¿Qué es la UFLPA?
Promulgada originalmente en diciembre de 2021 y en vigor desde junio siguiente, la Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) es una regulación que prohíbe a empresas estadounidenses importar cualquier producto que haya sido extraído, fabricado o producido utilizando trabajo forzoso patrocinado por el Estado en la Región Autónoma Uigur de Xinjiang (XUAR) en China. La UFLPA amplía la Sección 307 de la Tariff Act de 1930 —que prohíbe importar bienes hechos en un país extranjero con trabajo forzoso, de convictos o en servidumbre— al establecer la presunción refutable de que todos los bienes producidos total o parcialmente en la XUAR fueron hechos con trabajo forzoso.
La ley busca tanto el castigo como la disuasión. Al promulgar la UFLPA, el gobierno de EE. UU. pretende responsabilizar al Partido Comunista Chino (CCP) por su campaña de coerción, opresión y encarcelamiento de uigures y otras minorías étnicas y religiosas, cortando a empresas chinas cómplices el acceso a clientes estadounidenses y restringiendo su entrada al mercado estadounidense de varios billones de dólares. Al mismo tiempo, los controles buscan evitar proactivamente que fabricantes e importadores estadounidenses colaboren con estas empresas y mantengan cadenas de suministro conectadas a la XUAR, donde se concentra la mayor parte de los programas de trabajo forzoso de China.
La implementación y la estrategia general de la ley la supervisa el Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), un grupo interagencial dependiente del Departamento de Seguridad Nacional (DHS). Otras agencias miembro de FLETF incluyen el Departamento de Trabajo, el Departamento de Estado, el Departamento de Justicia, el Departamento de Comercio, el Tesoro y la Oficina del Representante Comercial de EE. UU. Customs and Border Protection (CBP) es el responsable de velar por el cumplimiento de la UFLPA, con equipos, oficiales y agentes en campo identificando envíos y realizando detenciones.
FLETF y el DHS mantienen una UFLPA Entity List conformada por organizaciones identificadas como participantes en los programas de trabajo forzoso del CCP. A empresas y fabricantes de EE. UU. les está estrictamente prohibido importar bienes de cualquiera de las empresas incluidas en esta lista. La Entity List se ha actualizado en varias ocasiones desde su publicación inicial en junio de 2022 y a día de hoy incluye más de 80 entidades radicadas en China.
¿Qué industrias son objeto de la UFLPA?
Cuando la UFLPA entró en vigor en 2022, FLETF designó tres sectores industriales como «de alta prioridad»: polisilicio, algodón y tomate. Según el Helena Kennedy Centre for International Justice de la Sheffield Hallam University, en ese momento el 45 % del polisilicio de calidad fotovoltaica del mundo se producía en Xinjiang. XUAR también generaba el 20 % del algodón y una cuarta parte de la pasta de tomate a nivel global. El peso de la región en estos sectores los convirtió en objetivos claros para FLETF al implementar la UFLPA y orientar la estrategia de CBP.
Además de la magnitud de estas industrias, el gobierno federal recurrió a investigaciones existentes del Departamento de Trabajo. Cuando la UFLPA entró en vigor en 2022, la List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor de la agencia incluía 18 productos de China. De ellos, 10 tenían vínculos a prácticas de trabajo forzoso en Xinjiang o entre uigures transferidos a otros lugares. Prácticamente todos los bienes vinculados con estos programas —incluyendo algodón, hilados, textiles, guantes, polisilicio y productos de tomate— se encontraban en sectores prioritarios.
FLETF ha colaborado estrechamente con la comunidad de ONG para identificar dónde ocurren «esquemas laborales y violaciones de derechos humanos» y ajustar los sectores prioritarios en consecuencia. Según el informe de 2023, nuevas áreas de riesgo incluyen vinilo, aluminio, acero, baterías de iones de litio, cobre, electrónica y neumáticos.
Para fabricantes e importadores de EE. UU., la consecuencia de estos cambios es la necesidad de mantenerse proactivos y vigilantes ante la evolución del alcance de la UFLPA y de su propia cadena de suministro. Las empresas también deben tener presente que las designaciones de prioridad de CBP pueden no coincidir siempre con la vigilancia real, ya que la agencia incorpora nueva evidencia y se adapta con rapidez en los puertos de entrada estadounidenses.
Enfoque en la industria automotriz
En diciembre de 2022, el Helena Kennedy Centre for International Justice de la Sheffield Hallam University publicó una exhaustiva investigación en la que, a través de estudios, reportes y datos públicos, demostró cómo la cadena de suministro automotriz global estaba profundamente ligada a las prácticas de trabajo forzoso del CCP en Xinjiang. El informe implicó a muchos de los mayores y más exitosos fabricantes de automóviles del mundo, incluyendo Volkswagen, Honda, Ford, General Motors y Toyota.
El DHS y el FLETF respondieron a lo que se denominó el «informe Sheffield» de dos modos relevantes aunque discretos. En noviembre de 2023, el organismo incorporó como asesora principal de política de trabajo forzoso a Laura Murphy, autora principal del informe. Luego, en febrero de 2024, el CBP inmovilizó miles de vehículos importados por Volkswagen —incluidos cerca de 1 000 Porsche y varios miles de Audi— en aplicación de la UFLPA.
Por su parte, los fabricantes de automóviles han sido en general muy cautos sobre su capacidad para erradicar el trabajo forzoso en sus redes de proveedores. Muchas empresas del sector han declarado que mapear de manera integral su cadena de suministro —incluyendo proveedores sub-tier radicados en Xinjiang— está «fuera de su alcance». Otro obstáculo de peso, señalado por Human Rights Watch, ha sido la posible represalia gubernamental. Expertos indican que, a menudo, los fabricantes con actividad en China evitan abordar el tema del trabajo forzoso con sus socios y proveedores locales por miedo a sanciones por parte del gobierno. El CCP tiene antecedentes de emprender investigaciones penales contra quienes ayuden a empresas a evaluar su exposición a violaciones de derechos humanos en el país.
Tendencias y estadísticas de cumplimiento UFLPA
CBP mantiene datos sobre la supervisión de la UFLPA, y un repaso a estas cifras revela varias tendencias clave. En casi tres años desde la entrada en vigor de la ley, CBP ha cumplido en gran medida las designaciones de sectores prioritarios. La electrónica —que, según el glosario de la UFLPA, abarca circuitos integrados, equipos de procesamiento de datos automatizados, productos solares y electrónica de consumo— ha representado más de 5.100 detenciones.
En 2023, las detenciones por sector fueron: Electrónica (1.460), Materiales industriales y de manufactura (899), Ropa, calzado y textiles (785), Agricultura y productos preparados (290), Productos de consumo y venta masiva (199), Maquinaria (161), Farmacéuticos, salud y químicos (123), Automoción y aeroespacial (51).
En 2024, la distribución cambió considerablemente: Electrónica (2.623), Ropa, calzado y textiles (876), Materiales industriales y de manufactura (310), Agricultura y productos preparados (229), Automoción y aeroespacial (197), Productos de consumo y venta masiva (109), Farmacéuticos, salud y químicos (95), Maquinaria (39).
En 2024, la electrónica representa más del 87 % del valor total de las detenciones de la agencia. Mientras en 2023 la mayor parte de la acción de la UFLPA se centraba en materiales industriales, productos de algodón y electrónica, en 2024 se observa un giro estratégico clave del DHS. El gobierno estadounidense ahora parece decidido a concentrar una proporción considerable de recursos y personal en la vigilancia de fabricantes electrónicos globales y sus vínculos con Xinjiang. Es destacable también que las importaciones de automoción y aeroespacial, aunque siguen siendo pequeñas, han subido de la última posición a la quinta en número de detenciones.
El proceso de detención bajo la UFLPA
Bajo la dirección del DHS y FLETF, CBP inspecciona de forma activa las importaciones a través de más de 300 puertos de entrada en EE. UU. Si la agencia sospecha que un envío específico vulnera la UFLPA —ya sea por estar vinculado a alguna organización en la UFLPA Entity List o conexo a otras prácticas de trabajo forzoso en China— tiene la autoridad para retenerlo. Tras ejecutar una detención, el importador dispone de 30 días para responder.
En este periodo crítico, el importador suele tener dos opciones. Una, solicitar al director del puerto permiso para reexportar la mercancía detenida a otro país. Según el DHS en su web, el importador puede gestionar este permiso «en cualquier fase del proceso de detención siempre que la mercancía no esté sujeta a decomiso». Dos, pedir la revisión de aplicabilidad. Si se solicita, el importador dispone de 30 días para armar el paquete de respuesta UFLPA. Dichos paquetes pueden lograr la liberación por dos vías: solicitando una excepción a la presunción refutable de la ley, o presentando un «argumento fuera de alcance» (out-of-scope argument).
Si se pide revisión de aplicabilidad y se entrega el paquete de respuesta en el plazo de 30 días, CBP revisa la documentación. Aunque los tiempos de revisión «varían según la complejidad de la cadena de suministro y otros factores», CBP estima un promedio de dos a tres semanas. Una vez realizada la revisión, la agencia puede liberar la mercancía o excluirla de la entrada a EE. UU. si el paquete no proporciona la prueba necesaria. Tras una exclusión, el importador puede presentar una protesta formal, y si ésta es denegada, entablar demanda en la U.S. Court of International Trade (CIT).
Criterios para la liberación por CBP y cómo superar un desafío UFLPA
Cuando el CBP retiene un envío bajo la UFLPA, los importadores pueden impugnar la detención. Existen normalmente dos vías que pueden seguir las empresas estadounidenses al armar el paquete de respuesta UFLPA.
La primera consiste en solicitar una excepción a la presunción refutable de la ley según la cual todo bien extraído, fabricado o producido total o parcialmente en Xinjiang o por una entidad en la UFLPA Entity List fue realizado con trabajo forzoso. Para refutar con éxito esta presunción, el importador debe presentar documentación exhaustiva que demuestre que, aunque el envío se relacione con Xinjiang o con una entidad listada, se produjo completamente libre de trabajo forzoso.
CBP ha establecido una vara extremadamente alta para aprobar este argumento. Según la agencia, muy pocos de los envíos liberados hasta la fecha lo han sido por la vía de excepción. Para fundamentar este tipo de excepciones, CBP exige información en cuatro categorías principales:
- 1 Trazabilidad de la cadena de suministro
El importador debe presentar documentación que trace la cadena de suministro completa del envío detenido, incluyendo descripciones detalladas de todos los proveedores y fabricantes (incluidos sub-tier), declaraciones juradas de todos los agentes de la cadena de suministro, registros de transacciones como órdenes de compra, facturas, pagos y certificados de origen, así como registros de producción y documentación sobre capacidades productivas de los fabricantes.
- 2 Sistema de debida diligencia
La empresa debe demostrar medidas de debida diligencia, incluyendo la colaboración con proveedores directos y partes interesadas clave, realización de evaluaciones de riesgo mediante mapeo de la cadena de suministro, creación de un código de conducta para proveedores que prohíba el trabajo forzoso, comunicación de dicho código a lo largo de la cadena, monitorización del cumplimiento a través de auditorías y remediación mediante planes de acción correctiva.
- 3 Pruebas claras y convincentes de que los bienes no fueron producidos con trabajo forzoso
Esta es probablemente la barrera más difícil de superar. La documentación exigida incluye registros laborales con prueba de pago de salarios, documentación que demuestre empleo voluntario, auditorías laborales y constancia de la residencia de los trabajadores.
- 4 Medidas de gestión de la cadena de suministro
El importador debe aportar prueba documental de las acciones tomadas para mitigar riesgos de trabajo forzoso, incluyendo la evaluación de partes interesadas, incorporación de consecuencias contractuales específicas si se detecta trabajo forzoso, garantizar acceso a materiales y empleados de los proveedores para fines de verificación, y documentación sobre controles internos como estados financieros auditados.
Opciones del importador tras una incautación
En determinados casos, el CBP puede optar por incautar un envío en el puerto de entrada. El Código de EE. UU. estipula que CBP debe proceder a incautación —y, en última instancia, decomiso— respecto a ciertos tipos de mercancías, como bienes robados o de contrabando, sustancias controladas, determinados tipos de contrabando y explosivos plásticos. CBP también puede incautar cualquier mercancía utilizada para facilitar la importación de envíos ilegales.
Cuando CBP decide incautar una importación bajo la UFLPA, el envío se transfiere al Fines, Penalties, and Forfeitures officer (FPFO) del puerto, quien emite una carta de Notificación de Incautación al importador. Estas notificaciones incluyen instrucciones sobre cómo responder, incluyendo la presentación de una petición.
En general, el importador puede emprender una de varias acciones si su envío es incautado bajo UFLPA: presentar una petición para que la evalúe el FPFO u otro personal de CBP; solicitar al CBP la agilización del proceso de incautación y decomiso; ofrecer un acuerdo de conciliación por escrito, con pago conforme a 19 U.S.C. 1617; o presentar una reclamación para remitir el caso al Departamento de Justicia de EE. UU. para decomiso judicial.
Aunque CBP puede incautar envíos, hay poca evidencia de incautaciones a gran escala. Los fabricantes e importadores deben conocer sus vías de recurso si ocurre una incautación UFLPA, pero comprender cómo preparar un paquete de respuesta integral y obtener la liberación debería ser la máxima prioridad.
Estrategias de cumplimiento para fabricantes
Si bien los importadores pueden recuperar sus envíos de CBP presentando documentación y superando un desafío UFLPA, existe una vía más prudente y rentable para proteger los productos de la creciente vigilancia por trabajo forzoso. Las empresas estadounidenses comprometidas a resguardar sus envíos y mantener cadenas de suministro íntegras y libres de trabajo forzoso pueden implementar diversas estrategias de cumplimiento UFLPA. Estas medidas ayudan a las empresas a entender su exposición al riesgo de trabajo forzoso, mitigarla y sentar la base de una estrategia más amplia de cumplimiento comercial.
La debida diligencia es la base de cualquier proceso sólido de gestión de riesgos. Las empresas comprometidas con el cumplimiento UFLPA y las buenas prácticas de adquisición ética deben contar con una infraestructura interna robusta para realizarla. Un sistema fuerte de debida diligencia incluye la participación directa con todos los interesados de la cadena de suministro, la redacción y comunicación de un código de conducta estricto que prohíba el trabajo forzoso y la definición de un plan de acción correctiva en caso de identificarse prácticas irregulares dentro de la cadena.
Los importadores deben realizar una auditoría exhaustiva de su empresa. Llevar a cabo una auditoría permite a las compañías estadounidenses comprender si alguno de sus productos o insumos de fabricación está vinculado a Xinjiang o a empresas incluidas en la UFLPA Entity List (lista de entidades sancionadas por la UFLPA). Para ello, los importadores deben utilizar el sistema Automated Commercial Environment (ACE) de CBP para buscar en sus datos de importación aquellos artículos con códigos Harmonized Tariff Schedule (HTS) relacionados con productos o componentes que CBP clasifica como de alta prioridad.
El doble suministro, o multisourcing, es una práctica invaluable para los gestores de categorías y los profesionales de compras estratégicas. Identificar y asegurar relaciones con proveedores alternativos proporciona flexibilidad, resiliencia y agilidad operativa, características cruciales durante crisis logísticas. Un esquema robusto de doble suministro a lo largo de la cadena de suministro puede fortalecer a las empresas frente a cuellos de botella, reducir los costes de las interrupciones de la cadena y agilizar la adopción de nuevas normativas de cumplimiento.
Los fabricantes estadounidenses deben revisar sus contratos para incluir la mayor flexibilidad posible en caso de que un proveedor no cumpla con la UFLPA. Incluir cláusulas de rescisión por causa justificada en caso de uso de trabajo forzado otorga a los importadores la capacidad de romper lazos con fabricantes involucrados y buscar fuentes alternativas sin incurrir en costes exorbitantes. Asimismo, los importadores pueden actualizar sus contratos con clientes para minimizar penalizaciones por retrasos si descubren que sus proveedores no cumplen con la UFLPA.
Cómo identificar entidades sancionadas en su cadena de suministro
Las sanciones estadounidenses se amplían continuamente. La naturaleza en evolución de estos instrumentos de política exterior representa un reto complejo para los fabricantes y otras empresas estadounidenses que trabajan con proveedores internacionales.
Identificar proveedores sancionados con Z2Data: la visibilidad es fundamental para gestionar los riesgos en su cadena de suministro, especialmente al descubrir posibles vínculos con entidades sancionadas. En Z2Data proporcionamos herramientas y perspectivas necesarias para identificar y mapear sus proveedores de sub-tier, ofreciéndole una visión más clara de sus conexiones en esta compleja red. Nuestra base de datos utiliza IA para analizar datos de más de mil millones de piezas, 1.000.000 de proveedores y 200.000 ubicaciones de fabricación, con el fin de revelar relaciones entre proveedores y los riesgos asociados que podrían afectar su negocio.
Pronóstico de sanciones — Encontrar proveedores de riesgo antes de que sean sancionados: Aprovechando información actual de sanciones, investigación a alto nivel y análisis de datos, este enfoque estratégico puede determinar qué entidades internacionales están en mayor riesgo de ser designadas para estas restricciones comerciales. Sanctions Forecasting utiliza diferentes recursos para predecir con exactitud qué personas, organizaciones o propiedades pueden ser añadidas a listas de sanciones, incluyendo los SDN actuales y otras entidades incluidas, investigaciones gubernamentales e informes del congreso, así como reportes académicos y de ONG con influencia reconocida en las políticas federales.
La Sanctions Watchlist de Z2Data le ayuda a anticipar qué fabricantes y empresas están en riesgo de ser sancionados a nivel global. Lo hace al monitorizar 28 listas diferentes en 16 países, incluyendo EE. UU., Canadá, Francia, Japón, China, Reino Unido, entre otros. Al integrar estas previsiones con los datos específicos de su lista de materiales (BOM), la herramienta le ofrece una visión personalizada de cómo posibles sanciones pueden afectar directamente a sus proveedores y a su negocio.
