ความเสี่ยงห่วงโซ่อุปทานจากมาตรการควบคุมแร่สำคัญของจีน (ตอนที่ 1)

‍บทความนี้เป็นตอนแรกในซีรีส์สองตอนที่วิเคราะห์มาตรการควบคุมการส่งออกแร่ของจีนและผลกระทบต่อห่วงโซ่อุปทานในอนาคต

สาระสำคัญของบทความ

• มาตรการควบคุมการส่งออกของจีนเป็นการตอบโต้ต่อมาตรการควบคุมการส่งออกเข้มงวดของสหรัฐฯ ซึ่งจำกัดการเข้าถึงชิปขั้นสูงสุด อุปกรณ์การผลิตเซมิคอนดักเตอร์ ซอฟต์แวร์ และรายการประเภท “dual-use” (ใช้ได้ทั้งเชิงพลเรือนและทหาร) อื่น ๆ ของจีน
• ข้อจำกัดการส่งออกทั้งในแร่และอุปกรณ์การแปรรูปแร่แสดงให้เห็นว่าจีนกำลังสร้างโปรแกรมควบคุมการส่งออกที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมีเป้าหมายไม่เพียงแค่จำกัดการส่งออกแร่ที่ผลิตจากจีนไปสหรัฐฯ แต่ยังป้องกันไม่ให้คู่แข่งทางภูมิรัฐศาสตร์หลักเข้าถึงอุปกรณ์ที่ใช้สร้างห่วงโซ่อุปทานทางเลือกด้วย
• แต่ละประเทศอาจประสบกับความท้าทายอย่างมากในการทดแทนขีดความสามารถในการผลิตแร่ของจีน เนื่องจากทั้งอุปกรณ์มาตรฐานอุตสาหกรรมและการขยายกำลังผลิตเชิงพาณิชย์ของกระบวนการแปรรูปในประเทศอื่น ๆ ยังไม่เทียบเท่าจีน

สำรวจมาตรการควบคุมแร่สำคัญล่าสุดของจีน

ตลอด 6 เดือนที่ผ่านมา จีนได้ประกาศข้อจำกัดทางการค้าสำหรับการส่งออกแร่หลายประเภทที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์จำนวนหลายระลอก แร่ทั้งหมดนี้ได้รับการจัดให้เป็น “Critical” (แร่สำคัญ) โดย United States Geological Survey (USGS) ประกาศ 2 ฉบับที่ออกในช่วงปลายปี 2024 และต้นปี 2025 โดยเฉพาะได้สร้างความกังวลต่อหลากหลายอุตสาหกรรม ทำให้องค์กรเร่งสำรวจและประเมินห่วงโซ่อุปทานพร้อมกับบทบาทของแร่ที่ถูกควบคุมเหล่านี้ในระบบ

เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2024 กระทรวงพาณิชย์ของจีน (MOFCOM) ประกาศข้อจำกัดการส่งออกสินค้า “dual-use” ไปยังสหรัฐฯ ซึ่งข้อจำกัดดังกล่าวมีผลกระทบต่อแกลเลียม เจอร์เมเนียม พลวง และวัสดุ “superhard” อื่น ๆ แม้จะไม่มีนิยามเพิ่มเติมของวัสดุ “superhard” สามแร่ที่กล่าวถึงข้างต้นมีการตรวจสอบวัตถุประสงค์การใช้งาน (end-use checks) เพื่อคัดกรองวัตถุดิบที่อาจถูกส่งไปใช้ในสหรัฐฯ

สองเดือนต่อมา ในวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2025 จีนได้ประกาศ อย่างไม่เป็นทางการว่าจะต้องใช้ใบอนุญาตส่งออกสำหรับแร่และผลิตภัณฑ์อนุพันธ์อีก 5 ชนิด ได้แก่ ทังสเตน เทลลูเรียม บิสมัท อินเดียม และโมลิบดีนัม แม้มาตรการนี้จะยังไม่จำกัดการส่งออกโดยตรงไปยังสหรัฐฯ ข้อจำกัดเพิ่มเติมต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตก็ถือเป็นประเด็นที่น่ากังวลอย่างยิ่ง

วัตถุประสงค์หลักของข้อจำกัดเหล่านี้มุ่งเน้นที่การควบคุมวัตถุที่มีศักยภาพในการใช้งานทางการทหาร นอกจากนี้ มาตรการควบคุมการส่งออกก็ยังเป็นการโต้ตอบต่อมาตรการควบคุมการส่งออกเข้มงวดของสหรัฐฯ ซึ่งได้จำกัดการเข้าถึงชิปขั้นสูงสุด อุปกรณ์การผลิตเซมิคอนดักเตอร์ ซอฟต์แวร์ และสินค้าประเภท “dual-use” อื่น ๆ ที่อาจนำไปใช้ในด้านการทหาร

รูปแบบที่ทวีความรุนแรงของมาตรการควบคุมการส่งออกแร่สำคัญของจีน

แม้จะดูเหมือนว่ามาตรการใหม่ของจีนเกิดขึ้นอย่างกะทันหันหรือเป็นปฏิกิริยาตอบโต้โดยตรงต่อมาตรการของสหรัฐฯ แต่ความจริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของรูปแบบที่ใหญ่กว่าจากพรรคคอมมิวนิสต์จีน (CCP) ตั้งแต่ปี 2020 เมื่อจีนเริ่มใช้ระบอบควบคุมการส่งออก ก็มีกระบวนการออกข้อจำกัดใหม่อย่างต่อเนื่อง จนถึงปี 2023 ที่จีนเพิ่มข้อจำกัดทางการค้าอย่างมีนัยสำคัญ จีนมีแนวโน้มชัดเจนในการจำกัดการส่งออกแร่โดยเริ่มจากกำหนดให้ต้องขอใบอนุญาตส่งออกแร่เฉพาะในบางรัฐ ก่อนที่จะห้ามส่งออกแร่บางประเภทไปยังสหรัฐฯ ตัวอย่างกรณีแกลเลียม เจอร์เมเนียม และพลวง จีนได้ออกข้อกำหนดให้ต้องขอใบอนุญาตส่งออกตั้งแต่ปี 2023 หนึ่งปีต่อมา รัฐบาลจีนก็ห้ามส่งออกแร่เหล่านี้ไปยังสหรัฐฯ และหน่วยงานในสหรัฐฯ

แม้จะดูเหมือนว่ามาตรการใหม่ของจีนเกิดขึ้นอย่างกะทันหันหรือเป็นปฏิกิริยาตอบโต้โดยตรงต่อมาตรการของสหรัฐฯ แต่ความจริงแล้วเป็นส่วนหนึ่งของรูปแบบที่ใหญ่กว่าจากพรรคคอมมิวนิสต์จีน (CCP)

นอกจากจะจำกัดหรือห้ามการส่งออกแร่และแร่หายาก จีนยังดำเนินมาตรการจำกัดการส่งออกอุปกรณ์การผลิตที่ใช้ในการแปรรูปแร่เหล่านั้นด้วย ตัวอย่างล่าสุด จีนประกาศ ห้ามเทคโนโลยีการผลิตแกลเลียมและวัสดุแคโทดอื่น ๆ นอกจากนี้หลายแร่ที่จีนจำกัด ยังมีการจำกัดอุปกรณ์ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการแปรรูปด้วย

เมื่อพิจารณารวม ข้อจำกัดการส่งออกทั้งในแร่และอุปกรณ์ที่เกี่ยวข้องนี้แสดงถึงการสร้างโปรแกรมควบคุมการส่งออกที่มีความสามารถมากขึ้นของจีน ซึ่งออกแบบมาเพื่อจำกัดการไหลเวียนของแร่จากจีนไปยังสหรัฐฯ พร้อมทั้งขัดขวางไม่ให้คู่แข่งทางภูมิรัฐศาสตร์หลักสามารถจัดหาห่วงโซ่อุปทานสำรองผ่านการเข้าถึงอุปกรณ์แปรรูปที่จำเป็น ในขณะที่สหรัฐฯ เพิ่มมาตรการควบคุมการส่งออกและข้อจำกัดต่อจีน ความพยายามเชิงกลยุทธ์นี้ในการตัดสหรัฐฯ ออกจากแร่สำคัญและอุปกรณ์การผลิตแปรรูปจึงน่าจะดำเนินต่อไป

ความแตกต่างระหว่างมาตรการควบคุมการส่งออกไม่เป็นทางการกับเป็นทางการ

หนึ่งในความท้าทายในการระบุมาตรการควบคุมการส่งออกของจีนคือความไม่เป็นทางการของมาตรการเหล่านั้น (ในขณะที่มาตรการด้านส่งออกของสหรัฐฯ มีความโปร่งใสต่อทุกฝ่ายทั้งในและนอกประเทศ) ยกตัวอย่างกรณีแกลเลียมที่ตั้งแต่ปี 2023 ต้องขอใบอนุญาตส่งออกแต่ยังไม่มีการห้ามส่งออกอย่างเป็นทางการไปยังสหรัฐฯ และหน่วยงานในสหรัฐฯ จนถึงเดือนธันวาคม 2024 แม้จะมีความแตกต่างระหว่างการต้องขอใบอนุญาตกับการห้ามโดยสมบูรณ์ แต่ Fastmarkets ซึ่งเป็นผู้รวบรวมข้อมูลตลาด รายงานว่า ตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2023 ยังไม่มีวัตถุดิบส่งตรงไปยังสหรัฐฯ หลังการประกาศข้อกำหนดใช้ใบอนุญาต แสดงว่าการห้าม (ban) นั้นเกิดขึ้นในทางปฏิบัติตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2023 ไม่ใช่ปลายปี 2024 ความแตกต่างระหว่างการห้ามตามกฎหมายและการห้ามโดยพฤตินัยที่มีผลในความเป็นจริงแม้ยังไม่ถูกตราเป็นกฎหมายจึงเป็นแกนสำคัญในการประเมินผลกระทบต่อห่วงโซ่อุปทาน ความสามารถของรัฐบาลในการออก “shadow bans” ทำให้ห่วงโซ่อุปทานแร่อาจถูกกระทบในทันทีแม้จะไม่มีข้อกฎหมายใหม่อย่างเป็นทางการ สุดท้าย ประสบการณ์ตรงของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในตลาดเหล่านี้จึงสำคัญยิ่งกว่ากฎหมายการค้าอย่างเป็นทางการในบางสถานการณ์

การประเมินผลกระทบของข้อจำกัดการส่งออกแร่สำคัญของจีน

แม้ข้อจำกัดการส่งออกจะส่งผลต่อแร่หลากหลายชนิดที่ USGS จัดว่าเป็น “critical” แต่กรณีบริษัทได้รับผลกระทบในทางลบจากมาตรการเหล่านี้ที่เปิดเผยต่อสาธารณะยังมีน้อย หนึ่งในกรณีที่เป็นที่รู้จักคือ Henkel AG ประกาศ force majeure หรือเหตุสุดวิสัยที่กระทบต่อการจัดหาชิ้นส่วน แม้ในกรณีนี้ ผลกระทบครอบคลุมเพียง 2 ผลิตภัณฑ์ โดยรวมแล้วดูเหมือนว่าบริษัทต่าง ๆ สามารถค้นหาและจัดหาแหล่งแร่ทดแทนสำหรับการผลิต หรือดำเนินมาตรการลดความเสี่ยงอื่น ๆ หรือในบางกรณีเลือกไม่เปิดเผยปัญหาในการจัดหาต่อสาธารณะ

แม้ผลกระทบในปัจจุบันยังจำกัด อย่างไรก็ดี ยังมีปัจจัยสำคัญที่ต้องจับตาอย่างใกล้ชิด

• ประการแรก อุตสาหกรรมที่ได้รับผลกระทบหนักจากการจำกัดแร่ของจีนน่าจะได้สำรองวัตถุดิบเอาไว้มากแล้ว ซึ่งจะทำให้ผลกระทบที่แท้จริงต่อห่วงโซ่อุปทานเกิดขึ้นล่าช้าออกไปในอนาคต
• ประการที่สอง ข้อจำกัดที่จีนกำหนดต่ออุปกรณ์แปรรูปแร่อาจขัดขวางโครงการตั้งห่วงโซ่อุปทานใหม่สำหรับแร่สำคัญเหล่านี้
• ประการที่สาม จากประวัติการบังคับใช้ข้อจำกัดโดยพฤตินัย เช่น การห้ามแกลเลียม ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในอุตสาหกรรมที่ไม่ทราบถึงแร่ในชิ้นส่วนของตนอาจเผชิญความเสี่ยงสูงหากจีนประกาศจำกัดแร่สำคัญฉับพลัน

ความท้าทายในการจัดหาแร่สำคัญทางเลือก

ข้อมูลจาก USGS 2025 Mineral Commodity Summaries ระบุว่าจีนเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ที่สุดของแร่ทั้งแปดชนิดที่ออกข้อจำกัดการส่งออกเมื่อเร็ว ๆ นี้ ได้แก่

• แกลเลียม
• เจอร์เมเนียม
• พลวง
• ทังสเตน
• เทลลูเรียม
• บิสมัท
• อินเดียม
• โมลิบดีนัม

ข้อมูลจาก USGS 2025 Mineral Commodity Summaries ระบุว่าจีนเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ที่สุดของแร่ทั้งแปดชนิดที่ออกข้อจำกัดการส่งออกเมื่อเร็ว ๆ นี้

สำหรับกรณีแกลเลียม การผลิตขั้นต้นของโลกมากถึง 90% ดำเนินการในจีน โดยภาพรวมแล้ว ประเทศอื่น ๆ จะเผชิญความท้าทายอย่างมากในการทดแทนกำลังการผลิตของจีนในแร่เหล่านี้ ส่วนหนึ่งเพราะแม้จะจัดหาแร่ดิบได้จากแหล่งอื่น อุปกรณ์แปรรูป มาตรฐานอุตสาหกรรม และการขยายระดับอุตสาหกรรมก็ยังไม่เทียบเท่าระดับของจีน

สหรัฐฯ เองมีข้อกังวลด้านมลพิษสิ่งแวดล้อมเกี่ยวกับการแปรรูปแร่ที่จีนแปรรูปในปัจจุบัน แม้จะมีแหล่งแร่หลายชนิดที่จีนจำกัดอยู่ภายในสหรัฐฯ ก็ตาม แต่แหล่งเหล่านี้มักอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติหรือพื้นที่ซึ่งต้องการการอนุมัติด้านกฎระเบียบอย่างเข้มงวดในการทำเหมือง ดังนั้น โอกาสที่ผู้เล่นรายใหม่จะสามารถตั้งห่วงโซ่อุปทานสำหรับแร่ที่ถูกจำกัดโดยจีนแบบเร่งด่วนจึงมีน้อย ส่งผลให้องค์กรที่พึ่งพาแร่สำคัญเหล่านี้ควรเข้าใจโครงสร้างห่วงโซ่อุปทานของตนเองและเตรียมแผนรองรับข้อจำกัดในอนาคตผ่านการออกแบบ ผลิตภัณฑ์ หรือซัพพลายเออร์ทดแทน

ตอนที่สองของบทวิเคราะห์เชิงลึกเกี่ยวกับมาตรการควบคุมการส่งออกของจีนและผลกระทบต่ออนาคตของห่วงโซ่อุปทานแร่จะเผยแพร่ในวันจันทร์ที่ 31 มีนาคม