia, registros de transações como pedidos de compra, faturas, pagamentos e certificados de origem e registros do fabricante como ordens de produção e comprovantes de capacidade produtiva.
- 2 Sistema de due diligence
As empresas devem demonstrar medidas de due diligence, entre elas engajamento com fornecedores diretos e stakeholders-chave, avaliações de risco por mapeamento da cadeia de suprimentos, criação de código de conduta de fornecedor proibindo trabalho forçado, comunicação desse código em toda a cadeia, monitoramento da conformidade por auditorias e implementação de planos corretivos quando necessário.
- 3 Prova clara e convincente de ausência de trabalho forçado
Possivelmente o critério mais difícil. A documentação exigida inclui registros de trabalhadores comprovando pagamentos, evidências de emprego voluntário, auditorias trabalhistas e documentos de residência dos funcionários.
- 4 Medidas de gestão da cadeia de suprimentos
Importadores precisam apresentar documentação das ações tomadas para mitigar riscos de trabalho forçado, incluindo verificação de stakeholders, inclusão de penalidades específicas em contratos de fornecimento caso o trabalho forçado seja identificado, garantia de acesso a materiais e trabalhadores para verificação e comprovação de controles internos como demonstrações financeiras auditadas.
O que fazer após uma apreensão
Em determinados casos, a CBP pode optar por apreender remessas no porto de entrada. O Código dos EUA exige apreensão — e posteriormente confisco — de certos tipos de mercadoria, incluindo bens roubados ou contrabandeados, substâncias controladas, contrabando específico e explosivos plásticos. A CBP também pode apreender mercadorias utilizadas para facilitar a importação ilegal.
Ao decidir pela apreensão por violação da UFLPA, a remessa é encaminhada ao responsável por Multas, Penalidades e Perdimento (FPFO) do porto, que emite uma carta de Notificação de Apreensão ao importador. Esta notificação orienta o importador sobre como responder à apreensão, incluindo a possibilidade de apresentar petição.
Em geral, o importador pode tomar diferentes providências após ter sua remessa apreendida sob a UFLPA: apresentar uma petição, que será analisada pelo FPFO ou outro funcionário da CBP; solicitar que a CBP agilize o processo de apreensão e confisco; propor um acordo, por escrito, incluindo o pagamento relacionado à reivindicação conforme a 19 U.S.C. 1617; ou entrar com pedido para encaminhamento ao U.S. Attorney para processo judicial de confisco.
Embora a CBP possa apreender remessas, há poucas evidências de que o órgão esteja adotando isso em grande escala. Fabricantes e importadores precisam conhecer suas opções em caso de apreensão sob a UFLPA, mas a prioridade deve ser montar um pacote de resposta abrangente para garantir a liberação da remessa.
Estratégias de compliance para fabricantes
Enquanto importadores podem recuperar remessas ao montar um pacote de aplicabilidade e vencer desafios UFLPA, há formas mais prudentes e vantajosas de proteger bens contra a crescente fiscalização de trabalho forçado. Empresas dos EUA que buscam realmente proteger suas cargas e manter cadeias de suprimentos lícitas e livres de trabalho forçado podem adotar estratégias de compliance UFLPA variadas. Essas medidas ajudam as empresas a conhecer e mitigar sua exposição a riscos de trabalho forçado, estabelecendo os alicerces para uma estratégia mais ampla de compliance comercial.
Due diligence é a base de qualquer processo robusto de gerenciamento de riscos. Empresas comprometidas com a conformidade à UFLPA e com práticas de fornecimento ético precisam de uma infraestrutura interna capaz de executar essa análise. Um sistema robusto de due diligence inclui engajamento direto com todos os atores da cadeia de suprimentos, elaboração e comunicação de um código de conduta rigoroso proibindo trabalho forçado e formalização de um plano de ação corretiva caso um parceiro seja flagrado participando dessas práticas.
Importadores devem conduzir uma auditoria abrangente do seu negócio. Isso ajuda empresas dos EUA a identificar se algum produto ou insumo fabril possui vínculo com Xinjiang ou empresas da Lista de Entidades da UFLPA. Para isso, recomenda-se o uso do Automated Commercial Environment (ACE) da CBP, buscando nos dados de importação itens com códigos HTS associados a produtos ou componentes classificados como alta prioridade pela CBP.
O dual sourcing, ou multisourcing, é uma prática essencial para gestores de commodities e profissionais de sourcing estratégico. Mapear e assegurar relações com fornecedores alternativos traz flexibilidade, resiliência e agilidade operacional — características cruciais durante crises logísticas. Um dual sourcing sólido em toda a cadeia protege contra gargalos, reduz custos de interrupção e facilita a adoção de novas normas de compliance.
Fabricantes norte-americanos devem revisar seus contratos buscando o máximo de flexibilidade caso um fornecedor esteja fora de compliance com a UFLPA. Incluir rescisão por justa causa caso fique comprovado uso de trabalho forçado permite cortar relações sem custos indevidos. Além disso, importadores podem atualizar contratos com clientes buscando minimizar multas por atrasos na hipótese de descobrirem fornecedores fora de compliance.
Como identificar entidades sancionadas na sua cadeia de suprimentos
As sanções dos EUA estão em constante expansão. A natureza dinâmica desses instrumentos de política externa representa um desafio importante para fabricantes e outras empresas dos EUA com fornecedores internacionais.
Identificando fornecedores sancionados com a Z2Data: Visibilidade é fundamental para navegar riscos na sua cadeia de suprimentos, especialmente para identificar possíveis vínculos com entidades sancionadas. Na Z2Data, disponibilizamos as ferramentas e insights necessários para mapear seus subfornecedores e visualizar melhor suas conexões nesse ecossistema complexo. Nosso banco de dados utiliza IA para analisar dados de mais de um bilhão de componentes, 1.000.000 de fornecedores e 200.000 locais de fabricação, revelando relações e riscos que podem impactar seu negócio.
Sanctions Forecasting — Antecipe fornecedores de risco antes que sejam sancionados: Utilizando informações de sanções já existentes, pesquisa avançada e análise de dados, essa abordagem estratégica permite identificar entidades internacionais sob alto risco de sofrer restrições comerciais. O Sanctions Forecasting utiliza múltiplas fontes para prever quais pessoas, organizações ou propriedades podem entrar em listas de sanções, incluindo SDNs e outras entidades listadas, investigações governamentais, relatórios do Congresso e pesquisas acadêmicas ou de ONGs com influência nas políticas federais.
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