Ein allgegenwärtiges Warnetikett
Das Etikett findet sich nahezu überall: an Möbeln, Spielzeug, Kleidung und sogar an Lebensmitteln. Üblicherweise enthält es ein Piktogramm mit einem schwarzen Ausrufezeichen in einem gelben Dreieck. Begleitet wird das Bild von einem fett gedruckten „WARNING" sowie einem Text, der erklärt, dass das Produkt, an dem das Etikett angebracht ist, Sie Chemikalien aussetzen kann, die nach Kenntnis des Bundesstaates Kalifornien Krebs, Geburtsfehler oder andere Fortpflanzungsschäden verursachen. Schließlich folgt eine Internetadresse: www.P65Warnings.ca.gov.
Diese Etiketten, die in den letzten Jahren zu allgegenwärtigen Elementen auf Verpackungen, Behältern und Warenanhängern geworden sind, gehen auf die kalifornische Proposition 65 zurück. Das Gesetz wird von der kalifornischen Behörde für die Bewertung von Umwelt- und Gesundheitsgefahren (Office of Environmental Health Hazard Assessment, OEHHA) verwaltet und verpflichtet Unternehmen, die Bevölkerung Kaliforniens zu informieren, falls ihre Produkte sie Chemikalien aussetzen könnten, die die genannten gesundheitsschädlichen Wirkungen verursachen. Die offiziell als Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act of 1986 bekannte Vorschrift besteht zwar seit nahezu vier Jahrzehnten, hat jedoch in den letzten Jahren einige entscheidende Neuerungen erfahren. Zum einen wurden die konkreten Anforderungen des Gesetzes selbst erweitert. Zum anderen haben sich die Durchsetzungsmechanismen, auf die sich der Bundesstaat Kalifornien zur Bestrafung nicht konformer Organisationen stützt, in mehreren auffälligen und bemerkenswerten Weisen weiterentwickelt. Eine Folge dieser jüngsten Änderungen an Prop 65 ist, dass die Risiken für Akteure, die sich entscheiden, die Umweltvorschrift zu ignorieren, heute ganz andere sind als beispielsweise noch vor einem Jahrzehnt.
Viele in Kalifornien tätige Unternehmen haben gegenüber Prop 65 historisch eine gewisse Gelassenheit, wenn nicht gar völlige Gleichgültigkeit an den Tag gelegt. Die sich wandelnde regulatorische Landschaft macht diesen Ansatz jedoch zu einer zunehmend brüchigen Compliance-Strategie. Unternehmen, die auf die gesetzlich vorgeschriebenen Warnetiketten verzichten oder ihre Produkte nicht auf die unter California Prop 65 fallenden Chemikalien prüfen, setzen sich einem größeren Risiko aus, als ihnen vermutlich bewusst ist. Fachleute, die es versäumen, ihre Organisationen ausreichend auf die strengen Anforderungen und die einzigartig strafenden Durchsetzungsmethoden der Vorschrift vorzubereiten, tun dies nun auf eigene Gefahr.
Die Entwicklung von California Prop 65
Der Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act of 1986 trat 1988 in Kraft. Damals umfasste er insgesamt 235 Chemikalien. Dazu zählten Verbindungen wie Arsen, Cadmium und Dichlordiphenyltrichlorethan (DDT), das berüchtigte Insektizid, das für seine zahlreichen schädlichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt bekannt ist. Die Vorschrift verpflichtet Unternehmen zur Anbringung von Warnetiketten, wenn ihre Produkte eine „erhebliche Exposition" gegenüber einer der im Gesetz aufgeführten Chemikalien aufweisen. Während einige Chemikalien auf der Liste des Gesetzes unter allen Umständen ein Warnetikett erfordern, müssen andere nur dann mit dem Warnhinweis versehen werden, wenn sie bestimmte „Safe-Harbor"-Werte überschreiten. Laut OEHHA bezeichnet ein Safe-Harbor-Wert „ein Expositionsniveau gegenüber einer gelisteten Chemikalie, das keine Proposition-65-Warnung erfordert". Mit anderen Worten: Unternehmen wird „Safe Harbor" von den Warnanforderungen der Proposition 65 gewährt, wenn die Chemikalie in ihrem Produkt in einer Menge auf oder unter diesen Werten vorkommt. Von den derzeit über 900 Chemikalien auf der Liste der Vorschrift hat die OEHHA für etwa 300 Safe-Harbor-Werte festgelegt. Die finanzielle Strafe für die Nichteinhaltung der Proposition 65 kann bis zu 2.500 $ pro Tag für jeden einzelnen Verstoß betragen.
Die OEHHA verabschiedete im August 2016 neue Vorschriften für Prop 65, und diese Änderungen traten zwei Jahre später, im Sommer 2018, in Kraft. Zu den bemerkenswertesten Änderungen gehören neue Anforderungen an die Warnetiketten, die nun den Namen mindestens einer der auf der Liste der Behörde aufgeführten Chemikalien, die Adresse der Proposition-65-Website der OEHHA sowie das dreieckige gelbe Symbol enthalten müssen, das in so vielen kommerziellen Produkten zu einem nahezu unausweichlichen visuellen Element geworden ist. Vielleicht noch wichtiger ist, dass die Behörde den Kreis der Unternehmen erweitert hat, die für die Anbringung des Warnetiketts verantwortlich sind. E-Commerce-Websites wie Amazon müssen nun Prop-65-Warnungen für Produkte bereitstellen, die für Kalifornien bestimmt sind. Um sich jedoch gegen jegliche Aussicht auf Rechtsstreitigkeiten abzusichern, versehen viele dieser Websites einfach nahezu alles, was sie verkaufen, mit den Etiketten. Die Folge war wohl eine Art Übersättigung des Marktes mit dem Prop-65-Etikett, die die Wirksamkeit der Warnung verwässert. Wir haben uns an die alarmierende Sprache und Bildsprache gewöhnt, in die die Vorschrift gehüllt ist, und sind darauf konditioniert, visuelle Informationen zu ignorieren, die ihre Dringlichkeit und Schlagkraft verloren haben. Wenn viele Verbraucher heute das markante gelbe Piktogramm auf Produkten oder Produktseiten sehen, gleiten ihre Blicke einfach darüber hinweg.
Doch während diese regulatorischen Änderungen die zunehmende Allgegenwart dieser Warnungen erklären, sind sie nicht für das steigende Risikoniveau nicht konformer Unternehmen verantwortlich. Um die finanziellen Folgen zu verstehen, die Organisationen drohen, wenn sie die Bevölkerung Kaliforniens nicht angemessen vor giftigen Chemikalien in ihren Produkten warnen, muss man beim weitläufigen Durchsetzungssystem ansetzen, das in den vergangenen Jahrzehnten nach und nach rund um Prop 65 aufgebaut wurde.
Der Wilde Westen der Cal-Prop-65-Durchsetzung
Es mag manche Menschen verblüffen zu erfahren, dass weder der Bundesstaat Kalifornien noch die OEHHA oder die Staatsanwaltschaft (Attorney General's Office) irgendwelche Durchsetzungsmaßnahmen für Prop 65 ergreifen. Stattdessen verlassen sie sich auf eine Vielzahl nichtstaatlicher Organisationen, darunter Verbraucherschutz- und Umweltschutzverbände, um Klagen gegen Unternehmen einzureichen, die die Vorschrift nicht einhalten. Gruppen wie das Center for Advanced Public Awareness, die Ecological Rights Foundation und Keep America Safe and Beautiful agieren faktisch als Unternehmen zur Marktüberwachung, suchen nach Produkten und Unternehmen, die die Anforderungen von Prop 65 nicht erfüllen, und reichen Klagen gegen sie ein.
Neben der Phalanx aus gemeinnützigen Organisationen und LLCs gibt es eine weitere Gruppe ungewöhnlicher Akteure, die sich damit beschäftigen, verstoßende Unternehmen für die Nichteinhaltung zur Rechenschaft zu ziehen. Es handelt sich um Privatpersonen, Anwälte und Anwaltskanzleien, die unter dem Deckmantel von California Prop 65 Klagen einreichen. Im Laufe der Jahre ist diese Gruppe jedoch unter einem anderen, abfälligeren Namen bekannt geworden: „Bounty Hunters" (Kopfgeldjäger).
Diese Akteure knüpfen einen Großteil ihrer Karriere und ihres Einkommens daran, Klagen gegen Unternehmen einzureichen, von denen sie glauben, dass sie gegen Prop 65 verstoßen, und sie folgen im Allgemeinen alle einem ähnlichen Drehbuch. Zunächst nehmen sie ein einzelnes Produkt ins Visier, von dessen Nichtkonformität sie in hohem Maße überzeugt sind, häufig weil sie vermuten, dass es eine der Prop-65-Chemikalien enthält, aber das erforderliche Warnetikett nicht aufweist. Der kalifornische Attorney General verlangt von Klägern, ihren Klagen ein „Certificate of Merit" beizufügen, in dem sie versichern, „eine oder mehrere Personen mit einschlägiger und angemessener Erfahrung oder Fachkenntnis konsultiert zu haben, die Fakten, Studien oder andere Daten zur Exposition gegenüber der gelisteten Chemikalie, die Gegenstand der Klage ist, geprüft haben". Aufgrund dieser rechtlichen Anforderung für die Klageerhebung führen Kläger in der Regel eigene Tests durch, um das Vorhandensein der Chemikalie im Produkt zu bestätigen, oder ergreifen eine andere Maßnahme, um ihre Behauptung zu untermauern.
Sobald eine dieser Parteien die Verstoßmitteilung (Notice of Violation, NOV) ausstellt und Klage gegen ein Unternehmen einreicht, geht die Beweislast auf den Beklagten über, der nachweisen muss, dass sein Produkt die fragliche Chemikalie nicht in Mengen enthält, die außerhalb der California-Prop-65-Konformität liegen. Da die meisten Unternehmen die hohen finanziellen Kosten eines langwierigen Rechtsstreits schlicht nicht tragen wollen, enden die allermeisten dieser Klagen mit einem Vergleich und kommen nie vor Gericht.
Wie der Staatssekretär der California Health and Welfare Agency, Thomas E. Warriner, bereits 1988, als das Gesetz gerade in Kraft trat, es formulierte, besteht die Wirkung der Proposition 65 darin, „jeden im Bundesstaat zum Hilfssheriff zu ernennen". Die lukrativen Möglichkeiten, die das dezentrale, ungezügelte Durchsetzungssystem von Prop 65 schafft, haben einen regelrechten Wirtschaftszweig aus Kopfgeldjägern, Vollstreckern und anderen gewinnorientierten Akteuren hervorgebracht, die sich darauf konzentrieren, großen, finanzstarken Unternehmen Vergleiche abzuringen. Das Gesetz hat insgesamt ein ganzes Ökosystem geschaffen, das, je nach Sichtweise, in gutem oder bösem Glauben handelt, die Umweltvorschrift stützt und sie zu einem besonders gefährlichen Gesetz macht, mit dem man besser nicht in Konflikt gerät.
Der Anstieg der Prop-65-Klagen und ihre Opfer
Die Ökonomie der Durchsetzung und der Klagen rund um California Prop 65 ist recht einfach. Die finanzielle Strafe für Zuwiderhandelnde beträgt bis zu 2.500 $ pro Tag für jedes Produkt, das nicht mit dem Gesetz konform ist. Die Kläger, oft auch „private Vollstrecker" genannt, die mit ihren Klagen Erfolg haben, haben Anspruch auf 25 % der vom Gericht verhängten Zivilstrafen zuzüglich der Erstattung der Anwaltskosten. Letzterer Punkt ist wichtig. Nicht die Kläger und auch nicht die OEHHA erhalten den Löwenanteil der bei California-Prop-65-Klagen zugesprochenen Gelder. Vielmehr sind die Hauptnutznießer dieser Urteile die Anwälte. In jedem beliebigen Jahr vereinnahmen Anwälte und ihre Kanzleien zwischen 70 und 80 Prozent der gesamten aus Proposition-65-Klagen zugesprochenen Gelder. Nimmt man 2018 als Beispiel, so wurden über 35 Millionen $ an Prop-65-Vergleichen ausgezahlt. Von dieser Gesamtsumme gingen rund 27 Millionen $ (also 77 Prozent) an die Anwälte und Kanzleien, die die privaten Vollstrecker vertraten.
Höhe und Volumen der Auszahlungen für California-Prop-65-Vergleiche sind in diesem Jahrhundert erheblich gestiegen. Im Jahr 2002 beliefen sich die mit der Vorschrift zusammenhängenden Vergleiche auf insgesamt etwas mehr als 8 Millionen $. Zwei Jahrzehnte später, im Jahr 2022, war diese Zahl um über 200 % angeschwollen und erreichte fast 26 Millionen $ (die Vergleichssummen haben sich in den letzten Jahren tatsächlich etwas eingependelt). Vollstrecker und Kopfgeldjäger reichen jedes Jahr Tausende von Proposition-65-Mitteilungen ein, die Hunderte von Vergleichen nach sich ziehen. In einigen Fällen werden bestimmte Unternehmen in mehreren Klagen von mehreren Klägern ins Visier genommen, was zu erheblichen kumulierten Auszahlungen führt. In anderen Fällen werden Unternehmen von einer einzigen Interessengruppe und der mit ihr verbundenen Kanzlei zu hohen, sechsstelligen Vergleichen gezwungen.
Gesamte Prop-65-Vergleichszahlungen im Zeitverlauf
Verteilung der Vergleichssummen 2018
Praxisbeispiele für Vergleiche
Im Jahr 2022 wurde Home Essentials & Beyond, Inc., ein Haushaltswaren- und Wohndekorationsunternehmen mit Sitz in Jersey City, NJ, von drei verschiedenen Klägern wegen Bleiexposition verklagt. Die daraus resultierenden Vergleiche beliefen sich auf insgesamt 130.000 $.
Im selben Jahr musste Montalvan's Sales, ein familiengeführter Vertrieb für ethnische Lebensmittel mit Sitz in Ontario, Kalifornien, 260.000 $ wegen der Exposition gegenüber Blei und Bleiverbindungen zahlen.
Im Jahr 2021 wurde Mystic Apparel, ein inzwischen aufgelöstes Bekleidungsunternehmen mit Sitz in New York City, von der Consumer Advocacy Group verklagt, weil es Verbraucher Di(2-ethylhexyl)phthalat, auch bekannt als DEHP, ausgesetzt hatte. Das Urteil des Attorney General führte zu einem erstaunlichen Gesamtvergleich von 450.000 $.
Schließlich musste Dollar Tree, die beliebte landesweite Discountkette, 2017 fast 1 Million $ zahlen, nachdem festgestellt worden war, dass mehrere im Geschäft verkaufte Produkte DEHP oberhalb der Safe-Harbor-Werte enthielten.
Für ein Fortune-500-Unternehmen wie Dollar Tree mögen solche Urteile keine große Abschreckung darstellen. Doch Vergleiche dieser Größenordnung könnten kleineren Unternehmen einen schweren, womöglich sogar nicht wiedergutzumachenden finanziellen Schlag versetzen. Und weil es so viele „zu Hilfssheriffs ernannte" Einzelpersonen, Interessengruppen und Kanzleien mit umfassender Erfahrung darin gibt, solche Auszahlungen zu erwirken, setzt sich jedes in Kalifornien tätige Unternehmen, das gegen Prop 65 verstößt, einem erheblichen wirtschaftlichen Risiko aus.
| Unternehmen | Jahr | Verstoß | Vergleichssumme |
|---|---|---|---|
| Dollar Tree | 2017 | DEHP oberhalb der Safe-Harbor-Werte | ~$1,000,000 |
| Mystic Apparel | 2021 | Exposition gegenüber DEHP (Di(2-ethylhexyl)phthalat) | $450,000 |
| Montalvan's Sales | 2022 | Exposition gegenüber Blei und Bleiverbindungen | $260,000 |
| Home Essentials & Beyond | 2022 | Bleiexposition (3 Kläger) | $130,000 |
Gute Absichten, fragwürdige Akteure und gefährdete Unternehmen
Als die California Proposition 65 1986 erstmals verabschiedet wurde, verfolgte sie ein lobenswertes Ziel. Der Bundesstaat Kalifornien und die OEHHA wollten nicht nur Unternehmen bestrafen, die Bürger potenziell schädlichen Chemikalien aussetzen, sondern auch Druck auf Unternehmen ausüben, ihre Produktrezepturen zu überdenken, um wettbewerbsfähig und profitabel zu bleiben. Das Warnetikett sei schlecht fürs Geschäft, so der Gedanke. Um ihre Umsätze stabil zu halten und einen Einbruch ihres öffentlichen Ansehens zu verhindern, würden Unternehmen schädliche Stoffe schließlich aus ihren Produkten entfernen.
In einigen Fällen hat der Bundesstaat dieses Ziel erfolgreich erreicht. 2013 änderte Coke als Reaktion auf Prop 65 die Verwendung von 4-MEI, einem potenziellen Karzinogen in seinem wichtigsten Erfrischungsgetränk. Auch andere große Konzerne, darunter Gillette, haben ähnliche Rezepturänderungen vorgenommen, um das Gesetz einzuhalten. Doch die Gesamtwirkung der Proposition 65 und ihre Demokratisierung der Durchsetzung gehen über das bloße Bewegen von Konzernen zu sichereren Produkten hinaus. Die Vorschrift hat für Unternehmen jeder Größe ein Minenfeld geschaffen und macht sowohl multinationale Konzerne als auch KMU zu attraktiven Zielen für Klagen. Organisationen, die Produkte, die eine der über 900 Chemikalien auf der Prop-65-Liste enthalten, nicht mit Warnetiketten versehen oder die nicht die nötige Sorgfalt walten lassen, um die chemischen Profile ihrer Produkte zu kennen, riskieren Zahlungen in Höhe von Hunderttausenden von Dollar.
Aufgrund der schieren Menge an California-Prop-65-Warnetiketten, die heute in Geschäften, Regalen und Lagern kursieren, stumpft man leicht gegenüber den berechtigten gesundheitlichen Hinweisen ab, die sie ernsthaft vermitteln. Für viele Verbraucher sind die Etiketten vage und unbelegt und sagen möglicherweise mehr über die besondere Politik Kaliforniens aus als über den Inhalt eines bestimmten Produkts. Unternehmen können es sich jedoch nicht leisten, die Vorschrift mit derselben gleichgültigen Skepsis zu behandeln. Wenn sie sich vor potenziell schwerwiegenden finanziellen Strafen schützen wollen, müssen sie die Heerschar von Anwälten, Bürgervollstreckern und Verbraucherschutzfirmen einkalkulieren, die entschlossen sind, jedem Unternehmen, das California Proposition 65 wissentlich oder unwissentlich missachtet, einen Vergleich abzuringen.
