UFLPAとは
2021年12月に制定され、翌年6月に施行されたウイグル強制労働防止法（UFLPA）は、中国の新疆ウイグル自治区（XUAR）において国家が関与する強制労働を用いて採掘・製造・生産されたあらゆる物品を、米国企業が輸入することを禁止する法律です。UFLPAは、外国で強制労働・囚人労働・年季奉公労働によって製造された物品の輸入を禁じる1930年関税法第307条を拡張し、XUARで全体的または部分的に製造されたすべての物品は強制労働によって作られたとする反証可能な推定を設けています。
この法律は、処罰と抑止の両方を目的としています。UFLPAの制定により、米国政府は、ウイグル人をはじめとする民族的・宗教的少数派に対する強制・抑圧・拘束という大規模な施策について中国共産党（CCP）に責任を負わせようとしています。具体的には、関与する中国企業を米国の顧客から切り離し、数兆ドル規模の米国市場へのアクセスを制限します。同時にこの輸入規制は、米国のメーカーや輸入者がこれらの企業と取引し、中国の強制労働プログラムが最も集中するXUARとつながるサプライチェーンを維持することを、強く思いとどまらせることを狙っています。
この法律の運用と全体戦略は、国土安全保障省内に設置された省庁横断組織である強制労働執行タスクフォース（FLETF）が統括しています。FLETFには、労働省、国務省、司法省、商務省、財務省、米国通商代表部も参加しています。UFLPAの執行を担うのは税関・国境警備局（CBP）であり、現場のチーム・職員・捜査官が貨物を選別し、差し止めを実行します。
FLETFと国土安全保障省は、CCPのさまざまな強制労働プログラムに関与していることが判明している組織で構成される「UFLPAエンティティリスト」を管理しています。米国の企業やメーカーは、このリストに掲載された事業者から物品を輸入することを固く禁じられています。エンティティリストは2022年6月の初回公表以降、複数回にわたって更新されており、現在は中国を拠点とする80を超える組織で構成されています。
UFLPAが標的とする業界
UFLPAが2022年に施行された際、FLETFは3つの業界を「高優先セクター」に指定しました。すなわち、ポリシリコン、綿、トマトです。シェフィールド・ハラム大学のヘレナ・ケネディ国際司法センターによれば、当時、世界の太陽光発電グレードのポリシリコンの45％が新疆で製造されていました。XUARはまた、世界の綿花の20％、トマトペーストの世界生産量の4分の1も産出していました。これらのセクターにおける同地域の突出した役割により、FLETFがUFLPAを展開しCBPの執行戦略を方向づけるうえで、これらは明確な標的となりました。
これらの業界の規模に加え、連邦政府は労働省による既存の調査も活用しました。UFLPAが2022年に発効した時点で、同省の「児童労働または強制労働によって生産された物品のリスト」には、中国の18品目が含まれていました。そのうち10品目は、新疆における強制労働、または他地域へ移送されたウイグル人による強制労働と関連していました。これらの強制労働プログラムに関係する物品のほぼすべて、すなわち綿、糸、繊維製品、手袋、ポリシリコン、トマト製品は、高優先セクターに属していました。
FLETFはNGOコミュニティと緊密に連携し、「労働スキームや人権侵害・虐待」が発生している場所を特定し、優先セクターを適宜見直してきました。2023年の報告書が示すとおり、新たに潜在的なリスク領域となっているのは、ビニール、アルミニウム、鉄鋼、リチウムイオン電池、銅、電子機器、タイヤです。
米国のメーカーや輸入者にとって、こうした変化が意味するのは、UFLPAの変動する適用範囲と自社のサプライチェーンの双方を理解するうえで、先を見据えた姿勢と警戒を保つ必要があるということです。企業はまた、CBPが新たな証拠を取り入れ、米国の入国港で迅速に対応を変えていくため、CBPの高優先指定が現場での執行と常に一致するとは限らない点も認識しなければなりません。
自動車業界に焦点を当てて
2022年12月、シェフィールド・ハラム大学のヘレナ・ケネディ国際司法センターは、調査・報道・公開データに基づく包括的な暴露レポートを公表し、世界の自動車サプライチェーンが新疆におけるCCPの強制労働慣行にいかに深く組み込まれているかを示しました。この報告書は、フォルクスワーゲン、ホンダ、フォード、ゼネラルモーターズ、トヨタをはじめ、世界最大手かつ最も成功した数多くの自動車メーカーを名指ししました。
DHSとFLETFは、「シェフィールド報告書」として知られるようになったこの報告書に対し、目立たないながらも重要な2つの形で対応しました。まず2023年11月、報告書の主執筆者であるローラ・マーフィー氏を、強制労働に関する主席政策顧問として迎え入れました。次に2024年2月、CBPはUFLPAに基づき、フォルクスワーゲンが輸入していた数千台の車両、すなわち約1,000台のポルシェと数千台のアウディを差し押さえました。
自動車メーカー側は、サプライヤネットワーク内の強制労働を根絶する能力について、おおむね口を閉ざしてきました。多くの自動車会社は、新疆で操業する潜在的なサブティアサプライヤの特定を含め、サプライチェーンを包括的に可視化することは「手の届かない」ことだと述べています。ヒューマン・ライツ・ウォッチが指摘した第二の大きな障害は、政府による報復の懸念でした。専門家によれば、中国で操業する自動車会社は、政府からの処罰を恐れて、中国のサプライヤや合弁相手と強制労働問題について話し合うことをしばしば避けてきました。CCPには、中国国内での人権侵害へのエクスポージャーを企業が評価するのを支援した関係者に対し、刑事捜査を行ってきた実績があります。
UFLPA執行の動向と統計
CBPはUFLPAの執行に関するデータを管理しており、これらの統計を概観すると、いくつかの重要な傾向が見えてきます。法律が施行されてからのおよそ3年間で、CBPは高優先指定をおおむね着実に実行してきました。UFLPAのデータ辞書によれば集積回路、自動データ処理機器、太陽光関連製品、民生用電子機器を含む電子機器は、5,100件を超える差し止めを占めました。
2023年のUFLPAによる差し止めをセクター別に見ると、内訳は次のとおりです。電子機器（1,460件）、産業・製造資材（899件）、衣料・履物・繊維（785件）、農業・加工品（290件）、消費財・量販品（199件）、機械（161件）、医薬品・ヘルスケア・化学品（123件）、自動車・航空宇宙（51件）。
2024年には、その内訳が大きく変化しました。電子機器（2,623件）、衣料・履物・繊維（876件）、産業・製造資材（310件）、農業・加工品（229件）、自動車・航空宇宙（197件）、消費財・量販品（109件）、医薬品・ヘルスケア・化学品（95件）、機械（39件）。
2024年には、電子機器が同局による差し止め総額の87％超を占めました。2023年のUFLPA執行の大半が産業・製造資材、綿製品、電子機器に分散していたのに対し、2024年はDHSの戦略における重要な転換を示しているように見えます。米国政府は今や、グローバルな電子機器メーカーと新疆とのつながりを標的とするため、相当な割合のリソースと人員を投入する決意を固めているようです。また、自動車・航空宇宙の輸入は、依然として規模は小さいものの、差し止め件数で最下位から5位へと跳ね上がった点も注目されます。
UFLPAの差し止めプロセス
DHSとFLETFの指揮の下、CBPは米国の300を超える入国港全体で輸入品を積極的に検査しています。特定の貨物がUFLPAに違反していると疑われる場合、すなわちUFLPAエンティティリストに掲載された組織のいずれかと関係しているか、中国における他の強制労働慣行と結びついている場合、CBPには差し止めを実行する権限があります。CBPが差し止めを実行すると、輸入者は30日以内に対応を行う必要があります。
この重要な期間中、輸入者には一般に2つの選択肢があります。1つ目は、差し止められた貨物を別の国へ再輸出できるよう、港湾局長に申請する方法です。DHSがウェブサイトで説明しているとおり、輸入者は「物品が押収の対象でない限り、留置プロセスのどの時点でも」この許可を求めることができます。2つ目は、適用性審査（applicability review）を請求する方法です。適用性審査を請求する場合、輸入者は30日以内にUFLPAの対応パッケージをまとめなければなりません。これらの対応パッケージでは、2つの経路のいずれかによって貨物の解放を求めることができます。すなわち、法の反証可能な推定に対する例外を請求するか、いわゆる「適用範囲外の主張（out-of-scope argument）」を行うかです。
輸入者が適用性審査を請求し、30日の期間内に対応パッケージを提出すると、CBPは提出書類について独自の評価を行います。CBPは審査期間が「サプライチェーンの複雑さやその他の要因」によって異なると述べていますが、平均的な審査期間はおよそ2～3週間です。CBPが適用性審査を実施した後は、パッケージが必要な証拠を提示できなかった場合、同局は貨物を解放するか、米国への搬入を排除（exclusion）するかのいずれかを選択できます。排除を受けた場合、輸入者は正式な異議申立てを行うことができ、それが却下された場合は米国国際貿易裁判所（CIT）に提訴することができます。
CBPの解放基準とUFLPA異議申立ての成功
CBPがUFLPAに基づき貨物を差し止めた場合、輸入者はその差し止めに異議を申し立てることを選択できます。異議を申し立て、UFLPAの対応パッケージをまとめる際に、米国企業が取りうる経路は一般に2つあります。
1つ目の経路は、新疆で、あるいはUFLPAエンティティリストに掲載された企業によって全体的または部分的に採掘・製造・生産されたあらゆる物品は強制労働を用いて作られたとする、法の反証可能な推定に対し、例外を請求する方法です。この推定を首尾よく覆すには、輸入者は、自社の貨物が新疆やエンティティリスト掲載企業と関係している可能性があるとしても、それでもなお強制労働を一切用いずに製造されたことを示す包括的な書類を提出する必要があります。
CBPは、反証可能な推定に対する例外を勝ち取るためのハードルを極めて高く設定しています。同局は、これまでに解放された貨物全体のうち、例外の経路によって解放されたものはあったとしてもごくわずかであることを示唆しています。例外の主張に基づいて対応を行おうとする輸入者に対し、CBPは次の4つの主要カテゴリーで情報を提出することを求めています。
- 1 サプライチェーンのトレーサビリティ
輸入者は、差し止められた貨物のサプライチェーン全体をたどる書類を提示しなければなりません。これには、すべてのサプライヤおよびメーカー（サブティアを含む）の完全な記述、サプライチェーンのすべての関係者による宣誓供述書、発注書・請求書・支払・原産地証明書などの取引記録、ならびに生産指図書や生産能力に関する書類を含むメーカーの記録が含まれます。
- 2 デューデリジェンス体制
企業は、直接サプライヤや主要な関係者との連携、サプライチェーンの可視化を通じたリスク評価の実施、強制労働を禁止するサプライヤ行動規範の策定、その行動規範のサプライチェーン全体への周知、監査によるコンプライアンスの監視、是正措置計画による是正の実施といった、デューデリジェンスの取り組みを示さなければなりません。
- 3 物品が強制労働を用いて製造されていないことを示す明白かつ説得力のある証拠
これは、おそらく最も突破が難しいハードルです。求められる書類には、賃金支払いの証拠を含む労働者に関する書類、自発的な雇用であることを示す記録、労働監査、労働者の居住資格に関する書類が含まれます。
- 4 サプライチェーン管理の措置
輸入者は、強制労働リスクを軽減するために講じた措置を示す書類を提出しなければなりません。これには、関係者の審査、強制労働が判明した場合の具体的な制裁措置をサプライヤ契約に盛り込むこと、検証のためにサプライヤの資材や労働者へのアクセスを確保すること、ならびに監査済み財務諸表を含む内部統制を示す書類が含まれます。
押収後に輸入者が取りうる対応
場合によっては、CBPが入国港で輸入者の貨物を押収することを選ぶこともあります。米国法典は、盗品や密輸品、規制物質、特定の種類の禁制品、プラスチック爆薬など、一定のカテゴリーの商品について、CBPが押収、そして最終的には没収を行うことを義務づけています。CBPはまた、違法な貨物の輸入を助けるために使われた商品も押収することがあります。
CBPがUFLPAに違反する輸入品を押収すると決定した場合、その貨物は当該港のFines, Penalties, and Forfeitures officer（FPFO、罰金・違約金・没収担当官）に付託され、同担当官が輸入者に押収通知書（Notice of Seizure）を発行します。こうした通知には、嘆願書（petition）の提出を含め、輸入者が押収にどう対応できるかについての案内が記載されています。
一般に、貨物がUFLPAに基づいて押収された場合、輸入者は次のようないくつかの対応のいずれかを開始できます。すなわち、FPFOまたは他のCBP職員によって審査される嘆願書を提出する、CBPに押収・没収手続きの迅速化を求める、19 U.S.C. 1617に従い、請求の和解金の支払いを含めて書面で和解の申し出（offer in compromise）を行う、あるいは、司法的没収を求めて米国検事への付託を開始するために権利主張（claim）を申し立てる、といった対応です。
CBPは貨物を押収できるものの、同局が大規模に輸入品を押収しているという証拠はほとんどありません。メーカーや輸入者は、UFLPAによる押収が生じた場合の救済手段を把握しておくべきですが、それ以上に、包括的な対応パッケージのまとめ方を理解し、解放を確保することを優先すべきです。
メーカー向けコンプライアンス戦略
輸入者は、適用性パッケージをまとめてUFLPAの異議申立てに勝つことで、CBPから貨物を取り戻すことができるかもしれません。しかし、拡大し続ける強制労働の網から物品を守るには、より賢明で有利な方法があります。貨物の保護と、強制労働のない健全で公明正大なサプライチェーンの維持に真剣に取り組む米国企業は、さまざまなUFLPAコンプライアンス戦略を実行できます。これらの措置は、企業が強制労働に対する自社のリスクエクスポージャーを把握し、それを軽減するのに役立つとともに、より広範な貿易コンプライアンス戦略の土台を形づくります。
デューデリジェンスは、あらゆる堅牢なリスク管理プロセスの土台です。UFLPAコンプライアンスの維持と倫理的な調達慣行の継続に取り組む企業は、それを実行するための健全な社内体制を備えているべきです。堅牢なデューデリジェンス体制には、サプライチェーン上のすべての関係者との直接的な連携、強制労働を禁じる厳格な行動規範の策定と周知、そしてサプライチェーンの関係者が強制労働慣行に関与していると判明した場合の是正措置計画の明文化が含まれます。
輸入者は、自社の事業について包括的な監査を実施すべきです。監査を行うことで、米国企業は、自社の製品や製造材料が新疆、あるいはUFLPAエンティティリストに掲載された企業と結びついていないかどうかを把握できます。そのために輸入者は、CBPのAutomated Commercial Environment（ACE）を使用し、CBPが高優先に指定する製品や部品に関連する統一関税率表（HTS）コードを持つ品目がないか、自社の輸入データを検索すべきです。
デュアルソーシング（あるいはマルチソーシング）は、コモディティマネージャーや戦略的調達の専門家にとって非常に価値のある手法です。代替サプライヤを見つけ、その関係を確保することは、柔軟性、レジリエンス、そして業務上の機動力をもたらします。これらは物流危機の際に不可欠な特性です。サプライチェーン全体にわたる堅牢なデュアルソーシングは、企業をボトルネックから守り、サプライチェーンの途絶に伴うコストを削減し、新たなコンプライアンス規制を導入するプロセスを効率化します。
米国のメーカーは、サプライヤがUFLPAに違反した場合に備え、できるだけ多くの柔軟性を盛り込むよう契約の見直しを図るべきです。サプライヤが強制労働を用いていると判明した場合の正当事由による契約解除（termination for cause）を導入しておけば、輸入者は問題のあるメーカーとの関係を断ち、過大なコストを負うことなく代替調達を進めることができます。さらに輸入者は、サプライヤがUFLPAに違反していると判明した場合の遅延に対するペナルティを最小限に抑えるため、顧客との契約を見直すことも検討するとよいでしょう。
サプライチェーン内の制裁対象組織を見つける方法
米国の制裁は継続的に拡大しています。こうした外交政策手段が絶えず変化し続ける性質は、海外サプライヤと取引するメーカーやその他の米国企業にとって、厄介な障害となっています。
Z2Dataで制裁対象サプライヤを特定する：サプライチェーンのリスクに対処するうえで、可視化はきわめて重要です。特に、制裁対象組織との潜在的なつながりを明らかにする際には欠かせません。Z2Dataでは、サブティアサプライヤを特定・マッピングするために必要なツールとインサイトを提供し、この複雑に絡み合ったつながりをより明確に把握できるようにします。当社のデータベースは、AIを用いて10億点を超える部品、15万社のサプライヤ、5万カ所の製造拠点に関するデータを分析し、貴社のビジネスに影響を及ぼしうるサプライヤ関係と関連リスクを明らかにします。
Sanctions Forecasting（制裁予測）：制裁対象となる前にリスクの高いサプライヤを見つける：既存の制裁情報と高度な調査・データ分析に基づき、この戦略的アプローチは、こうした厳しい貿易制限の対象に指定されるリスクが高まっている海外の組織を特定できます。Sanctions Forecastingは、さまざまな情報源を活用して、どの個人・組織・資産が制裁リストに追加されうるかを正確に予測します。その情報源には、米国の制裁リストに掲載されている現行のSDNやその他の標的組織、政府の捜査や議会報告書、連邦政策の立案に確立された影響力を持つ学術機関やNGOの報告などが含まれます。
Z2DataのSanctions Watchlistは、どのメーカーや企業が世界で制裁を受けるリスクがあるかを予測するのに役立ちます。これは、米国、カナダ、フランス、日本、中国、英国などを含む16カ国にわたる28種類のリストを追跡することで実現します。これらの予測を貴社固有のBOMデータと統合することで、本ツールは、潜在的な制裁が貴社のサプライヤやビジネスにどのように直接影響しうるかを、貴社に合わせた形で示します。
