Was ist die UFLPA?
Das ursprünglich im Dezember 2021 verabschiedete und im darauffolgenden Juni in Kraft getretene Gesetz zur Verhinderung von Zwangsarbeit der Uiguren (Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA) verbietet US-Unternehmen die Einfuhr von Waren, die unter Einsatz staatlich geförderter Zwangsarbeit im Uigurischen Autonomen Gebiet Xinjiang (XUAR) in China abgebaut, hergestellt oder produziert wurden. Die UFLPA erweitert Abschnitt 307 des Tariff Act von 1930, der die Einfuhr von Waren verbietet, die im Ausland durch Zwangs-, Sträflings- oder Schuldknechtsarbeit hergestellt wurden, indem sie eine widerlegbare Vermutung einführt: Alle ganz oder teilweise im XUAR gefertigten Waren gelten als unter Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt.
Das Gesetz verfolgt zwei Ziele: Bestrafung und Abschreckung. Mit der UFLPA will die US-Regierung die Kommunistische Partei Chinas (KPCh) für ihre weitreichende Kampagne der Nötigung, Unterdrückung und Inhaftierung von Uiguren sowie anderen ethnischen und religiösen Minderheiten zur Verantwortung ziehen, indem sie beteiligte chinesische Unternehmen von US-Kunden abschneidet und ihren Zugang zum mehrere Billionen Dollar schweren amerikanischen Markt beschränkt. Zugleich sollen die Einfuhrkontrollen US-Hersteller und Importeure nachdrücklich davon abhalten, mit diesen Unternehmen zusammenzuarbeiten und Lieferketten mit Verbindung zum XUAR aufrechtzuerhalten, wo Chinas Zwangsarbeitsprogramme am stärksten konzentriert sind.
Umsetzung und Gesamtstrategie des Gesetzes verantwortet die Forced Labor Enforcement Task Force (FLETF), eine behördenübergreifende Gruppe innerhalb des Department of Homeland Security. Weitere FLETF-Mitgliedsbehörden sind das Arbeitsministerium, das Außenministerium, das Justizministerium, das Handelsministerium, das Finanzministerium und das Büro des US-Handelsbeauftragten. Für die Durchsetzung der UFLPA ist Customs and Border Protection (CBP) zuständig; deren Teams, Beamte und Agenten vor Ort kennzeichnen Sendungen und führen Zurückhaltungen durch.
FLETF und das Department of Homeland Security führen eine UFLPA-Entity-List mit Organisationen, die nachweislich an den verschiedenen Zwangsarbeitsprogrammen der KPCh beteiligt sind. US-Unternehmen und -Herstellern ist die Einfuhr von Waren von sämtlichen Unternehmen auf dieser Liste strikt untersagt. Die Entity-List wurde seit ihrer ersten Veröffentlichung im Juni 2022 mehrfach aktualisiert und umfasst inzwischen über 80 in China ansässige Organisationen.
Welche Branchen nimmt die UFLPA ins Visier?
Mit Inkrafttreten der UFLPA 2022 benannte die FLETF drei Branchen als „Hochprioritätssektoren": Polysilizium, Baumwolle und Tomaten. Laut dem Helena Kennedy Centre for International Justice der Sheffield Hallam University wurden seinerzeit 45 % des weltweiten Polysiliziums in Photovoltaik-Qualität in Xinjiang hergestellt. Auf das XUAR entfielen zudem 20 % der weltweiten Baumwolle und ein Viertel der globalen Produktion von Tomatenmark. Die überragende Rolle der Region in diesen Sektoren machte sie zu klaren Zielen, als die behördenübergreifende Gruppe die UFLPA einführte und die Durchsetzungsstrategie der CBP festlegte.
Neben dem Umfang dieser Branchen stützte sich die Bundesregierung auf vorhandene Untersuchungen des Arbeitsministeriums. Als die UFLPA 2022 wirksam wurde, enthielt die „List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor" der Behörde 18 Produkte aus China. Zehn davon standen in Verbindung mit Zwangsarbeitspraktiken in Xinjiang oder mit andernorts eingesetzten Uiguren. Nahezu alle in diese Zwangsarbeitsprogramme verwickelten Waren, darunter Baumwolle, Garn, Textilien, Handschuhe, Polysilizium und Tomatenprodukte, gehörten zu den Hochprioritätssektoren.
Die FLETF arbeitet eng mit NGOs zusammen, um zu ermitteln, wo „Arbeitsprogramme sowie Menschenrechtsverletzungen und -missbräuche" auftreten, und passt die Prioritätssektoren entsprechend an. Wie der Bericht von 2023 darlegt, zählen zu den neuen potenziellen Risikobereichen Vinyl, Aluminium, Stahl, Lithium-Ionen-Batterien, Kupfer, Elektronik und Reifen.
Für US-Hersteller und Importeure bedeutet dieser Wandel, dass sie sowohl den sich verschiebenden Geltungsbereich der UFLPA als auch ihre eigenen Lieferketten vorausschauend und wachsam im Blick behalten müssen. Unternehmen müssen zudem berücksichtigen, dass die Hochprioritäts-Einstufungen der CBP nicht immer mit der Durchsetzung vor Ort übereinstimmen, da die Behörde neue Erkenntnisse einbezieht und sich an den US-Eingangshäfen rasch anpasst.
Schlaglicht auf die Automobilbranche
Im Dezember 2022 veröffentlichte das Helena Kennedy Centre for International Justice der Sheffield Hallam University eine umfassende Enthüllung, die auf Untersuchungen, Berichten und öffentlich zugänglichen Daten beruhte und aufzeigte, wie tief die globale Automobil-Lieferkette in die Zwangsarbeitspraktiken der KPCh in Xinjiang verstrickt war. Der Bericht belastete zahlreiche der größten und erfolgreichsten Automobilhersteller der Welt, darunter Volkswagen, Honda, Ford, General Motors und Toyota.
Das DHS und die FLETF reagierten auf den als „Sheffield Report" bekannt gewordenen Bericht auf zwei unauffällige, aber bedeutsame Weisen. Erstens holte die Behörde im November 2023 Laura Murphy, die Hauptautorin des Berichts, als leitende politische Beraterin für Zwangsarbeit an Bord. Zweitens setzte die CBP im Februar 2024 auf Grundlage der UFLPA Tausende von Volkswagen importierte Fahrzeuge fest, darunter rund 1.000 Porsche und mehrere Tausend Audis.
Die Automobilhersteller ihrerseits äußern sich weitgehend zurückhaltend über ihre Fähigkeit, Zwangsarbeit in ihren Lieferantennetzwerken aufzudecken. Zahlreiche Autokonzerne erklärten, eine umfassende Abbildung ihrer Lieferketten, einschließlich der Identifizierung möglicher in Xinjiang tätiger Sub-Tier-Lieferanten, sei „unerreichbar". Ein zweites großes Hindernis, auf das Human Rights Watch hinwies, war die Gefahr staatlicher Vergeltung. Fachleute berichteten, dass in China tätige Autokonzerne oft davon absahen, mit ihren chinesischen Lieferanten und Joint Ventures über Zwangsarbeit zu sprechen, weil sie eine Bestrafung durch die Regierung fürchteten. Die KPCh hat nachweislich strafrechtliche Ermittlungen gegen Parteien geführt, die Unternehmen bei der Bewertung ihres Risikos für Menschenrechtsverletzungen im Land unterstützten.
UFLPA-Durchsetzung: Trends und Statistiken
Die CBP führt Daten zur UFLPA-Durchsetzung, und ein Blick auf diese Statistiken offenbart einige zentrale Trends. In den knapp drei Jahren seit Inkrafttreten des Gesetzes hat die CBP die Hochprioritäts-Einstufungen weitgehend konsequent umgesetzt. Auf Elektronik, die laut UFLPA-Datenverzeichnis integrierte Schaltkreise, automatische Datenverarbeitungsgeräte, Solarprodukte und Unterhaltungselektronik umfasst, entfielen über 5.100 Zurückhaltungen.
2023 verteilten sich die UFLPA-Zurückhaltungen wie folgt auf die Sektoren: Elektronik (1.460), Industrie- und Fertigungsmaterialien (899), Bekleidung, Schuhe und Textilien (785), Landwirtschaft und verarbeitete Erzeugnisse (290), Konsumgüter und Massenhandel (199), Maschinen (161), Pharmazeutika, Gesundheit und Chemikalien (123), Automobil und Luft- und Raumfahrt (51).
2024 verschob sich die Verteilung deutlich: Elektronik (2.623), Bekleidung, Schuhe und Textilien (876), Industrie- und Fertigungsmaterialien (310), Landwirtschaft und verarbeitete Erzeugnisse (229), Automobil und Luft- und Raumfahrt (197), Konsumgüter und Massenhandel (109), Pharmazeutika, Gesundheit und Chemikalien (95), Maschinen (39).
2024 entfielen über 87 % des gesamten Werts der Zurückhaltungen der Behörde auf Elektronik. Während sich der Großteil der UFLPA-Durchsetzung 2023 auf Industrie- und Fertigungsmaterialien, Baumwollprodukte und Elektronik verteilte, deutet 2024 auf einen entscheidenden Strategiewechsel des DHS hin. Die US-Regierung scheint nun entschlossen, einen erheblichen Teil ihrer Ressourcen und ihres Personals darauf zu verwenden, globale Elektronikhersteller und deren Verbindungen nach Xinjiang ins Visier zu nehmen. Bemerkenswert ist außerdem, dass die Einfuhren aus Automobil sowie Luft- und Raumfahrt, wenngleich noch gering, bei den Zurückhaltungen vom letzten auf den fünften Platz vorgerückt sind.
Der UFLPA-Zurückhaltungsprozess
Unter der Leitung von DHS und FLETF kontrolliert die CBP aktiv Einfuhren an den über 300 US-Eingangshäfen. Vermutet die Behörde, dass eine bestimmte Sendung gegen die UFLPA verstößt, sei es wegen einer Verbindung zu einer der Organisationen auf der UFLPA-Entity-List oder wegen eines Bezugs zu anderen Zwangsarbeitspraktiken in China, ist sie befugt, eine Zurückhaltung anzuordnen. Sobald die CBP eine Zurückhaltung vollzieht, hat der Importeur 30 Tage Zeit, um zu reagieren.
In dieser kritischen Phase haben Importeure in der Regel zwei Möglichkeiten. Erstens können sie beim Hafendirektor beantragen, die zurückgehaltene Sendung in ein anderes Land zu reexportieren. Wie das DHS auf seiner Website erläutert, können Importeure diese Genehmigung „zu jedem Zeitpunkt des Zurückhaltungsverfahrens beantragen, solange die Waren nicht der Beschlagnahme unterliegen". Zweitens können Importeure eine Anwendbarkeitsprüfung (Applicability Review) beantragen. Wird eine solche Prüfung beantragt, hat der Importeur 30 Tage Zeit, ein UFLPA-Antwortpaket zusammenzustellen. Mit diesen Antwortpaketen lässt sich die Freigabe der Sendung auf zwei Wegen anstreben: durch Beantragung einer Ausnahme von der widerlegbaren Vermutung des Gesetzes oder durch ein sogenanntes „Out-of-Scope-Argument".
Beantragt ein Importeur eine Anwendbarkeitsprüfung und reicht sein Antwortpaket innerhalb der 30-Tage-Frist ein, nimmt die CBP eine eigene Bewertung der Unterlagen vor. Die CBP gibt an, dass die Prüfdauer je nach „Komplexität der Lieferkette und anderen Faktoren" variiert; im Durchschnitt liegt sie zwischen zwei und drei Wochen. Nach Abschluss der Anwendbarkeitsprüfung kann die Behörde die Sendung entweder freigeben oder, falls das Paket die erforderlichen Nachweise nicht erbracht hat, von der Einfuhr in die USA ausschließen. Nach einem Ausschluss können Importeure offiziell Widerspruch einlegen und, falls dieser abgelehnt wird, Klage beim U.S. Court of International Trade (CIT) erheben.
CBP-Freigabekriterien und das Gewinnen einer UFLPA-Anfechtung
Wenn die CBP eine Sendung nach der UFLPA zurückhält, können Importeure die Zurückhaltung anfechten. Beim Einlegen einer Anfechtung und beim Zusammenstellen eines UFLPA-Antwortpakets stehen US-Unternehmen in der Regel zwei Wege offen.
Der erste Weg besteht darin, eine Ausnahme von der widerlegbaren Vermutung des Gesetzes zu beantragen, wonach alle ganz oder teilweise in Xinjiang oder von einem Unternehmen auf der UFLPA-Entity-List abgebauten, hergestellten oder produzierten Waren unter Einsatz von Zwangsarbeit entstanden sind. Um diese Vermutung erfolgreich zu widerlegen, müssen Importeure umfassende Unterlagen vorlegen, die belegen, dass ihre Sendung zwar mit Xinjiang oder einem Unternehmen auf der Entity-List verbunden sein mag, gleichwohl aber völlig frei von Zwangsarbeit hergestellt wurde.
Die CBP hat die Hürde für eine Ausnahme von der widerlegbaren Vermutung außerordentlich hoch angesetzt. Die Behörde deutete an, dass von allen bislang freigegebenen Sendungen, wenn überhaupt, nur wenige über den Ausnahmeweg freigegeben wurden. Von Importeuren, die eine Antwort auf Grundlage des Ausnahmearguments einreichen wollen, verlangt die CBP Angaben in vier Hauptkategorien:
- 1 Rückverfolgbarkeit der Lieferkette
Importeure müssen Unterlagen vorlegen, die die gesamte Lieferkette der zurückgehaltenen Sendung nachvollziehen, einschließlich vollständiger Beschreibungen aller Lieferanten und Hersteller (samt Sub-Tiers), eidesstattlicher Erklärungen aller Beteiligten der Lieferkette, Transaktionsnachweise wie Bestellungen, Rechnungen, Zahlungen und Ursprungszeugnisse sowie Herstellernachweise einschließlich Fertigungsaufträgen und Angaben zu den Produktionskapazitäten.
- 2 Due-Diligence-System
Unternehmen müssen Due-Diligence-Maßnahmen nachweisen, darunter die Zusammenarbeit mit direkten Lieferanten und wichtigen Beteiligten, Risikobewertungen durch Lieferketten-Mapping, die Erstellung eines Lieferanten-Verhaltenskodex, der Zwangsarbeit untersagt, die Kommunikation dieses Kodex entlang der Lieferkette, die Überwachung der Einhaltung durch Audits sowie Abhilfemaßnahmen über Korrekturmaßnahmenpläne.
- 3 Klare und überzeugende Nachweise, dass die Waren nicht durch Zwangsarbeit hergestellt wurden
Dies ist wohl die am schwersten zu nehmende Hürde. Zu den erforderlichen Unterlagen zählen Arbeitnehmerunterlagen mit Nachweis der Lohnzahlungen, Belege für ein freiwilliges Beschäftigungsverhältnis, Arbeitsaudits sowie Nachweise zum Aufenthaltsstatus der Beschäftigten.
- 4 Maßnahmen zum Lieferkettenmanagement
Importeure müssen Unterlagen über die zur Minderung von Zwangsarbeitsrisiken ergriffenen Maßnahmen vorlegen, darunter die Überprüfung von Beteiligten, die Aufnahme konkreter Konsequenzen in Lieferantenverträge für den Fall, dass Zwangsarbeit festgestellt wird, die Sicherstellung des Zugangs zu Materialien und Beschäftigten der Lieferanten zu Prüfzwecken sowie Unterlagen, die interne Kontrollen einschließlich geprüfter Jahresabschlüsse belegen.
Was Importeure nach einer Beschlagnahme tun können
In bestimmten Fällen kann die CBP die Sendung eines Importeurs an einem Eingangshafen beschlagnahmen. Der U.S. Code schreibt vor, dass die CBP bei bestimmten Warenkategorien eine Beschlagnahme und letztlich eine Einziehung vornehmen muss, darunter gestohlene oder geschmuggelte Waren, kontrollierte Substanzen, bestimmte Arten von Schmuggelware und Plastiksprengstoffe. Die CBP kann zudem jede Ware beschlagnahmen, die zur Erleichterung der Einfuhr illegaler Sendungen verwendet wurde.
Entscheidet die CBP, eine gegen die UFLPA verstoßende Einfuhr zu beschlagnahmen, wird die Sendung an den Fines, Penalties, and Forfeitures Officer (FPFO) des Hafens verwiesen, der dem Importeur anschließend ein Beschlagnahmeschreiben (Notice of Seizure) ausstellt. Solche Mitteilungen geben Hinweise, wie Importeure auf die Beschlagnahme reagieren können, etwa durch Einreichung einer Petition.
Wird ihre Sendung nach der UFLPA beschlagnahmt, können Importeure in der Regel eine von mehreren Reaktionen einleiten: eine Petition einreichen, die vom FPFO oder anderem CBP-Personal geprüft wird; bei der CBP eine beschleunigte Durchführung des Beschlagnahme- und Einziehungsverfahrens beantragen; gemäß 19 U.S.C. 1617 schriftlich ein Vergleichsangebot (Offer in Compromise) einschließlich Zahlung zur Beilegung des Anspruchs unterbreiten; oder einen Anspruch (Claim) geltend machen, um eine Verweisung an den U.S. Attorney für eine gerichtliche Einziehung einzuleiten.
Zwar kann die CBP Sendungen beschlagnahmen, doch gibt es kaum Hinweise darauf, dass die Behörde Einfuhren in großem Umfang beschlagnahmt. Hersteller und Importeure sollten ihre Rechtsmittel für den Fall einer UFLPA-Beschlagnahme kennen; höhere Priorität sollte jedoch haben, zu verstehen, wie sich ein umfassendes Antwortpaket zusammenstellen und eine Freigabe erreichen lässt.
Compliance-Strategien für Hersteller
Zwar können Importeure ihre Sendungen von der CBP zurückerlangen, indem sie ein Anwendbarkeitspaket zusammenstellen und eine UFLPA-Anfechtung gewinnen, doch gibt es einen umsichtigeren und vorteilhafteren Weg, Waren vor dem immer weiter gefassten Zwangsarbeits-Fahndungsnetz zu schützen. US-Unternehmen, denen der Schutz ihrer Sendungen und die Aufrechterhaltung sauberer, einwandfreier und zwangsarbeitsfreier Lieferketten ernst ist, können verschiedene UFLPA-Compliance-Strategien umsetzen. Diese Maßnahmen helfen Unternehmen, ihr Risiko gegenüber Zwangsarbeit zu erkennen und zu mindern, und bilden zugleich die Grundlage für eine umfassendere Handels-Compliance-Strategie.
Due Diligence ist das Fundament jedes belastbaren Risikomanagementprozesses. Unternehmen, die UFLPA-Compliance wahren und ethische Beschaffungspraktiken pflegen wollen, sollten über eine solide interne Infrastruktur zu deren Durchführung verfügen. Ein belastbares Due-Diligence-System umfasst die direkte Zusammenarbeit mit allen Beteiligten entlang der Lieferkette, die Erstellung und Kommunikation eines strengen Verhaltenskodex, der Zwangsarbeit untersagt, sowie die schriftliche Festlegung eines Korrekturmaßnahmenplans für den Fall, dass ein Beteiligter der Lieferkette an Zwangsarbeitspraktiken beteiligt ist.
Importeure sollten ihr Unternehmen umfassend prüfen. Ein solches Audit hilft US-Unternehmen zu erkennen, ob ihre Produkte oder Fertigungsmaterialien mit Xinjiang oder mit Unternehmen auf der UFLPA-Entity-List in Verbindung stehen. Dazu sollten Importeure das Automated Commercial Environment (ACE) der CBP nutzen, um ihre Einfuhrdaten nach Positionen mit Codes des Harmonized Tariff Schedule (HTS) zu durchsuchen, die mit von der CBP als hochprioritär eingestuften Produkten oder Komponenten verknüpft sind.
Dual Sourcing beziehungsweise Multisourcing ist eine äußerst wertvolle Praxis für Commodity-Manager und Fachleute im strategischen Einkauf. Das Auffinden und Sichern von Beziehungen zu alternativen Lieferanten verschafft Flexibilität, Resilienz und operative Agilität, die in logistischen Krisen entscheidend sind. Belastbares Dual Sourcing über die gesamte Lieferkette hinweg macht Unternehmen widerstandsfähiger gegen Engpässe, senkt die Kosten von Lieferkettenunterbrechungen und vereinfacht die Einführung neuer Compliance-Vorschriften.
US-Hersteller sollten ihre Verträge so überarbeiten, dass sie möglichst viel Flexibilität für den Fall vorsehen, dass ein Lieferant gegen die UFLPA verstößt. Eine außerordentliche Kündigung (Termination for Cause) bei nachgewiesener Zwangsarbeit ermöglicht es Importeuren, die Verbindung zu belasteten Herstellern zu kappen und ohne überhöhte Kosten alternative Bezugsquellen zu erschließen. Darüber hinaus kann es sinnvoll sein, dass Importeure auch ihre Verträge mit Kunden anpassen, um Vertragsstrafen für Verzögerungen zu minimieren, falls sie feststellen, dass ihre Lieferanten gegen die UFLPA verstoßen.
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